31 de mayo de 2021

C-151-2021

 

Señora

Fiorella Salazar Rojas

Ministra de Justicia y Paz

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio MJP-DM-007-2021 del pasado 4 de enero, en cuya virtud ese Despacho formula las siguientes interrogantes relacionadas con el proceso presupuestario de la Junta Administrativa del Registro Nacional a la luz de lo dispuesto por la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524 del 7 de marzo de 2018) y su reforma al artículo 34 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001) – entre otras modificaciones legales que llevó a cabo –, como también respecto a la disposición de los recursos provenientes de leyes que generan ingresos específicos a favor de dicho órgano. Concretamente, se consulta:

 

“1. Con la entrada en vigencia de la Ley N° 9524 denominada Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, ¿la Junta Administrativa del Registro Nacional deja de ser un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental para el cumplimiento de los fines establecidos en la Ley N° 5695, Ley de Creación del Registro Nacional y pasa a ser un programa del Ministerio de Justicia y Paz?

2. A la luz del artículo 34 de la Ley N° 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, reformado a través del artículo 2 inciso b) de la relacionada Ley N° 9524, ¿quién es el responsable de la formulación y aprobación, de previo a su envío al Ministro (a) de Justicia y Paz, del anteproyecto de presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional, así como de las modificaciones, ejecución, control y evaluación presupuestarias?

3. Dado que las leyes que generan ingresos específicos para el Registro Nacional y algunas de sus dependencias siguen vigentes y siendo que estos recursos, en la práctica, están siendo incorporados a la Ley de Presupuesto Nacional como parte del Ministerio de Justicia y Paz, de conformidad con la Ley N° 9524 y el párrafo final del reformado artículo 34 de la Ley N° 8131, ¿cuál es el camino a seguir en torno a la disposición de dichos recursos?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N°6815 del 27 de setiembre de 1982), adjunta usted el criterio de la Asesoría Jurídica del Registro Nacional rendido mediante oficio n.° DGL-AJU-07-1235-2020, del 24 de diciembre de 2020, cuya respuesta en orden a la primera pregunta es negativa, debido a que el objeto de la Ley N°9524 consistió en incorporar

los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al presupuesto nacional, para lo que trasladó la competencia para aprobarlos de la Contraloría General de la República a la Asamblea Legislativa a efecto de robustecer su control político; pero, aclara, dicho cambio no afectó la naturaleza jurídica del Registro Nacional o de la Junta, ni la atribución de personalidad jurídica instrumental a este último órgano que la conserva a plenitud. Tampoco modificó la labor de la Junta que, según explica, presenta una dualidad funcional al comprender gestiones financieras-presupuestarias y de dirección superior a nivel administrativo (citando como fundamento nuestro dictamen C-189-96, del 27 de noviembre de 1996 y la resolución de la Sala Primera de la Corte n.°515-2014, del 10 de abril); por lo que a pesar de la entrada en vigencia de la citada Ley n.°9524, mantiene, al igual que la Dirección General del Registro Nacional, las facultades conferidas por los artículos 3 y 6 de la Ley de Creación del Registro Nacional (n.° 5695, del 28 de mayo de 1975) – incluidas las relativas al ámbito presupuestario – que deben seguir ejerciendo, así como los fines legales que tiene encomendados para el buen funcionamiento del servicio público registral, razón por la que no puede considerarse que la Junta pasó a ser un programa más del Ministerio de Justicia y Paz. En lo referente a la segunda pregunta sostiene que a lo interno le corresponde a la Junta Administrativa, como máximo jerarca del Registro Nacional, el conocimiento, formulación y aprobación del anteproyecto de presupuesto en segunda instancia – esto es, luego de que la Dirección General procedió a conformarlo a partir de las propuestas sobre las necesidades de gasto que le hizo cada una de las dependencias administrativas a su cargo – previo a enviarlo al Ministro de Justicia para su aval, que después deberá someterlo a la aprobación externa del Ministerio de Hacienda y de ahí a la Asamblea Legislativa con el proyecto de presupuesto nacional, todo de conformidad con el artículo 34 de la Ley n.°8131; pues la reforma hecha a dicho precepto por el artículo 2.b de la Ley n.°9524 tampoco hizo cambios relacionados con la administración presupuestaria del Registro Nacional, salvo en el tema de su aprobación final por el Congreso.  Por consiguiente, la Asesoría Jurídica reafirma, con fundamento en nuestro dictamen C-181-2018 del 1 de agosto, las competencias presupuestarias internas de la Junta, no sólo en cuanto a la aprobación del presupuesto – de lo que es muestra, apunta, la reforma por la misma Ley n.°9524 al artículo 19 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual (n.°8039 del 12 de octubre de 2000) en relación con la aprobación del presupuesto del Tribunal Registral Administrativo – sino también para su modificación, control, evaluación y ejecución independiente, ajustadas al  bloque de legalidad para garantizar la gestión eficiente, eficaz y económica de los recursos públicos que administra, tal como se establece por los artículos 2, 5, 6 y 23 de los Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público (Decreto Ejecutivo n.° 33446-H del 18 de octubre de 2006). Respecto a la última pregunta, sostiene que los ingresos que percibe el Registro Nacional derivan de una serie de leyes con destinos específicos (cita, entre estas, las leyes números 4564, 6867, 7509 y 7978) y la administración de esos recursos le corresponde a la Junta en los términos del artículo 3 de la Ley n.°5695, la que además ostenta la titularidad sobre dichos ingresos. Advierte que, en aplicación de la Ley n.°9524 y del artículo 31 de la Ley n.°8131, se ha dispuesto que estos recursos como resultado de ser incorporados a la Ley de Presupuesto Nacional dentro del Ministerio de Justicia y Paz, dejen de ingresar a las cuentas de la Junta Administrativa y se direccionen a la del gobierno central, perdiendo su trazabilidad. A pesar de esa circunstancia, aclara que los ingresos propios del Registro Nacional creados por ley continúan vigentes, dado que no existe una incompatibilidad normativa entre estos y las leyes relacionadas con el presupuesto nacional y la administración financiera, con lo que no se desprende que hubo una derogación tácita de las disposiciones creadoras de tales recursos. En esa medida, afirma que la Junta puede disponer de su presupuesto según el marco de legalidad al que se halla sujeta, por lo que puede y debe utilizar esos recursos en estricto cumplimiento del fin para el que fueron legalmente establecidos en resguardo del derecho fundamental al bueno funcionamiento de los servicios públicos (haciendo mención del voto de la Sala Constitucional n.°2011-3108 de las 8:57 horas del 11 de marzo de 2011). Con fundamento en la sentencia constitucional n.°13761-2004 de las 14:32 horas del 1 de diciembre de 2004, destaca que el legislador presupuestario no puede cambiar el fin de un destino específico creado por ley ordinaria y mucho menos el Poder Ejecutivo por normas de rango inferior. También precisa que ni la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371 del 28 de junio de 2016), ni la Ley n.°9524, “contienen disposición alguna en torno a ordenar que los recursos que administra la JARN entren a la cuenta de gobierno central, en total contradicción con lo regulado en el artículo 3 inciso d) y 11 de la Ley 5695, artículo 2 de la Ley No. 4656 y el artículo 2 de la Ley No. 4407, en virtud de los cuales los recursos ingresan directamente a las cuentas de la JARN para su debida administración y disposición.” Ya que, a su entender, lo que se modificó fue el procedimiento en cuanto a la aprobación del presupuesto, no así el destino de los recursos, ni mucho menos su ingreso a las cuentas de su titular, cambio que no tendría respaldo jurídico alguno y con el que se perdería la trazabilidad de tales fondos. Concluye indicando, que variar el destino específico de los recursos del Registro Nacional – “en fraude de ley” – con su incorporación al presupuesto nacional o bien, que estos sean abstraídos de su haber en las cuentas para tal fin, sin tener la Junta la facultad para disponer de estos conforme a derecho, repercute en la operatividad de la institución para cumplir el fin público encomendado, pues podría generar un incumplimiento de sus obligaciones (y menciona, entre otras tareas, la modernización, protección y seguridad jurídica de sus bases de datos, la simplificación del servicio al usuario, mantener actualizada y accesible, permanentemente, la información catastral para las municipalidades o el giro de recursos a otras instituciones, como el Tribunal Registral Administrativo) con el consiguiente impacto negativo en la prestación del servicio público registral, para lo que recomienda una aplicación armónica de las disposiciones legales antes mencionadas en función de los fines para las que fueron promulgadas en aras de garantizar el funcionamiento óptimo de los órganos desconcentrados a las que van dirigidas, entre estos, el propio Registro Nacional. 

 

A partir de las consideraciones anteriores se busca determinar si la citada Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524) afectó la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa del Registro Nacional y las facultades de dicho órgano, como de la Dirección General, en el proceso de formulación y aprobación interna del presupuesto del Registro Nacional, así como la incidencia de la referida ley en la disposición de los recursos propios con que cuenta la Junta, siendo conscientes de que el propósito del legislador fue la incorporación de todos los presupuestos separados de los órganos desconcentrados con personalidad instrumental del Poder Ejecutivo al presupuesto nacional. 

 

Bajo ese entendido, conviene recordar los alcances de la aludida Ley n.°9524 de acuerdo con la jurisprudencia de este órgano superior consultivo y lo que significó para el Sistema de Administración Financiera público en cuanto busca de materializar los principios constitucionales presupuestarios, con especial énfasis en el principio de universalidad  e integridad, al devolver el control a la Asamblea Legislativa sobre el financiamiento de la actividad de toda la Administración Central (A); para después, evaluar su repercusión concreta en el proceso presupuestario interno de la Junta Administrativa del Registro Nacional, al igual que en su naturaleza jurídica como destinatario de sus efectos y así definir las competencias financieras de dicho órgano en la materia (B); en especial, respecto a la gestión de los recursos con destino específico predefinidos por ley adscritos a la labor del Registro Nacional y la cuestión de su direccionamiento a la Caja Única del Gobierno de la República (C).

