17 de mayo del 2021

C-133-2021

 

Señor

William H. Kelly

Auditor Interno

Ministerio de Cultura y Juventud 

S. D.

 

Estimado señor

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MCJ-AI-226-2020 del 20 de julio del 2020, recibido en la Procuraduría el 19 de agosto siguiente, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con la reorganización de un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud. 

 

I.- SOBRE EL ORIGEN Y LOS ALCANCES DE LA CONSULTA 

 

Nos indica que a raíz de una denuncia la Auditoría Interna está realizando un estudio sobre la modificación de la estructura organizacional de un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud.  Sostiene que la consulta, también está relacionada con los temas que se encuentran incluidos en el Plan de Trabajo de la Auditoría Interna.

 

Solicita la confidencialidad de la información y documentación, conforme lo establece el artículo 6 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 del 31 julio de 2002 y el artículo 8 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, n.° 8422 de 6 de octubre de 2004.

Las consultas concretas que nos plantea son las siguientes: 

“1. ¿Es el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), a través de su Unidad de Reforma Institucional, el Órgano técnico y competente para aprobar reformas a la estructura organizacional de las Instituciones Públicas y Órganos Desconcentrados de estas? ¿Los criterios que emite MIDEPLAN en esa materia son vinculantes y de acatamiento obligatorio?

 

2. En el caso que MIDEPLAN haya aprobado una estructura organizacional para un Órgano Desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud, pero en el Decreto Ejecutivo que lo regula no se refleja dicha estructura, ¿Ese Decreto Ejecutivo carece de validez y eficacia?

3. En el caso que MIDEPLAN haya aprobado una estructura organizacional para un Órgano Desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud, pero en el Decreto Ejecutivo que lo regula no se refleja dicha estructura, ¿qué procedimiento se debe seguir para ajustar dicho Decreto conforme a lo aprobado por MIDEPLAN?

4. Ante un caso como el anterior, si MIDEPLAN eventualmente emite un criterio al respecto ¿Ese criterio es de acatamiento obligatorio y podría considerarse vinculante?

5. Si MIDEPLAN, eventualmente indicara que no se requiere esperar modificar un reglamento para ajustar la estructura de un Órgano Desconcentrado, considerando que dicha estructura ya está aprobada por MIDEPLAN ¿Ese criterio es de acatamiento obligatorio y podría considerarse vinculante?

6. En el caso que la Dirección de un Órgano Desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud emita una Circular para comunicar y readecuar la estructura organizacional de ese Órgano Desconcentrado conforme lo aprobado por MIDEPLAN, sin haber modificado el Decreto, fundamentando dicha acción eventualmente en un criterio de MIDEPLAN ¿se podría considerar como un acto administrativo válido y eficaz?

7. En el caso que un Órgano Desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud emita un Manual de Procedimientos con la estructura organizacional aprobada originalmente por MIDEPLAN, fundamentando dicha acción eventualmente en un criterio de MIDEPLAN ¿se podría considerar como un acto administrativo válido y eficaz?”

 

Mediante nuestro oficio ADPb-5944-2020 del 21 de agosto del 2020, se confirió audiencia de la consulta al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, audiencia que fue atendida por medio del oficio MIDEPLAN-DM-OF-1181-2020 del 7 de setiembre último.  Ese documento se refirió, de manera general, a los temas en consulta y, entre otras cosas, indicó lo siguiente:  

 

 

“(…) la modificación (creación, supresión, transformación o fusión) de cualquier unidad en el esquema organizacional requiere de la aprobación de MIDEPLAN (emitida por Jerarca Ministerial), teniendo como antecedentes indispensables una serie de requerimientos técnicos establecidos en los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas (LRGA), en el Componente de Normativa, inciso 4, entre otros, ya que las modificaciones a dicho esquema deben responder a estudios y criterios técnicos que buscan la modernización de la gestión pública y una adecuada satisfacción de las necesidades de los usuarios.