 

 

A.      LOS ALCANCES Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL (N.°9524) AL MATERIALIZAR EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTARIA Y DEVOLVER AL CONGRESO EL CONTROL DE LA APROBACIÓN DE LOS INGRESOS Y GASTOS DE LOS ÓRGANOS TITULARES DE PRESUPUESTOS INDEPENDIENTES

 

Tal como lo explicamos en el dictamen C-181-2018, mencionado en el criterio jurídico del órgano consultante, el objeto de la mal denominada Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central consiste en “incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena eficacia a los principios constitucionales y técnicos en materia presupuestaria y se garantice y robustezca el control político expresado en el direccionamiento de la Administración por parte del Poder Ejecutivo y en la aprobación del Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa” (ver en el mismo sentido, el dictamen C-072-2019, del 20 de marzo).

 

Decimos que mal llamada así, porque como también lo advertimos en el pronunciamiento C-391-2020, del 8 de octubre, la aludida norma se enfoca indebidamente – al menos de nombre  – en la figura de los órganos desconcentrados,[1] cuando su objeto realmente lo constituye los órganos titulares de un presupuesto propio dotados generalmente de personalidad jurídica instrumental, con independencia de su grado de desconcentración.[2]

 

Las principales consecuencias jurídicas de esa “unificación presupuestaria de los Ministerios y sus órganos desconcentrados”, según lo profesaba la exposición de motivos del entonces proyecto de ley, han sido ampliamente analizadas por la Procuraduría basándose en los antecedentes legislativos del expediente n.°20.203 – que documentó el trámite de aprobación de la Ley n.°9524 – siendo la primera y más relevante, como lo señaló el dictamen C-181-2018, de repetida cita, el que “todo presupuesto independiente debe ser incorporado a la Ley de Presupuesto, para ser aprobado por la Asamblea Legislativa. Y es que, como consecuencia directa de la Ley 9524, fuera de la Asamblea Legislativa no existe órgano con competencia para aprobar esos presupuestos; pero para que la Asamblea los apruebe, se requiere que sean incluidos en la Ley de Presupuesto de la República” (el subrayado no es del original).

 

Esta competencia a favor del Congreso se establece con toda claridad en el primer párrafo del artículo 1 de la de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central: “Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa” (el subrayado no es del original).

 

Corolario de la atribución parlamentaria anterior, es la reducción del ámbito de competencia de la Contraloría General de la República respecto de los presupuestos de esos órganos, al igual que de los correspondiente a unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas que administraban recursos de manera independiente de la Administración central; cuya potestad aprobatoria, en adelante, es definida exclusivamente en relación con la Administración Descentralizada, de acuerdo con la modificación que el artículo 2 de la Ley n.°9524, letras a) y b), hizo al párrafo tercero del artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.°7428, del 7 de setiembre de 1994), y a los artículos 24 y 34 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, respectivamente. Por ende, como también lo precisó el referido pronunciamiento C-181-2018, “si la Contraloría pierde competencia, la recobra la Asamblea Legislativa y para que esta ejerza esa competencia de aprobación, se impone la incorporación de los presupuestos de esos órganos, fondos, cuentas, programas al Presupuesto Nacional.”

 

Otra consecuencia jurídica de fuste de la Ley n.°9524 conecta con la intención del legislador por fortalecer las atribuciones que la Constitución Política le otorgó al Congreso y al Poder Ejecutivo en materia de control presupuestario y de dirección política, respectivamente (artículos 140.9, 177 y 178), concretizando así, los principios de unidad y universalidad presupuestarias (artículos 176 y 180 constitucionales).

 

Así lo recoge la exposición de motivos del entonces proyecto que dio lugar a la Ley n.°9524, cuando destaca que por la vía de someter al control de la Asamblea Legislativa todos los presupuestos independientes de titularidad de los órganos desconcentrados pertenecientes al Poder Ejecutivo se buscaba mejorar la coordinación y coherencia interna de la Administración Central, generando mayor eficiencia en la ejecución del gasto para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados (folio 7 del expediente legislativo n.°20.203), y en ese sentido expresaba:

 

“El presente proyecto de ley se ocupa exclusivamente del control presupuestario al cual están sometidos los órganos desconcentrados de la Administración Central y pretende devolver a la Asamblea Legislativa el control pleno de la aprobación del presupuesto diseñado por el legislador constituyente. Se propone que los presupuestos de dichos órganos, unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas que se encuentren adscritos al Gobierno Central y que administren recursos de manera independiente, se rijan por los mismos procedimientos aplicables a los ministerios a los que pertenecen” (folio 8 del expediente n.° 20.203. El subrayado no es del original).

 

En esa misma línea, la Contraloría al rendir su criterio en ese mismo expediente legislativo de la propuesta en discusión, en oficio n.°DFOE-0024-2017, del 27 de febrero de 2017, expuso: “Por una parte, otorgaría al Poder Ejecutivo una mayor incidencia y participación en la formulación de los presupuestos de los adscritos a sus ministerios, lo cual permitiría una mayor coordinación y orientación de las políticas públicas y un mayor poder de incidencia en su cumplimiento. Por otra parte, la Asamblea Legislativa tendría la oportunidad de analizar y aprobar el Presupuesto de la República con la totalidad de los recursos que pertenecen a la Administración Central y al mismo tiempo, poner en ejercicio el control político de oportunidad y conveniencia sobre los resultados que se podrían alcanzar de la Hacienda Pública” (folio 412, el subrayado no es del original).

 

De nuevo, el aludido dictamen C-181-2018 profundiza en ese par de objetivos que están detrás de la integración financiera al presupuesto nacional de los órganos desconcentrados dotados de personalidad jurídica instrumental con la promulgación de la Ley n.°9524:

 

“1-. UNA INCORPORACIÓN QUE GARANTIZA LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Y EL CONTROL DE LOS PODERES PÚBLICOS

La Ley tiende a concretizar los principios de unidad y universalidad presupuestarias pero también el control de los poderes políticos sobre los presupuestos independientes de la Administración Central.

De los artículos 176 y 180 de la Constitución Política se derivan los principios presupuestarios de unidad, universalidad, equilibrio, anualidad, legalidad y especialidad presupuestaria. Se trata de principios de valor constitucional, por lo que se imponen al legislador y a toda la Administración Pública. En efecto, dispone la Constitución Política en lo que interesa:

“ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

 

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.

ARTÍCULO 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.

Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento”.

Esos principios clásicos tienden a mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado y, particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos públicos. Para lo cual se deben garantizar medios de control al Parlamento sobre el Gobierno y claridad y transparencia en la actividad administrativa. Al disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Puesto que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera de esa Ley. De conformidad con el principio de unidad presupuestaria, la autorización presupuestaria debe estar contenida en un documento único, sea la Ley de Presupuesto. 

Objetivos difíciles de alcanzar en vista del proceso de desconcentración administrativa, que conduce en muchos casos a un desmembramiento administrativo, que en materia presupuestaria se traduce por la existencia de un presupuesto "autónomo", independiente del Presupuesto Nacional que puede ser financiado por el Estado, a través de transferencias o bien por la afectación de los recursos fiscales; tal es el caso de las personificaciones presupuestarias y de la creación de fondos y cuentas especiales en los Ministerios, procesos que conducen a desconocer los principios de unidad y de universalidad presupuestarias. Los ingresos y egresos de estos presupuestos autónomos no son objeto de una inscripción en la Ley de Presupuesto, pueden ser administrados en forma independiente y no se someten a la aprobación de la Asamblea Legislativa, sino tradicionalmente a la aprobación de la Contraloría.

La obligación de incorporar los presupuestos al Presupuesto Nacional implica, entonces, que todos los recursos pero también todos los gastos de la Administración Central van a estar contenidos en la Ley de Presupuesto. Lo cual incide directamente en el control político de esos ingresos y gastos.

Incidencia desde dos puntos de vista. En primer término porque los proyectos de los presupuestos ahora independientes deben ser sometidos al Ministro del ramo para que este los incorpore en el anteproyecto de Presupuesto que elabora y que somete luego al Ministerio de Hacienda. Y, como se verá luego, en las etapas presupuestarias los presupuestos independientes tendrán que someterse a las normas, lineamientos y obviamente a la competencia del Ministerio de Hacienda en materia presupuestaria. Lo que va a incidir en una mejor articulación del aparato estatal, en una acción ejecutiva más planificada, coordinada y coherente, con posibilidad de incidir en la satisfacción de las necesidades públicas. Por otra parte, control de la Asamblea Legislativa como constitucionalmente corresponde según se deriva de los artículos 121, 125, inciso 11, 176 y 177 de la Constitución Política.

Son objetivos específicos de la Ley 9524 en este orden de ideas:

“a) Devolver a la Asamblea Legislativa el control de la aprobación del presupuesto de dichos sujetos (órganos desconcentrados con presupuesto propio) mediante su incorporación al Presupuesto de la República.

b) Reforzar el papel del Ministro respectivo a través de una participación directa en la formulación y aprobación del presupuesto de sus órganos adscritos.

c) Fortalecer el ejercicio del control presupuestario integrando de manera coherente con lo anterior las acciones de los diferentes participantes, como lo serían la Contraloría General de la República en su rol de fiscalización superior y de auxiliar de la Asamblea Legislativa y del Ministerio de Hacienda en su rol de Órgano Rector del Sistema de Administración Financiera”, Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión, que conoció del proyecto de ley, folio 806 del Expediente Legislativo”.

La concreción de estos objetivos pasa por la incorporación de todos los presupuestos independientes de la Administración Central a la Ley de Presupuesto, con lo que, además de lo indicado anteriormente, se posibilita que una parte importantísima de recursos del Gobierno Central vuelva a ser objeto del control parlamentario. Asimismo, aunque no se establece como un objetivo específico de la Ley 9524, la incorporación presupuestaria podrá repercutir directamente sobre el proceso de atomización de nuestra Administración Pública, en la falta de direccionamiento de la acción pública y de rendición de cuentas, por ende, ser un elemento efectivo de reforma estatal. Recordemos que:

“en el esquema de las relaciones entre los Poderes de la República, de coordinación y unidad del Estado, de los pesos y contrapesos, en un esquema de separación de funciones, donde también se evidencia el principio de irrenunciabilidad de competencias, se establece que la política financiera y de gasto del Estado sea expresada en una única Ley de presupuesto ordinario, donde están claramente definidas las competencias indeclinables de los Poderes del Estado en el ciclo presupuestario. En efecto, corresponde al Poder Ejecutivo presentar el proyecto de ley de presupuesto ordinario todos los primeros de septiembre de cada año de conformidad con el numeral 178 constitucional, y recibir su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa antes del treinta de noviembre de cada año, con lo que se convierte en una actividad estatal única e irreproductible, donde ambos Poderes están en el deber de ajustarse a lo dispuesto por el Derecho de la Constitución”. Sala Constitucional, resolución 1240-2015 de 11:30 hrs. de 28 de enero de 2015.