En adición, esta potestad de MIDEPLAN se sustenta en que la organización estructural de todo el sector público, considerado desde una óptica general, constituye un eje temático transversal a toda la institucionalidad del país, que no puede quedar librado al antojo de cada institución existente, considerada por separado, so pena de propiciar un desorden monumental y una proliferación, aun mayor a la que ya existe, de dependencias administrativas y órganos, que se manejen sin ningún sentido de armonía, ni la organicidad que debe imprimirles el Poder Ejecutivo de manera centralizada, en atribución de su deber de dirección y coordinación de la Administración Pública. 

En esta tesitura, se considera que la organización estructural del sector público, es una potestad del Ejecutivo que debe permanecer centralizada en alguno de sus ministerios (actualmente MIDEPLAN) puesto que su descentralización irrestricta, a favor de cada ministerio o institución, favorecería la proliferación descontrolada de estructura administrativa, con las consiguientes afectaciones al gasto público y el déficit fiscal y patologías de gestión asociadas, como la duplicidad de funciones y la ralentización en la toma de decisiones por atrofia del aparato público.”

 

Al provenir la consulta de una Auditoría, conviene hacer referencia a los requisitos de admisibilidad que deben observar este tipo de gestiones.

 

II. - SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS

 

El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar consultas directamente a esta Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma como de nuestra jurisprudencia administrativa se derivan una serie de requerimientos para el ejercicio de dicha atribución.

 

El primero de esos requisitos consiste en que la consulta sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado.  En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictamen C-013-2009 del 26 de enero del 2009).

 

Hemos indicado además que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte.  Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una consulta.

 

Así las cosas, las consultas realizadas por la auditoría interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando.  (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 del 1° de junio de 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-133-2019 del 14 de mayo de 2019, C-197-2019 del 8 de julio de 2019, C-181-2019 del 25 de junio de 2019, C-039-2020 del 4 de febrero de 2020, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020, C-076-2020, éstos últimos del 3 de marzo de 2020, C-189-2020 del 25 de mayo de 2020, C-239-2020 del 24 de junio de 2020, C-294-2020 del 24 de julio de 2020 y C-275-2020 del 10 de julio de 2020).

 

 Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias.  La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictamen C-172-2019 del 19 de junio del 2019).

 

En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponde ejercer. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 del 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 del 1° de marzo del 2002, C-021-2006 del 20 de enero del 2006, C-026-2015 del 17 de febrero del 2015, C-042-2016 del 25 de febrero del 2016, C-143-2017 del 23 de junio del 2017, C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-038-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019 y C-205-2019 del 12 de julio de 2019). 

 

También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “… no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictamen C-227-2019 del 12 de agosto de 2019 y C-244-2019 del 30 de agosto de 2019).

 

Junto a lo anterior, resulta importante reiterar lo expuesto en nuestro dictamen C-189-2020 del 25 de mayo del 2020 en el sentido de que “…cuando una Auditoría tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente enclavada. Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor”, además, agregamos que “No podemos perder de vista que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público”. (El subrayado es nuestro. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-232-2012 del 2 de octubre del 2012, C-069-2017 del 3 de abril del 2017, C-293-2017 del 11 de diciembre 2017, C-138-2018 del 14 de junio del 2018 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018). 

 

Es por lo anterior que antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este Órgano Asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre del 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre del 2019).

 

 Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como los hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de marzo del 2015, que tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración” (En igual sentido véanse los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo del 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre del 2019, C-036-2020 del 6 de febrero del 2020, y C-121-2020 del 3 de abril del 2020).

 

En este caso, habiendo constatado que la gestión que nos ocupa cumple los requisitos mencionados, nos referiremos seguidamente a los temas en consulta, no sin antes advertir que, por razones de forma, no seguiremos el orden en que fueron formuladas las preguntas, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con ese orden.

 

            III.- RESPECTO AL PAPEL DE MIDEPLAN EN LOS PROCESOS DE REORGANIZACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO

 

            Uno de los objetivos principales de la participación de MIDEPLAN en los procesos de reorganización que se llevan a cabo en el sector público es el de propiciar la coherencia de la gestión administrativa.  Precisamente, la Ley de Planificación Nacional (n.° 5525 de 2 de mayo de 1974) dispone que los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas deben realizar una labor sistemática de modernización de su organización con el fin de aumentar su eficiencia y productividad y lograr el mejor cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Planificación (artículo 16).

 

            Asimismo, esa ley establece que los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas deben ejecutar programas de racionalización administrativa, con la finalidad de mejorar la capacidad de planeamiento y ejecución de sus actividades, para lo cual deben coordinar con el Ministerio de Planificación (artículo 18).

 

            Por su parte, la “Ley Marco de Transformación Institucional y Reforma Sociedades Laborales SAL”, n.° 7668 de 9 de abril de 1997, estableció las bases para que los órganos del Estado y las instituciones públicas descentralizadas (incluyendo instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas) realicen procesos de transformación institucional mediante la transferencia de servicios y actividades auxiliares a organizaciones sociales, asociaciones de desarrollo comunal, cooperativas, asociaciones, fundaciones y asociaciones de desarrollo comunal. 

 

            Precisamente, con fundamento en la ley n.° 7668 citada, así como en la Ley Nacional de Planificación, se emitió el decreto n.° 26893 del 6 de enero de 1998, cuyo artículo segundo hace referencia a las funciones de MIDEPLAN dentro de los procesos de organización y reorganización administrativa, funciones dentro de las cuales se encuentra la de aprobar la organización administrativa y emitir directrices, lineamientos, manuales, instructivos y demás instrumentos sobre la materia.  Esa norma dispone lo siguiente:

 

             “Artículo 2º- La aprobación de la organización administrativa de órganos, entes y empresas públicas será competencia de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

             MIDEPLAN, por medio del Sistema Nacional de Planificación constituido por la Ley de Planificación Nacional (N° 5525 de 2 de mayo de 1974), dictará directrices, lineamientos, manuales, instructivos y otros instrumentos en materia de reorganización administrativa de las instituciones públicas para el mejor cumplimiento del servicio público, asegurando su continuidad su eficiencia, su adaptación a cambios legales, así como la satisfacción de la necesidad social que atienden y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.  Estos instrumentos estarán disponibles mediante publicaciones que aparecerán en el sitio electrónico de MIDEPLAN y serán de aplicación obligatoria por parte de órganos, entes y empresas públicas en sus medidas de organización, reorganización, transformación y fusión administrativas. Se excluyen de esta disposición los entes públicos no estatales que no administran recursos públicos y las empresas públicas que actúan en mercados abiertos.

             De previo a la aprobación por parte de MIDEPLAN y como requisito de validez, toda propuesta de reorganización de órganos, entes y empresas públicas deberá contar con la autorización del respectivo Ministro Rector del Sector al que pertenezca el órgano, ente o empresa. Para tales efectos, el Ministro Rector dispondrá de un plazo de diez días hábiles, a partir del momento en que la propuesta sea presentada. Si no resuelve dentro de ese plazo, la propuesta se tendrá por autorizada y podrá ser remitida a MIDEPLAN.

             La Unidad de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia requerirá a los interesados en la emisión de decretos ejecutivos y en la formulación los proyectos de ley gubernativos que contemplen medidas de organización y reorganización administrativas, de la aprobación previa de MIDEPLAN respecto de esas medidas.