No obstante el carácter “indeclinable” de esta potestad de la Asamblea Legislativa, lo cierto es que a través de diversas leyes se fue restringiendo el ámbito de la Ley de Presupuesto y con ello, la potestad de la Asamblea Legislativa en la aprobación de los presupuestos públicos. Proceso que pretende revertir la ley que nos ocupa” (el subrayado no es del original).

 

Se comprende de lo expuesto, la significatividad de la Ley n.°9524 para el sistema de finanzas públicas, con su vocación de regular uniformemente los procesos presupuestarios de los órganos desconcentrados de la Administración central que sean titulares de un presupuesto independiente, al trasladar a la Asamblea Legislativa la competencia de su aprobación como medio para controlar la eficiencia en la asignación de los recursos dinerarios al gasto público o lo que es lo mismo, la mejor utilización de los ingresos existentes para el cumplimiento de los objetivos y fines encomendados a la Administración Pública, sin dejar de mencionar las bases de orden constitucional en que se sustenta dicha norma, en tanto busca hacer efectivo el principio presupuestario de universalidad e integridad que, de conformidad con la letra a) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos supone que: “El presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar.” (El subrayado no es del original).

 

Tal como se explica por la doctrina, la observancia de este canon facilita la publicidad y la formación de una opinión pública, al igual que el debate parlamentario en torno al control y la responsabilidad por la utilización de los recursos públicos; de ahí que solo cobre sentido en los Estados democráticos: 

 

“Este principio de universalidad sirve a la necesaria publicidad del Presupuesto y a la consiguiente interdicción de la parafiscalidad, gravámenes ocultos y falta de conocimiento de procedimientos que han sido un hábito extendido en determinados casos y países no democráticos. Todo dentro del Presupuesto permite conocer la verdadera presión fiscal y la forma en que se financian todas las Administración Públicas. Permite comparar el esfuerzo financiero de los ciudadanos y los flujos de bienes y servicios que se reciben de los entes públicos (en este caso del Estado) y su desagregación.” [3](El subrayado no es del original).

 

Ahora bien, luego de este repaso general a los alcances y a la raigambre constitucional de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, procede analizar de seguido su incidencia concreta en el proceso presupuestario de la Junta Administrativa del Registro Nacional, siguiendo la guía de las preguntas formuladas; Junta a la que la norma bajo estudio hace una alusión expresa en la letra f) de su artículo 2, con la reforma al artículo 10 de la Ley de Creación del Registro Nacional, así como al Tribunal Registral Administrativo, en el inciso i) con la modificación a su precepto constitutivo, reafirmando la plena sujeción de ambos órganos al ámbito de aplicación de la Ley n.°9524. 

 

   

B.     LA CUESTIÓN DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL REGISTRO NACIONAL Y SUS COMPETENCIAS FINANCIERAS CON LA INCORPORACIÓN DE SU PRESUPUESTO AL PRESUPUESTO NACIONAL COMO EFECTO DE LA LEY N.°9524 Y LA FORMA EN QUE SE ESTRUCTURA ESA REALIDAD EN EL ESTADO DE EGRESOS PREVISTOS DE DICHO INSTRUMENTO

 

En la primera pregunta se desea saber si con ocasión de lo dispuesto por la Ley n.°9524, la Junta Administrativa del Registro Nacional pasó de ser un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental a un programa del Ministerio de Justicia y Paz, afectando de esa forma su naturaleza jurídica.

 

Como en efecto lo recuerda el criterio legal del órgano consultante, la Procuraduría determinó que la Junta es un órgano colegiado del Ministerio de Justicia en grado de desconcentración máxima dotado, además, de personalidad jurídica instrumental para el cumplimiento de sus funciones (al respecto pueden verse los pronunciamientos C-189-96, ya citado, y C-048-1999, del 4 de marzo de 1999). La desconcentración máxima le confiere un poder de decisión exclusivo y excluyente respecto a los fines y materias que regulan los artículos 1 y 3 de la Ley n.°5695, sustraído de los poderes de mando y de instrucción del jerarca (artículo 83.3 de la Ley General de la Administración Pública); mientras que la personalidad de carácter presupuestario le permite actuar con autonomía en la gestión y manejo de los recursos que le han sido asignados.

 

Tales atributos no se vieron modificados por el contenido de la Ley n.°9524, norma que tampoco hizo cambios a la naturaleza jurídica de la Junta. Por el contrario, dicha Ley cobra sentido ante la existencia de este tipo de órganos titulares de un presupuesto separado, lo que la mayor de las veces justificó dotarlos de personalidad instrumental al momento de crearlos, en aras de facilitar la ejecución de los ingresos asignados para financiar su actividad ordinaria que, junto con el estado de gastos, constituyen los elementos esenciales de la estructura del presupuesto.

 

Y esa personalidad instrumental fue lo que permitió considerarlos como organismos ajenos o externos a la Administración Central desde un punto de vista financiero y, en una suerte de equiparación con los entes públicos descentralizados, otorgarles el mismo tratamiento presupuestario defiriendo la aprobación de sus presupuestos a la Contraloría General de la República. 

 

Sobre el particular, el mencionado dictamen C-181-2018 recalcó que, pese al impacto sustancial de la aludida norma legal en el sistema de las finanzas públicas, aun con la reforma expresa que hizo a varias de las leyes constitutivas de los órganos destinatarios, no fue su intención variar la forma en que fueron concebidos:   

 

“En orden a esa competencia de la Contraloría, la Ley 9524 no solo modifica el texto de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, sino que también modifica algunas otras leyes. Esa modificación no tiene como objeto reformar la naturaleza jurídica de los órganos que administran presupuestos ni eliminar la atribución de una personalidad jurídica instrumental. Por el contrario, el objeto de esas puntuales reformas es modificar la competencia de la Contraloría General de la República. Así encontramos una modificación respecto de los presupuestos de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, del Museo Histórico Cultural Juan Santamaría, del Consejo de Concesiones, del Registro Nacional, del Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven, de la Dirección Nacional de Notariado, del Tribunal Registral Administrativo y del Museo de Arte y Diseño Contemporáneos.” (El subrayado no es del original).

 

Incluso, en el citado dictamen C-181-2018 se señala, con vista en la discusión parlamentaria de la Ley n.°9524, que una vez aprobado el presupuesto, le corresponde a la persona jurídica instrumental ejecutarlo, al mantener la facultad de ejecución independiente de los recursos que le hayan sido asignados.

 

De manera que, la personalidad instrumental le asegura al órgano que la detente, la potestad de contratar, adquirir bienes y nombrar sus funcionarios con cargo al presupuesto, pero sin que ello signifique que quede exento de la aplicación de las normas, principios, directrices y demás lineamientos en relación con la ejecución del presupuesto establecidos o fundados en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

Recordando, además, que la misma ley, en su artículo 47, se decantó por una ejecución desconcentrada del presupuesto, como mecanismo para lograr celeridad, eficacia y eficiencia en la ejecución presupuestaria, según se puede leer a continuación:

 

“ARTÍCULO 47.-    Desconcentración de la ejecución

Facúltase al Ministerio de Hacienda para definir, en coordinación con la Contraloría General de la República en lo correspondiente a sus competencias constitucionales, los mecanismos y la organización que propicien la desconcentración de la ejecución del presupuesto de la República y su adecuada evaluación, en procura de la agilidad necesaria de ese proceso, con apego a la legalidad y la técnica propias de esta materia.

En lo que se refiere a los entes y órganos incluidos en el inciso b) del artículo 1, el Ministerio de Hacienda podrá coordinar con los respectivos jerarcas lo que corresponda, a efecto de propiciar la adecuada desconcentración y evaluación de los presupuestos de estos entes.” (El subrayado no es del original).

 

Ahora bien, importa diferenciar los atributos recién descritos presentes en la Junta con la forma en que se refleja financieramente esa realidad organizacional en el presupuesto. Siendo el programa presupuestario la categoría o criterio en que se presenta el Registro Nacional – específicamente con el código número 794 – dentro de la estructura de gastos del presupuesto nacional, de conformidad con los artículos 29, 33.b) y 36 del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006).

 

En ese sentido, el Diccionario panhispánico del español jurídico utiliza la siguiente definición de programa presupuestario: “Conjunto de gastos que se considera necesario realizar en el desarrollo de actividades orientadas a la consecución de determinados objetivos preestablecidos que pueden tener por finalidad la producción de bienes y servicios, el cumplimiento de obligaciones específicas o la realización de las demás actividades encomendadas a los centros gestores del gasto.” [4]

 

De nuevo, la presupuestación por programas (programas de gasto) facilita el control político – que como se apuntó antes, constituye uno de los objetivos de la Ley n.°9524 – por la expresividad en que se desglosa o desagregan los distintos rubros “y dice a la sociedad y a la opinión pública en qué objetivos (políticas concretas) se emplean los recursos públicos.” [5]

 

Sin que tampoco debamos olvidar que el Registro Nacional, al final de cuentas, constituye una dependencia del Ministerio de Justicia y Paz – que es el título presupuestario al que está asociado –  cuya dirección superior está encomendada a la Junta Administrativa, de conformidad con los artículos 1 y 3 de la Ley n.°5695 y 3.b) y 6.b) de la Ley Orgánica de dicha cartera (n.°6739 del 28 de abril de 1982), en que, como lo trae a colación el mismo criterio legal del órgano consultante con la mención del dictamen C-189-96, “la función registral es de naturaleza estatal y, por ello, los diversos registros se centralizan en una dependencia del Ministerio de Justicia.”

 

En definitiva, el modo como se presenta o formula técnicamente el presupuesto asignado al Registro Nacional dentro del estado de egresos del Presupuesto Nacional para su aprobación por la Asamblea Legislativa, como efecto de la unificación presupuestaria llevada a cabo por la Ley n.°9524, no entraña una modificación de la naturaleza jurídica de la Junta de Administración en su condición de órgano desconcentrado en grado máximo con personalidad jurídica instrumental.