             (Así reformado por el artículo 1º del decreto ejecutivo Nº 36086 del 28 de junio de 2010)”

 

            Adicionalmente, los artículos 16 y 41 del Reglamento General del MIDEPLAN, aprobado por decreto n.° 23323 de 17 de mayo de 1994, ratifican que las reorganizaciones administrativas deben contar con un estudio técnico que las respalde y con la aprobación de MIDEPLAN

 

            De lo expuesto hasta el momento se colige que MIDEPLAN es el órgano competente para aprobar las reformas a la estructura organizacional de los órganos y entes que integran el sector público, lo que incluye a los órganos desconcentrados de los ministerios.  Si bien no existe una norma de rango legal que le confiera efectos vinculantes a los criterios técnicos que emite MIDEPLAN en el ejercicio de esa competencia, es claro que, al encargársele a ese órgano la aprobación de los procesos de reorganización del sector público, las instituciones interesadas deben ajustarse a lo que disponga dicho Ministerio.

 

            IV.- SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA CONCRETAR LOS PROCESOS DE REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR PÚBLICO

 

            El trámite para llevar a cabo un proceso de reorganización en una institución o en un órgano del Estado se encuentra definido en los “Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas”, lineamientos que fueron formalizados, comunicados y divulgados por el Presidente de la República y por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica por medio de la directriz n.° 21 del 17 de mayo del 2007.

 

            De conformidad con dichos lineamientos, para concretar un proceso de reorganización es necesario que la institución interesada elabore un estudio técnico para justificar la propuesta.  Luego, dicho estudio debe ser analizado por la Unidad de Planificación Institucional, la cual determinará si la propuesta cumple los Lineamientos de Reorganización Administrativa.  En caso de que no los cumpla, debe indicar los lineamientos irrespetados y las razones en las que se fundamenta esa afirmación.  Una vez que la propuesta ha sido aprobada por la Unidad de Planificación Institucional, la institución interesada debe someterla a conocimiento del Ministro Rector del Sector, quien debe dar fe de que conoce la propuesta y de que la avala en todos sus alcances.  Finalmente, la solicitud de reorganización debe ser sometida a conocimiento de MIDEPLAN quien, como ya indicamos, es el órgano técnico encargado de aprobar la nueva estructura organizacional.

 

            Una vez aprobada la reorganización, debe emitirse un decreto para oficializar la nueva estructura organizacional.  Esa obligación se encuentra regulada en el apartado E.1.1 de los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas ya mencionados.  Dicha disposición establece:

 

“E.1 Lineamiento en el Componente de Normativa

             Se refieren a aquellos aspectos vinculados propiamente con el proceso a seguir por toda institución en materia de reforma institucional.

             1. Después de la aprobación de la reorganización administrativa por parte de MIDEPLAN, los ministerios y sus órganos deberán tramitar la promulgación de un Decreto Ejecutivo en el cual se oficialice la estructura organizacional. En todos los casos, el contenido del Decreto deberá corresponder con la estructura y competencias aprobadas por MIDEPLAN.

             Las instituciones descentralizadas actualizarán su estructura por la vía de reglamentación interna. La Unidad de Reforma Institucional de MIDEPLAN llevará un archivo específico, donde constarán todos los organigramas aprobados de la Administración Pública centralizada y descentralizada institucional; dicho archivo será de consulta pública.

             2- (…)”

 

            Se nos consulta cuáles son las consecuencias que acarrearía el hecho de que el decreto mediante el cual se oficializa la nueva estructura organizacional aprobada por MIDEPLAN no refleje dicha estructura.  Concretamente, si un decreto con esas características carece de validez y de eficacia.

 

            Al respecto, debemos indicar que de conformidad con el artículo 158, párrafo segundo, de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), es inválido el acto administrativo que sea sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.  Ese mismo artículo, en su párrafo tercero, reitera que la invalidez se produce cuando existe una infracción sustancial al ordenamiento.  Lo anterior implica que no toda infracción a la normativa que lo rige produce la invalidez del acto, pues existen infracciones insustanciales que, aun cuando son indeseables, no acarrean la nulidad del acto.

 

            Por otra parte, la nulidad puede ser absoluta o relativa.  Es absoluta cuando falten uno o varios de los elementos constitutivos del acto (artículo 166 de la LGAP); mientras que es relativa cuando sea imperfecto alguno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta (artículo 167 LGAP).