 

Sin perjuicio de que, en la preparación del respectivo anteproyecto de presupuesto, la aludida Junta tenga que ajustar sus competencias en la materia en aras de responder a los requerimientos y criterios técnicos definidos por el Ministerio de Hacienda; lo que nos lleva al análisis de la segunda interrogante planteada.

 

Primeramente, no debemos olvidar que, por mandato constitucional, la competencia para elaborar el presupuesto le corresponde al Ministerio de Hacienda y, concretamente, a la Dirección General de Presupuesto Nacional, de conformidad con el primer párrafo del artículo 177 de la Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 177.-.—La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo…” (El subrayado no es del original).

 

Después, en el plano infraconstitucional, a tenor de los artículos 32 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 27 de su Reglamento, como órgano rector del Subsistema de Presupuesto, a la Dirección General de Presupuesto Nacional no solo le corresponde elaborar los proyectos de presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y sus modificaciones, sino también velar por el correcto cumplimiento de las etapas del proceso presupuestario en relación con los entes u órganos componentes del Sistema de Administración Financiera del Sector Público – entre los que tenemos que contar a la misma Junta Administrativa del Registro Nacional – y que abarca, según lo indica el artículo 5 del citado Decreto Ejecutivo n.° 33446-H, la programación, formulación, ejecución, control y evaluación presupuestarias.

 

Estas funciones de la Dirección General de Presupuesto Nacional se compaginan perfectamente con la responsabilidad que, a lo largo de las distintas fases de sus procesos presupuestarios internos, siguen asumiendo los órganos desconcentrados titulares de presupuestos independientes bajo el ámbito de competencia técnica de la Dirección, aun con la unificación presupuestaria que la Ley n.°9524 llevó a cabo. Si bien, condicionada en el ejercicio de sus potestades presupuestarias a las normas técnicas que emita la Dirección en relación con el proceso de elaboración, ejecución y evaluación presupuestaria de la Administración Central.

 

Así se desprende de la redacción dada al artículo 34 de la Ley n.°8131 por el artículo 2.b) de la Ley n.°9524 y del transitorio II de esta última norma, en cuanto regulan la forma en que se articulan las competencias de los distintos órganos participantes del proceso presupuestario: 

 

“Artículo 34- Responsable de presentar el anteproyecto. El titular de cada ministerio y el de los sujetos incluidos en el inciso b) del artículo 1 será el responsable de presentar el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda. En el caso de los ministerios, el anteproyecto deberá incorporar también, con su anuencia expresa, el anteproyecto de presupuesto de los órganos desconcentrados que tenga adscritos.

Para ello, los órganos desconcentrados deben remitir al ministro correspondiente su presupuesto, con la aprobación previa de sus máximos jerarcas.

Para el cumplimiento de todo lo anterior, deberán atenderse las disposiciones que el Ministerio de Hacienda defina en cuanto a la forma y los plazos para ese efecto.” (El subrayado no es del original).

“TRANSITORIO II- El Ministerio de Hacienda, los ministros rectores y los jerarcas de los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente deberán tomar las medidas (ajustes en sistemas informáticos, requerimiento de recurso humano, infraestructura, capacitación, entre otros) que les correspondan de acuerdo con sus competencias técnicas, legales y administrativas, para asegurar que la formulación para el período económico 2021 se realice incorporando los recursos al presupuesto nacional.” (El subrayado no es del original).

 

Vemos que, conforme a los textos transcritos, existe una responsabilidad en las fases de formulación y aprobación de los jerarcas de los órganos, pero también respecto a las demás etapas, aspecto que también analiza el dictamen C-181-2018 y que, pese a lo extenso de la cita, resulta relevante transcribir:  

“Dada la incorporación de los presupuestos de los órganos con personalidad instrumental a la Ley de Presupuesto es interés del órgano consultante determinar si la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos es de aplicación desde la formulación de los anteproyectos y hasta la aprobación legislativa y, consecuentemente en sus modificaciones, evaluación y liquidación presupuestaria. Lo que implicaría someter el proceso presupuestario a los principios, plazos, normativa técnica, etc. contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos…

Un proceso que se inicia con la “planificación operativa” que cada órgano realiza de conformidad con sus planes, políticas y objetivos institucionales, proceso que debe tomar en cuenta la política presupuestaria y los lineamientos que se dicten en la materia, según preceptúa el artículo 33 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Disposición que remite al reglamento respecto de la definición de las técnicas de programación, que determinarán la formulación presupuestaria. La sujeción de la formulación presupuestaria a esa programación es propia de una concepción del proceso presupuestario como un proceso racionalizado.

Por formulación de presupuesto debe entenderse la preparación de los anteproyectos de presupuesto, sea la actividad técnica de presupuestar los ingresos y los egresos. Actividad que debe responder a criterios y principios técnicos. Al respecto, el artículo 7 de la citada Ley dispone que en la formulación presupuestaria se utilizarán las técnicas y principios presupuestarios aceptados, con base en criterios funcionales que permitan evaluar el cumplimiento de las políticas y los planes anuales, así como la incidencia y el impacto económico-financiero de la ejecución. En tanto que el numeral 37 del Reglamento a la Ley preceptúa que para la elaboración del anteproyecto de presupuesto de cada órgano, la Dirección de Presupuesto le remitirá las directrices, normas técnicas, instrucciones e instrumentos que defina para la elaboración, debiéndose utilizar los sistemas informáticos, formularios e instructivos determinados por la Dirección. Sometimiento a las directrices y normas técnicas que reafirma el artículo 47 del Reglamento que, además, asegura la facultad de la Dirección de Presupuesto para modificar y ajustar los anteproyectos de presupuesto en conformidad con el artículo 177 de la Constitución Política.

Ahora bien, puesto que todas las unidades ejecutoras, los programas, fondos, cuentas, personas jurídicas instrumentales que administren recursos de manera independiente, deben incorporar su presupuesto al presupuesto nacional, están obligados a considerar las reglas y principios que rigen la formulación presupuestaria. Lo que es consecuencia de que el presupuesto que formulen debe ser incorporado al presupuesto nacional. Puede considerarse que esa sujeción está implícita en el artículo 34 de la LAFPP, modificado por la Ley 9524 y en el Transitorio II de esta Ley…

Conforme el 34 los órganos desconcentrados presentan al ministro respectivo un anteproyecto de presupuesto para que sea incorporado al presupuesto de ese ministerio. Recuérdese que uno de los objetivos de la Ley es reforzar la capacidad de direccionamiento político administrativo del Ministro, la cual se va a reflejar en su participación directa en la formulación y aprobación de los presupuestos de los órganos, fondos, programas “adscritos”, cfr. folio 806 del Expediente Legislativo.

El Transitorio II ratifica que los programas, unidades, fondos, personas jurídicas instrumentales presentan un anteproyecto de presupuesto que responde a los criterios técnicos y a la forma definidos por el Ministerio de Hacienda. Importa resaltar: la norma otorga competencia al Ministerio para definir la técnica que debe ser aplicada en esa incorporación, así como la forma de ésta. Como la labor de formular corresponde en primer término al programa presupuestario, se sigue que este debe contar con la colaboración necesaria para que el anteproyecto que formule responda a los requerimientos necesarios para su aprobación. Es decir, los fondos, órganos desconcentrados, unidades ejecutoras, programas, cuentas que deben incorporar su presupuesto mantienen competencia para formular un anteproyecto de presupuesto pero al hacerlo deben sujetarse a los criterios y normas técnicas, así como a las disposiciones de la LAFPP, a efecto de que sus anteproyectos finalmente puedan ser incorporados al Presupuesto Nacional y, por ende, ser sometidos a conocimiento, discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. Lo cual debe suceder en los plazos y formas que la Constitución y la ley dispongan. Objetivo que no se concretiza si determinados presupuestos se formulan sin sujeción a tales lineamientos…

De lo cual se puede derivar la sujeción a los lineamientos y directrices de política presupuestaria y financiera que hayan sido emitidos por el Poder Ejecutivo. Incluidos, claro está, los lineamientos formulados por la Autoridad Presupuestaria. Lo anterior es congruente con los objetivos de la Ley y, en particular, el interés en el fortalecimiento de la dirección política de la Administración Central por parte del Poder Ejecutivo y de que al interno de este haya mayor coherencia y coordinación en la acción.

La sujeción a la LAFRPP no se limita a la formulación presupuestaria. En razón de lo dispuesto constitucionalmente, artículo 11, del proceso de planificación y de las propias disposiciones de la LAFPP, los distintos titulares de los presupuestos independientes deberán sujetarse a esas disposiciones relativas a la etapa de evaluación de la gestión presupuestaria (artículos 55 y 56 de la LAFPP y 71 del Reglamento a esta Ley) presentando los correspondientes informes sobre evaluación física y financiera del presupuesto, gestión, resultados y en general, rendición de cuentas sobre cumplimiento de objetivos y metas en los plazos reglamentariamente fijados. Y es que dado el texto del artículo 11 constitucional, no puede sino considerarse que estos presupuestos y los órganos, fondos que los administran están sujetos al proceso de evaluación de resultados y rendición de cuentas, el cual es permanente y debe cubrir a toda la Administración Pública (Sala Constitucional, resolución N. 13570-2014 de 14 de agosto de 2014). Los programas financiados por el Presupuesto Nacional deben ser evaluados conforme las normas establecidas, no siendo procedente sostener a priori que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, fondos, programas, unidades ejecutoras, cuentas cuyos presupuestos forman parte de ese Presupuesto Nacional deban sustraerse a las reglas establecidas para esa evaluación, salvo que razones constitucionales así lo determinaran…

La inclusión de los presupuestos independientes en la Ley de Presupuesto incide directamente en las modificaciones presupuestarias. En su caso, en los presupuestos extraordinarios…

La potestad de la Asamblea no se agota con la aprobación de la Ley de Presupuesto; por el contrario, se manifiesta en la aprobación de los Presupuestos Extraordinarios y, por ende, en el caso de que el presupuesto aprobado requiera modificaciones.

En este orden de ideas, se sigue que la inclusión de los presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto implicará para los órganos con personalidad jurídica instrumental, fondos, programas, unidades ejecutoras, cuentas, la sujeción a lo dispuesto en los artículos 121, inciso 11), 177 de la Constitución Política y al 45 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

En efecto, durante el proceso de ejecución del presupuesto puede plantearse la necesidad de realizar modificaciones o incluso de un presupuesto extraordinario. En cuyo caso, la persona instrumental, el órgano, unidad, fondo o programa, al igual que sucede con el propio Ministerio de Hacienda, debe tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 45 de la LAFPP:

“ARTÍCULO 45.- Presupuestos extraordinarios y modificaciones

Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:

a) Quedan reservados a la Asamblea Legislativa:

i) Los que afecten el monto total del presupuesto.

ii) Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital.

iii) Las transferencias entre programas presupuestarios.

iv) Los que afecten el monto total de endeudamiento.

v) Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales.

b) Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto.”

Aún cuando en la ejecución del presupuesto, la persona instrumental, fondo, programa evidencie la necesidad de aumentar su presupuesto, realizar determinadas transferencias  o traslados entre partidas, deberá sujetarse a lo dispuesto en dicho numeral y, por ende, en la medida en que X modificación se enmarque entre las establecidas como exclusivas de la Asamblea Legislativa, resultará imposibilitada para hacer esas transferencias o bien para  pretender que sean realizadas por el Poder Ejecutivo vía decreto ejecutivo, si no corresponde. Deberá sujetarse a la competencia de la Asamblea Legislativa que no se limita a emitir la Ley de Presupuesto Ordinario y el Extraordinario, sino que abarca toda modificación a esta Ley…

La participación de la Asamblea Legislativa en el proceso presupuestario de las personas jurídicas instrumentales, cuentas, programas, etc. no concluye con la aprobación de sus presupuestos sino que, por estar estos incorporados al Presupuesto Nacional, se extiende a la etapa de liquidación. Conforme lo dispuesto en el numeral 181 de la Constitución, es la Asamblea la que otorga la aprobación definitiva de las cuentas relativas a la liquidación del presupuesto ordinario y de los extraordinarios.

Por demás, la etapa de liquidación se ajusta a lo dispuesto en la LAFPP y su Reglamento. La primera en su artículo 50 hace referencia al resultado contable del período y a la liquidación de los ingresos y egresos del presupuesto nacional. Ingresos y gastos que a partir de 2021 comprenderán los recursos de los actuales presupuestos independientes de la Administración Central.” (El subrayado no es del original).

 

Adicionalmente, por lo que se refiere a la etapa de ejecución del presupuesto, ya habíamos indicados antes con fundamento en el mismo pronunciamiento que si bien la personalidad jurídica instrumental garantiza una ejecución independiente del presupuesto, no queda excluida de las normas, principios, directrices y lineamientos en la materia establecidos o fundados en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

Pues bien, de la amplia cita recién transcrita del dictamen C-181-2018, podemos concluir que aun cuando la Junta Administrativa del Registro Nacional queda sujeta a la competencia general de la Dirección General de Presupuesto Nacional y de la misma Asamblea Legislativa en las distintas etapas del ciclo presupuestario debido a la integración de su presupuesto al Presupuesto Nacional, mantiene sus potestades y la responsabilidad conferidas por la Ley n.° 5695 en la materia, como así lo evidencia el artículo 34 vigente de la Ley n.°8131, que deberá ajustar, eso sí, a los lineamientos, criterios y normas técnicas fundadas en dicha ley provenientes del Ministerio de Hacienda, en aras de garantizar su correspondencia con el proyecto de presupuesto nacional. 

 

A este respecto, el párrafo segundo del artículo 1 de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, que habíamos dejado pendiente de analizar, con toda claridad define esta competencia de la cartera de Hacienda en el trámite de aprobación de estos presupuestos separados de la Administración central:

 

“El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República.” (El subrayado no es del original).

 

El precepto anterior busca uniformar los procesos presupuestarios internos de todos los órganos titulares de un presupuesto separado de la Administración Central en aras de lograr su encaje en el proyecto de presupuesto nacional, reconociendo al mismo tiempo la competencia y consiguiente responsabilidad de cada uno de ellos en la formulación y aprobación de sus respectivos anteproyectos de presupuesto.

 

De ahí que no se haya modificado la potestad que el artículo 6, inciso 5) de la Ley n.° 5695 otorga al Director General del Registro Nacional de aprobar los proyectos de presupuesto que se presenten por cada uno de los Registros a su cargo, pues como bien lo indica el criterio legal del órgano consultante, estas dependencias conocen mejor las necesidades de gasto para llevar a cabo las funciones que les han sido encargadas. Luego, el Director General debe elevar a conocimiento y estudio de la Junta Administrativa el presupuesto unificado para que con arreglo a la letra d) de su artículo 3 – que, dicho sea de paso, recalca la sujeción a la Ley n.°8131 – en relación con el citado artículo 34 de esta última normativa, lo apruebe previo a remitírselo al titular del Ministerio de Justicia, quien deberá dar su consentimiento expreso para incorporarlo al anteproyecto de presupuesto de toda la cartera como responsable de presentarlo después al Ministerio de Hacienda, para su integración en el proyecto de presupuesto nacional.

 

La dinámica anterior queda claramente ejemplificada con la modificación, ya mencionada, que el artículo 2, letra i) de la Ley n.°9524 hizo también del segundo párrafo del artículo 19 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, precepto que creó el Tribunal Registral Administrativo como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Justicia y Gracia con personalidad jurídica instrumental.

 

De acuerdo con dicha reforma, el referido Tribunal asume la competencia de formular su anteproyecto de presupuesto para conocimiento y aprobación de la Junta Administrativa del Registro Nacional, en cuyo caso lo enviará al titular del Ministerio de Justicia y Paz con el mismo propósito de recabar su anuencia expresa para ser incorporado al anteproyecto de presupuesto de esa cartera previo a su presentación al Ministerio de Hacienda.

 

Pero, como también lo advertimos en las páginas precedentes, las facultades presupuestarias de la Junta Administrativa no se agotan en las etapas de formulación y aprobación de su anteproyecto, extendiéndose también a la ejecución, control y evaluación de su respectivo proceso presupuestario interno. La cuestión es que, como lo establece el párrafo in fine del artículo 34 recién mencionado de la Ley n.°8131, en la aprobación de su anteproyecto de presupuesto, la Junta Administrativa deberá atender las disposiciones que el Ministerio de Hacienda defina en cuanto “a la forma y los plazos” para su presentación, lo que puede significar que internamente deba llevar a cabo ajustes en la tramitación del presupuesto para así poder cumplir con esos requerimientos.

 

 

C.    EL DESTINO ESPECÍFICO DE LOS RECURSOS PROPIOS PREDEFINIDOS POR LEY A FAVOR DEL REGISTRO NACIONAL NO SE AFECTÓ CON LA LEY N.°9524, PERO SÍ DEBEN INGRESAR A LA CAJA ÚNICA DEL ESTADO Y NO SON SUSCEPTIBLES DE GENERAR UN SUPERÁVIT EN BENEFICIO DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA

 

Finalmente, se plantea la duda acerca de capacidad de la Junta Administrativa para disponer de los recursos específicos creados legalmente a favor del Registro Nacional para el cumplimiento de su labor y las obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico, en razón de su incorporación a la Ley de Presupuesto Nacional como parte del Ministerio de Justicia y Paz, siendo que las leyes que establecieron esas rentas siguen vigentes.

 

La posición de la Asesoría Jurídica del Registro Nacional sobre el particular, como se apuntó al inicio, es que la Junta Administrativa conserva la titularidad de esos recursos y pese a su inclusión en el presupuesto nacional, el legislador presupuestario  no podría variar su destino específico dirigido a la prestación del servicio público registral – aún menos el Poder Ejecutivo por norma de rango inferior – sin afectar de esa forma la operatividad de la institución para cumplir el fin público encomendado, a lo que agrega que ni la Ley n.°9524, ni la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371), permiten entender que los ingresos de la Junta deban entrar a la cuenta del gobierno y no a las suyas propias, “perdiéndose la trazabilidad de tales fondos”.

 

Conviene recordar que este punto también fue tratado por la Procuraduría en el dictamen C-072-2019, al que igualmente hace referencia el mencionado criterio legal, destacando que a la luz del principio de universalidad y los artículos 8 y 36 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 33 de su reglamento, no es jurídicamente procedente el registro separado de los llamados recursos propios que financian el presupuesto del órgano desconcentrado al momento de su integración con el proyecto de presupuesto nacional, sumado a que la Ley n.°9524 no autoriza a dar un trámite distinto a determinados ingresos en razón de su origen. Valga transcribir las consideraciones hechas en esa oportunidad:

“A-.  LOS INGRESOS “PROPIOS” SE SOMETEN A LAS NORMAS SOBRE ELABORACION DE PRESUPUESTO

Consulta la Dirección General de Presupuesto Nacional cuál debe ser el tratamiento para los ingresos que califica como “propios” de los órganos con personalidad jurídica instrumental, tanto para su registro en el presupuesto nacional como respecto de las potestades de la Dirección General de Presupuesto en materia de formulación presupuestaria.

La ley que atribuye personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado o crea una cuenta o fondo específico en el Gobierno Central puede financiar el presupuesto de ese órgano o cuenta a partir de transferencias del Presupuesto Nacional pero también puede atribuirle ingresos derivados del ejercicio de las funciones sustantivas que desempeña. Sean estas el producto de la venta de un bien, la prestación de un servicio, tributos con destino específico, entre otras fuentes de financiamiento. En la medida en que esos órganos o cuentas formen parte de la Administración, los recursos correspondientes son recursos de la Administración Central, sujetos al principio de caja única conforme lo dispone el numeral 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Situación que no varía por la circunstancia de que al órgano o cuenta se le haya atribuido una personalidad jurídica instrumental.

Debe tomarse en cuenta que el primer párrafo de este artículo 66 se refiere a todo ingreso que corresponda a la Administración Central, comprensiva de todos los órganos del Poder Ejecutivo, incluidos aquéllos que tienen una personalidad jurídica instrumental. Recursos que se consideran parte de un fondo único, instrumento de administración de la liquidez. Los órganos con personalidad instrumental han mantenido un presupuesto propio, con facultad de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, pero los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente y su desembolso no es libre, sino que debe responder a una programación.

Una situación presupuestaria que cambia con la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018.

Ingresos que conforme los principios de universalidad y unidad presupuestaria, deben ser incorporados al presupuesto nacional de conformidad con que lo dispone la Ley 9524 (…)

Es claro el objetivo de la norma en el sentido de que todo presupuesto de un órgano desconcentrado debe estar incorporado en el presupuesto nacional, sin que de esa disposición se diferencie entre los ingresos del órgano según su origen, de manera que pueda darse un trámite distinto a determinados ingresos. En particular, no se determina de dicha Ley que estos ingresos deban estar incorporados en forma separada del resto de los ingresos del presupuesto nacional. Y menos se desprende que no deban ser incorporados al presupuesto nacional a efecto de no ser sujetos de aprobación por la Asamblea Legislativa.

Una separación de ingresos a efecto de que se incorporen en forma separada dejaría sin efecto el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que en lo que interesa dispone:

“ARTÍCULO 8.- Contenido de los presupuestos

Los presupuestos considerarán como mínimo:

a) El presupuesto de ingresos, que comprenderá los generados por la recaudación de tributos, la prestación y venta de bienes y servicios, las transferencias, donaciones y otros, así como las fuentes de financiamiento, internas o externas (…).

La necesidad de que la elaboración del proyecto de Presupuesto se ajuste a lo dispuesto en el artículo 8 es recalcada en el artículo 36 de la Ley de cita, cuyo primer párrafo dispone:

“ARTÍCULO 36.- Información del proyecto de ley

La Dirección General de Presupuesto Nacional elaborará el proyecto de Ley de presupuesto, atendiendo lo ordenado en el artículo 8 de esta Ley sobre el contenido de los presupuestos. (…)”.

En desarrollo de estos artículos, el numeral 33 de su Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo N. 32988 de 31 de enero de 2006, dispone:

“Artículo 33.—Estructura de los presupuestos. Los proyectos de ley de presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y sus modificaciones, contendrán como mínimo los siguientes artículos:

a)    Un artículo en que se indiquen los ingresos corrientes estimados para el ejercicio y los ingresos extraordinarios para el mismo período (…)”.

En este orden de ideas, tenemos que el artículo 37 de esta Ley 8131 remite al reglamento para que determine las clasificaciones presupuestarias, para lo cual debe considerar “las necesidades de cada una de las etapas del proceso presupuestario”. En desarrollo de lo cual, el Reglamento Ejecutivo dispone que en el presupuesto se debe distinguir “entre ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes de financiamiento”, artículo 41. Por lo que una clasificación de ingresos en propios, que autorice una incorporación separada de XX recursos, no encuentra apoyo en alguna norma de formulación del Presupuesto Nacional.” (El subrayado no es del original).

 

En coherencia con lo señalado en el pronunciamiento anterior, la incorporación de los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central – incluido, naturalmente, el de la Junta Administrativa del Registro Nacional – al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, en los términos del artículo 1 de la Ley n.°9524, no constituye una mera formalidad, sino que supuso una serie de cambios sustantivos, algunos de los cuales, nos hemos referido ya.

 

El primero y, más notorio, la devolución de la competencia aprobatoria de toda esa miríada de presupuestos independientes que gravitaban alrededor de la Administración Central a la Asamblea Legislativa. Esto le permite al Congreso controlar la forma en que los distintos órganos del Poder Ejecutivo pretenden administrar y distribuir los fondos públicos durante ese ejercicio económico, lo que justifica que la propuesta de presupuesto comprenda la integralidad de los ingresos y de los gastos autorizados. Ya que como así se indicó por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2002-04884 de las 14:59 horas del 22 de mayo del 2002, de los tres grandes principios que gobiernan la materia presupuestaria, a saber la "anualidad", "universalidad" y "equilibrio" del Presupuesto Nacional, se derivan que “el Poder Ejecutivo no puede omitir uno solo de los recursos previsibles ni de los gastos previstos, en el momento de la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto que debe someter a la Asamblea Legislativa a más tardar el 1º de setiembre, para el siguiente ejercicio económico anual; pues si no lo hace, no podría válidamente utilizar ninguno de los recursos ni desembolsar uno solo de los gastos omitidos.”

 

De manera que la labor de control del Poder Legislativo en el proceso de aprobación de la Ley de Presupuesto no se circunscribe en modo alguno a dar su aquiescencia o negarla; sino que el ordenamiento constitucional le reconoce al legislador presupuestario la potestad de presentar mociones al contenido del proyecto de ley de presupuesto, en los términos de los artículos 204 y 205 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

En ese sentido, el legislador presupuestario cuenta con un amplio poder de enmienda, como parte de su labor de contralor político, en relación con el proyecto de ley de presupuesto inicialmente formulado por el Poder Ejecutivo al momento de su elaboración, sujeto a los límites establecidos por la misma Constitución Política, como es el supuesto del artículo 177, en relación con los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio y el monto mínimo dispuesto a favor del Poder Judicial a efectos de que como indica el mismo precepto, pueda “cubrir las necesidades fundamentales presupuestas por ese Poder”, consistente en un seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico, o del artículo 179, en el sentido de que “no podrá aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo, si no es señalando los nuevos ingresos que hubieren de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos.”

 

A propósito de esta cuestión, interesa advertir el cambio de criterio jurisprudencial de la Sala Constitucional, con ocasión de la mención que la Asesoría Jurídica del Registro Nacional hace del voto n.° 13761-2004 en su criterio legal, en el que ese alto Tribunal, al momento de juzgar por la vía del recurso de amparo la omisión del Ministerio de Hacienda de girar las partidas dispuestas en la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria (n.°8114) a favor de las municipalidades, había reiterado la línea de la sentencia n.°2004-11165 de las 9:56 horas del 8 de octubre de 2004, respecto a que el legislador presupuestario no podía variar el fin asignado por el legislador ordinario de los recursos provenientes de impuestos con destinos específicos.

 

En efecto, a pesar de que la posición de la Sala Constitucional sobre el tema de los destinos específicos durante años no fue pacífica, terminó aceptando la tesis – actualmente imperante – respecto a que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario salvo en los supuestos de los llamados fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales (ver la sentencia de esa Sala n.°15968-2011 de las 15:30 horas del 23 de noviembre de 2011, reiterada en la sentencia n.°2018-19511 de las 21:45 del 23 de noviembre de 2018). Doctrina jurisprudencial que, por cierto, quedó plasmada en el artículo 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018).

 

Estas previsiones se establecen cuando la fuente de financiamiento de un organismo o actividad pública proviene fundamentalmente de las transferencias de la Administración Central o del presupuesto nacional, como respuesta a la rigidez nada conveniente que supone afectar determinados ingresos a gastos concretos, comprometiendo la posibilidad de poder llevar a cabo una gestión más eficiente de los limitados recursos financieros para la atención de las múltiples necesidades de la colectividad, según las prioridades del Gobierno, con base en los objetivos y metas trazados en el Plan Nacional de Desarrollo.  

 

Sin embargo, tratándose del supuesto que plantea la consulta, a saber, las rentas específicas creadas por ley para sufragar la actividad de las distintas dependencias del Registro Nacional producto de la venta de servicios, el legislador presupuestario no puede desconocerlas, ni variar su destino, por lo que los ajustes que pueda llevar cabo como expresión de su poder de enmienda o las decisiones financieras que pueda tomar la Dirección General de Presupuesto Nacional, a la luz de los artículos 177 de la Constitución Política y 32 y 35 de la Ley n.°8131, al momento de analizar el respectivo anteproyecto de presupuesto, deben respetar esa afectación o destino, según lo determinó también el citado dictamen C-072-2019:

 

“En la medida en que se está ante un anteproyecto de presupuesto y que no existe una disposición legal que establezca limitaciones para el ejercicio de las facultades de la Dirección, esta podrá realizar ajustes al documento elaborado por la persona jurídica instrumental. No obstante, debe tomarse en cuenta que en el tanto la desconcentración implica el ejercicio de determinadas competencias, respecto de las cuales el legislador puede haber determinado que se financiarán con XX recursos, la Dirección General de Presupuestos debe respetar lo así establecido por la ley. De manera tal que no podría dejar desfinanciados los cometidos del órgano desconcentrado concernido. Por el contrario, tendrá que respetar esos destinos.” (El subrayado no es del original).

 

Con lo cual, así como la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central no alteró la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa como órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, tampoco derogó las fuentes de financiamiento establecidas por ley para financiar la actividad del Registro Nacional bajo su dirección. Es decir, se mantienen vigentes, así como el destino legal en que deben usarse los recursos que generen esas fuentes para lo que se le reconoce la personalidad instrumental a la Junta en aras de facilitar su gestión y correcta ejecución.

 

La pertinencia de que todas esas fuentes de financiamiento queden debidamente incluidas en la Ley de Presupuesto Nacional se justifica en que el Congreso pueda llevar un control más preciso de la eficiencia con que se están ejecutando esos recursos y sobre la base de ese análisis, determinar si es conveniente modificar, por ley ordinaria, esos rubros, sea para variar su destino o para eliminarlo, por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació. 

 

Entre estas leyes generadoras de ingresos propios a favor del Registro Nacional se menciona la Ley de Aranceles del Registro Público (n.°4564 del 29 de abril de 1970); la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (n.°7509 del 9 de mayo de 1995), cuyo artículo 30 contempla el porcentaje que de lo recaudado por dicho concepto deberá destinarse para financiar al Catastro Nacional; la Ley de Marcas y otros Signos Distintivos (n.° 7978, del 6 de enero del 2000); la Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos Utilidad (n.°6867 del 25 de abril de 1983); la Ley n.°4407 del 2 de setiembre de 1969 y la Ley n.°4656 del 31 de octubre de 1970.

 

Aparte de cuestionar de que la aplicación de la Ley n.°9524 permita desviar el destino de las rentas fijado en las normas citadas – que según acabamos de señalar no procede – el criterio jurídico del órgano consultante objeta que las sumas recaudadas ingresen o se direccionen a la cuenta del Gobierno central y no directamente a las cuentas de la Junta Administrativa del Registro Nacional, sustentándose principalmente en lo dispuesto por las últimas dos leyes mencionadas, cuyos sendos artículos dos, ordenan al Banco Central de Costa Rica a depositar lo recaudado por concepto de pago de timbres y certificados directamente en la cuenta corriente de la Junta dentro de los primeros cinco días de cada mes y en los artículos 3, letra d) y 11 de la misma Ley n.° 5695; el primer precepto, en cuanto le confiere la función de administrar los fondos específicos asignados a cada una de las dependencias a su cargo y demás ingresos que por otros conceptos reciba, mediante cuentas separadas “con sujeción a lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera de la República” y el segundo, en cuanto le autoriza a abrir y mantener en cualquiera de los Bancos del Sistema Bancario Nacional las cuentas corrientes que considere necesarias.

 

Al respecto, debemos insistir que la integración de los presupuestos separados de los órganos desconcentrados llevada a cabo por la Ley n.°9524 para, según su transitorio II, “asegurar que la formulación para el período económico 2021 se realice incorporando los recursos al presupuesto nacional”  (el subrayado es añadido) y con la que se quiso dar efectividad plena a los principios constitucionales de Universalidad y Caja Única del Estado, no constituye un mero trámite formal de cara a su aprobación por el Poder Legislativo, pues según lo indicamos en los referidos dictámenes C-181-2018 y C-072-2019, a partir de esa incorporación, los presupuestos de las personas jurídicas instrumentales de la Administración Central quedan sujetos a las normas y principios que informan la Hacienda Pública y regulan el presupuesto de la República en todas sus fases, incluida la ejecución del gasto y el control de los ingresos que recibe el Estado.

 

Consecuentemente, el seguimiento y percepción de los ingresos producto de la actividad del Registro Nacional se rige también, en lo que interesa, por el principio de Caja Única consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política y las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, lo desarrollan, según así lo indicó en la sentencia n.°2019-12175 de las 9:30 horas del 3 de julio de 2019:

 

“V.- Sobre el principio de caja única del Estado.- El denominado principio de caja única del Estado deriva de la interpretación del artículo 185 de la Constitución Política, el cual se ubica en el capítulo referido a la existencia y funciones de la Tesorería Nacional. Esta norma constitucional expresamente señala que:

“Artículo 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales.”

Los efectos prácticos de esta previsión constitucional se desarrollan por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, cuerpo normativo que se erige como marco regulatorio especial en materia de ingresos y gastos públicos. En este sentido, al dar aplicación al artículo 185 de la Constitución, el artículo 66 de la ley refiere y explica cuáles ingresos son los que debe recibir la Tesorería Nacional, explicitando entonces qué se entiende por caja única y configurando así el referido principio de caja única del Estado. Este artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos señala claramente que:

“ARTÍCULO 66.- Caja única

Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual.”

De tal forma, la previsión constitucional para que sea la Tesorería Nacional quien reciba los ingresos por rentas, es precisada y complementada por el artículo 66 de la ley de cita, al explicitar que los ingresos que debe recibir dicha instancia –la Tesorería Nacional- y que conforman «un fondo único a cargo de la Tesorería», son aquellos ingresos que perciba el gobierno como tal, es decir, el Poder Ejecutivo y sus dependencias –administración central, según se define en el inciso a) del artículo 1 de la misma ley-, los Poderes Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares –inciso b) del artículo 1 de la ley de cita-. Es decir, se trata solamente de los ingresos referidos a la así considerada como Administración Central, y no así a la administración descentralizada, de donde se entiende con absoluta claridad, que los ingresos destinados a las instituciones descentralizadas, como las instituciones autónomas, si bien son igualmente fondos públicos, no ingresan por medio de la cuenta única o caja única del Estado.

Así ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala de manera reiterada. En la sentencia número 2018-15357 –que a su vez cita parcialmente las sentencias 2011-15760 y 2017-10865- señaló la Sala:

“II.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Anteriormente, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Impuesto a los Moteles y Lugares Afines, Ley No. 9326 de 19 de octubre de 2015 y, mediante sentencia 2017-010865 de las 9:20 horas del 12 de julio de 2017, dispuso lo siguiente:

“III.- Sobre el fondo.

Con el fin de resolver lo puntos discutidos en la acción se procede a analizar cada uno de ellos conforme son alegados.

A.- El principio de Caja Única del Estado.- La Sala, en su jurisprudencia, claramente ha interpretado y aplicado el principio constitucional de Caja Única del Estado de modo diferente a como lo hace el accionante. En ese sentido, cuando el Constituyente de 1949 estableció en la Constitución Política la descentralización administrativa, también adoptó las medidas constitucionales para establecer los controles, fiscalización y aprobación de sus presupuestos. De esta forma, se ha entendido:

“Principio de Caja única del Estado. Con base en el principio de caja única (expresión contable del principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. El principio constitucional de Caja única determina que todos los ingresos del Estado central, como sus egresos de dinero, deberán ser canalizados a través de una oficina especializada por el Ministerio de Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades de control de la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General de la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se de a los fondos públicos”. Sentencia 15760-11

En la cita jurisprudencial, se ve cómo se interpreta el sentido de la Caja Única del Estado, como un instituto de rango constitucional destinado al control de los ingresos que recibe y los egresos (gastos) del Estado. Así, canaliza los fondos por medio de la Tesorería Nacional bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República. En esta sentencia, el Estado se refiere al ente público mayor, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Sin embargo, en otro ámbito fuera del Estado, está la descentralización administrativa claramente estructurada desde la Constitución Política de 1949, y que autoriza al legislador a crear las instituciones autónomas (entes menores del Estado) para cumplir objetivos y fines públicos específicos. Cabe señalar que al prever el Constituyente esta descentralización administrativa, también dispuso un mecanismo de control y supervisión en el inciso 2) del artículo 184 de la Constitución Política. Así, se vino a dotar a la Contraloría General de la República de las potestades y atribuciones para examinar, aprobar e improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación. La inconstitucionalidad reclamada debe desestimarse sobre este extremo, toda vez que si el Constituyente reconoció a las instituciones autónomas una serie de atribuciones y prerrogativas administrativas para el cumplimiento de fines públicos específicos, incluyó también la vigilancia de los fondos públicos que administran a la Contraloría General de la República (como órgano de rango constitucional de supervisión de esos recursos).” –énfasis añadidos-

En este sentido, queda claramente establecido que la denominada caja única del Estado aplica precisamente para los órganos y entes que conforman la Administración Central, así como los demás Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus dependencias, quedando excluidas de dicha «caja única» las entidades descentralizadas, las instituciones autónomas y las municipalidades, respecto de las cuales la Contraloría General de la República siempre mantiene el deber de aprobación, fiscalización y verificación de la ejecución presupuestaria.”

 

En consonancia con lo señalado por la Sala Constitucional, siendo que la Junta Administrativa del Registro Nacional es un órgano de la Administración Central y habida cuenta de la inclusión de los recursos de su presupuesto al Presupuesto Nacional a partir de lo dispuesto por el Transitorio II de la Ley n.°9524, resulta cuestionable desde el punto de vista constitucional y legal, que sus ingresos queden exceptuados del principio de Caja Única, así como de la regulación de la Ley n.°8131 y no deban ingresar al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional en los términos del artículo 66 de dicha ley; ante la inexistencia de una norma que justifique otorgarles un tratamiento distinto del resto de las rentas que percibe el Estado de acuerdo a la previsión que de estas se hizo en la correspondiente Ley de Presupuesto de la República.

 

Desde esa perspectiva, necesariamente se impone llevar a cabo una interpretación sistemática del ordenamiento financiero y considerar que las leyes 4407 y 4656, antes citadas, en cuanto le ordenan al Banco Central el traslado en los primeros cinco días de cada mes de las sumas recaudadas a favor del Registro Nacional, quedaron tácitamente modificadas y sujetas al régimen general para la gestión de los recursos públicos contemplado en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y, en específico, por su artículo 66, respecto a que la Tesorería Nacional “girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual”; todo como efecto directo de lo dispuesto por la Ley n.°9524, según lo hemos venido indicado.

 

Tal como lo explicamos en el dictamen C-263-2017, del 14 de noviembre, el aludido artículo 66 regula la administración de la liquidez de los recursos que ingresan a la caja única a cargo de la Tesorería Nacional, conforme la programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la disponibilidad de estos, correspondiéndole a la Tesorería la decisión de abrir una sola cuenta o varias para tal efecto, pero en el entendido de que en esa labor de gestionar la liquidez de los ingresos debe permitir el cumplimiento de los compromisos financieros de las organizaciones responsables de la ejecución del gasto. Lo que evidencia que el desembolso de los recursos no es libre, sino que debe responder a una programación:

 

“Esa programación es, ante todo, la programación realizada por la propia entidad beneficiaria. Programación que implica definir la finalidad del gasto que va a ser financiado con la transferencia y el momento en que se requiere contar con los recursos. La sujeción a esa programación actúa como una justificación tanto para la erogación de los fondos públicos por parte del Ministerio de Hacienda, como de la solicitud de la entidad beneficiaria de esos recursos y del gasto que a cargo de ellos va a realizar. Sobre este requisito hemos indicado:

 “Este aspecto es sumamente importante: la administración financiera implica programación no sólo en la elaboración del presupuesto sino también en su ejecución y la administración de la liquidez (artículos 19, 20, 23, 42, 43 y 66 de la Ley 8131). Es con base en esa programación que se deben girar los recursos. Esa programación debe asegurar la disponibilidad de los recursos. No constituye un fin de la administración de los recursos el acumular disponibilidades. Los recursos son para cumplir los fines públicos, dando debida satisfacción a las obligaciones suscritas por las autoridades competentes en el momento debido según la programación”. Dictamen C-297-2005 de 18 de agosto de 2005.” (El subrayado no es del original).

 

Por lo que se refiere a las demás leyes mencionadas, incluida la Ley n.°5695, no se detecta que exista algún tipo de incompatibilidad normativa que no pueda ser resuelta hermenéuticamente, entendiendo que el ingreso a caja única de los recursos con destinos específicos a favor del Registro Nacional, no contradice la función de su Junta Administrativa de poder administrarlos o ejecutarlos, ni su facultad para abrir las cuentas corrientes a las que la Tesorería Nacional pueda girar los recursos de acuerdo con la respectiva programación presupuestaria.  

 

De toda suerte que, en el otro aspecto que le inquieta a la Asesoría Jurídica del órgano consultante para cuestionar el ingreso a Caja Única de los recursos propios del Registro Nacional, concerniente a su trazabilidad, conviene recordar que a tenor del artículo 8 de la Ley n.°8131 y 41 de su Reglamento, el anteproyecto de presupuesto debe contener una identificación de las fuentes de financiamiento y las previsiones de ingreso probables durante el respectivo ejercicio económico con el que se pretende atender las necesidades de gasto de dicho órgano para cumplir los fines y competencias legales, lo que obliga a dar seguimiento a esos recursos como parte del control que debe hacerse durante la ejecución del presupuesto en aras de garantizar la mejor asignación y utilización de los recursos presupuestarios.

 

Lo anterior sin perjuicio de que a tenor del artículo 84 del Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que desarrolla su artículo 66, tratándose “de recursos recaudados en virtud de una ley especial, la Tesorería necesariamente deberá depositarlos en una cuenta separada, con identificación del origen y del destino al cual están afectos.”

 

Finalmente, una última consecuencia a tomar en cuenta que se desprende de la incorporación del presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional al Presupuesto Nacional en la regulación instaurada por la Ley n.°9524, es que en aplicación de los principios constitucionales de equilibrio presupuestario y anualidad (artículos 176 constitucional y 5 letras c) y d) de la Ley n.°8131), el presupuesto no puede cerrarse con superávit como expresión de una adecuada programación del gasto y eficiente gestión de los recursos públicos, según así lo explicamos en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre:

 

“debe tomarse en cuenta los principios de anualidad y especialidad temporal del presupuesto, que rigen no solo la aprobación sino también la ejecución presupuestaria. El presupuesto se aprueba para un año, en el cual debe ser, en principio, ejecutado.

Lo que determina, en nuestro medio, que en caso de que determinados créditos presupuestarios reflejen un remanente, este se anula a efecto de cerrar el ejercicio presupuestario. Lo que cierra la posibilidad de utilizar esos créditos. No existe una disposición legal que autorice a incorporar al presupuesto siguiente los remanentes de créditos no ejecutados, salvo si se trata de las fuentes de crédito público externo. Dispone el artículo 46 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:

“ARTÍCULO 46.- Compromisos presupuestarios

Los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de cada año.

Los gastos comprometidos pero no devengados a esa fecha, se afectarán automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio.

Los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio económico siguiente.

El monto no utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida en el presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal fecha.

Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar este artículo”.

Norma de la cual se hace eco el inciso a) del artículo 132 del Reglamento a la Ley.

Conforme lo cual, los distintos recursos, incluidos los de superávit deben ser ejecutados en el período fiscal que se reciban.

Por consiguiente, si el organismo cuyo presupuesto es incorporado al Presupuesto Nacional genera remanentes durante ese período 2021 o en futuros períodos, los créditos correspondientes se anulan o caducan al final de período presupuestario según disponen las citadas normas.  El organismo tendrá, entonces, que velar porque todo crédito autorizado sea ejecutado conforme los principios y objetivos de la citada Ley, a efecto de que las necesidades públicas sean satisfechas y se concreticen los fines públicos, todo durante ese ejercicio presupuestario. Es decir, el presupuesto no podrá saldarse con superávit…

Simplemente, el legislador no previó reglas especiales de ejecución para esos remanentes a partir de la citada incorporación al Presupuesto Nacional. En concreto, no les autorizó generar superávits a partir de esa incorporación.” (El subrayado no es del original).

 

 

D.      CONCLUSIÓN:

 

De conformidad con las consideraciones anteriores, damos respuesta a las interrogantes formuladas en los siguientes términos:

 

1.      La Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, con su vocación de regular uniformemente los procesos presupuestarios de aquellos de esos órganos que fuesen titulares de un presupuesto independiente, al sujetarlos a los criterios, lineamientos y normas técnicas de las autoridades de Hacienda fundadas en la Ley n°8131, supuso un cambio sustantivo en el sistema de las finanzas públicas, ya que devolvió a la Asamblea Legislativa la competencia en su aprobación como medio para controlar la eficiencia en la asignación de los recursos dinerarios al gasto público, materializando de esa forma el principio constitucional de Universalidad e integridad presupuestarias.

 

2.      Sin embargo, la incorporación del presupuesto del Registro Nacional al Presupuesto Nacional como efecto de la citada Ley n.°9524, no modificó la naturaleza jurídica de su Junta Administrativa, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Justicia y Paz, ni la atribución de la personalidad jurídica instrumental para facilitar la gestión financiera y la correcta ejecución de los recursos asignados para el cumplimiento de sus funciones, lo que debe diferenciarse de la forma en que esa organización se registra técnicamente dentro del estado de egresos en el proyecto de presupuesto de la República como programa de la referida Cartera, en tanto es una consecuencia de esa integración presupuestaria y porque, al final de cuentas, es una dependencia suya de acuerdo con los artículos 1 de la Ley n.°5695 y 3.b) de la Ley n.°6739. 

 

3.      En ese sentido, la Junta Administrativa es la responsable de aprobar el anteproyecto de presupuesto del Registro Nacional – así como el formulado por el Tribunal Registral Administrativo – antes de remitirlo al titular del Ministerio de Justicia y Paz, quien deberá dar su consentimiento expreso para incorporarlo al anteproyecto de presupuesto de toda la Cartera – reforzando así su capacidad de direccionamiento político administrativo dentro del Ministerio – siendo el encargado también de presentarlo al Ministerio de Hacienda para su inclusión en el proyecto de Presupuesto Nacional, de conformidad con la reforma hecha por la Ley n.°9524 a los artículos 34 de la Ley n.°8131 y 19 de la Ley n.°8039.

 

4.      De toda suerte que, con arreglo al párrafo in fine del recién citado artículo 34, en la aprobación de su anteproyecto de presupuesto, la Junta Administrativa deberá atender las disposiciones que el Ministerio de Hacienda defina en cuanto “a la forma y los plazos” para su presentación y efectiva integración al proyecto de presupuesto de la República, lo que puede significar que internamente deba llevar a cabo ajustes en la tramitación de su presupuesto para así poder cumplir con esos requerimientos.

 

5.      Asimismo, las potestades de la Junta Administrativa no se agotan en las etapas de formulación y aprobación de su anteproyecto, al participar también de la ejecución, control y evaluación del respectivo proceso presupuestario, así como en las propuestas de modificación, a ser aprobadas por el Poder Ejecutivo en las materias no reservadas a la Asamblea Legislativa, según lo dispone el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Si bien, en el ejercicio de esas facultades está obligada a considerar las regulaciones de dicha ley y de su reglamento, al igual que los criterios y normas técnicas que se deriven de ambas disposiciones, como efecto también de la incorporación de su presupuesto al Presupuesto Nacional.

 

6.      La Ley n.°9524 no afectó el destino específico de los recursos propios del Registro Nacional, ni derogó las leyes especiales que los crean, como tampoco la facultad de su Junta Administrativa para administrarlos y hacer uso de estos en la forma que lo decidió el legislador ordinario para financiar su actividad pública.

 

7.      Si bien el legislador presupuestario cuenta con un amplio poder de enmienda en relación con el proyecto de ley de presupuesto de la República, sujeto a los límites impuestos por la misma Constitución Política (artículos 177 y 179), con lo que no está vinculado al ordinario, salvo en los supuestos de los llamados fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales, del mismo modo a cómo la Dirección General de Presupuesto Nacional puede llevar a cabo ajustes al anteproyecto de presupuesto aprobado por la Junta Administrativa, por hallarse bajo el ámbito de su competencia técnica, debe respetarse el destino específico al que esos ingresos propios se encuentran adscritos de forma que le permita cumplir con los fines y los deberes públicos que el ordenamiento jurídico encomendó al Registro Nacional.

 

8.      Con la precisión de que de esos recursos financieros deben ingresar al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional, como consecuencia adicional de su incorporación al presupuesto nacional a partir del ejercicio económico del año en curso, según se establece en el Transitorio II de la Ley n.°9524, sujetándolos, en consecuencia, a los mismos principios y normas que rigen al presupuesto de la República en todas las fases del ciclo presupuestario, con lo que se da plena efectividad al principio de Caja Única del Estado consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política y a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, lo desarrollan.

 

9.      Resultaría cuestionable desde el punto de vista constitucional y legal que siendo la Junta Administrativa del Registro Nacional un órgano de la Administración Central y habida cuenta de la inclusión de los recursos de su presupuesto al Presupuesto Nacional conforme con el Transitorio II de la Ley n.°9524, sus ingresos propios reciban un tratamiento distinto, exceptuándolos del principio de Caja Única, y que su desembolso no responda a la programación presupuestaria anual realizada por la misma Junta, lo que le permitiría dar el debido seguimiento respecto al destino de estos recursos, sin perjuicio de que a tenor del artículo 84 del Reglamento a la Ley n.°8131, tratándose “de recursos recaudados en virtud de una ley especial, la Tesorería necesariamente deberá depositarlos en una cuenta separada, con identificación del origen y del destino al cual están afectos.”

 

10.   Esta circunstancia propiciada por la Ley n.°9524 obliga a entender que las leyes 4407 y 4656, en cuanto ordenan al Banco Central el traslado en los primeros cinco días de cada mes de las sumas recaudadas a favor del Registro Nacional por concepto de pago de timbres y certificados, quedaron tácitamente modificadas, debiéndose sujetar al régimen general para la administración de la liquidez de los recursos públicos regulado en la Ley n.°8131 y su reglamento; sin que se detecte ningún tipo de incompatibilidad normativa con la demás legislación que crea ingresos específicos a favor del Registro Nacional, ni en específico, con su Ley constitutiva (n.°5695), pues su ingreso a caja única no se opone a la función de su Junta Administrativa en  administrarlos y ejecutarlos con arreglo a la ley.

 

11.  Finalmente, importa destacar otro efecto derivado de la incorporación del presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional al Presupuesto Nacional por la Ley n.°9524: dicho presupuesto no podrá cerrarse con superávit en aplicación de los principios constitucionales de equilibrio presupuestario y anualidad (artículos 176 constitucional y 5 letras c) y d) y 46 de la Ley n.°8131), como expresión de una adecuada planificación del gasto y eficiente gestión de los recursos públicos.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/amv