 

            Sobre el tema de la validez de las actuaciones administrativas, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

 

             “La actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes normas y principios que integran el ordenamiento jurídico. Su actuación debe, pues, ajustarse al ordenamiento según la escala jerárquica correspondiente. La sujeción al bloque de legalidad determina la validez del acto administrativo. Por el contrario, si existe una disconformidad entre el acto y una norma jurídica superior, se presenta una irregularidad que podrá conducir a la nulidad de lo actuado.

             Esa nulidad puede ser absoluta o relativa. Habrá nulidad absoluta cuando falta totalmente uno o varios elementos esenciales del acto administrativo; es decir, aquéllos constitutivos, real o jurídicamente (doctrina del artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública), en tanto que habrá nulidad relativa cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta (artículo 167 del mismo cuerpo normativo).

             Por elementos constitutivos del acto administrativo debemos entender tanto los elementos materiales: fin, contenido y motivo, como los formales: la competencia para actuar ("verdadero presupuesto de la actuación administrativa"), el procedimiento administrativo y la forma cuando ésta haya sido prescrita.” (Dictamen C-305-2005 del 23 de agosto del 2005).

 

            En el asunto que se analiza, esta Procuraduría no cuenta con los elementos de juicio necesarios para determinar si el decreto al cual se hace referencia en la consulta es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico; o bien, si lo que presenta es una infracción insustancial que no afecta su validez, ni su eficacia.  En todo caso, si se determina que el decreto respectivo no refleja la estructura organizacional aprobada por MIDEPLAN, lo procedente sería reformarlo para corregir ese problema.

 

            Ahora bien, si MIDEPLAN ya analizó el tema y decidió que no se requiere modificar el decreto para ajustar la estructura organizacional del órgano desconcentrado sujeto a reorganización −como se deduce de la consulta−, es probable que ello obedezca a que, a juicio de MIDEPLAN, dicho decreto no es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.   Esa decisión, como cualquier otra emitida por un órgano o por un ente público, puede ser impugnada en vía administrativa o judicial por las personas que se encuentren legitimadas para ello.

 

            Finalmente, se nos consulta si una circular y un manual de procedimientos emitidos para comunicar y readecuar la estructura organizacional de un órgano desconcentrado pueden considerarse válidos y eficaces por respetar la estructura organizacional aprobada por MIDEPLAN, aunque no estén ajustados al decreto que oficializó esa nueva estructura organizativa.

 

            Al respecto, debemos indicar que esta Procuraduría no cuenta con los elementos de juicio necesarios para determinar si la circular y el manual de procedimientos a los que se hace alusión en la consulta son válidos y eficaces, pues para realizar una valoración de ese tipo se requeriría un análisis específico de cada uno de esos instrumentos, análisis que no es posible llevar a cabo, en primer lugar, porque desconocemos el contenido de cada uno de ellos y, en segundo lugar, porque aun cuando contáramos con esa información, no podríamos pronunciarnos sobre la validez de un acto administrativo concreto.

 

            Con respecto a esto último, hemos sostenido, reiteradamente, que “... el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados.  En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la adminis­tración activa. (…) aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.  Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios...". (Dictamen C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado, entre otros, en el C-042-2019 del 20 de febrero del 2019 y en el C-028-2021 del 8 de marzo del 2021).

 

 

            V.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- MIDEPLAN es el órgano competente para aprobar las reformas a la estructura organizacional de los órganos y entes que integran el sector público, lo que incluye a los órganos desconcentrados de los ministerios.  Si bien no existe una norma de rango legal que le confiera efectos vinculantes a los criterios técnicos que emite MIDEPLAN en el ejercicio de esa competencia, es claro que, al encargársele a ese órgano la aprobación de los procesos de reorganización del sector público, las instituciones interesadas deben ajustarse a lo que disponga dicho Ministerio.

 

            2.- Esta Procuraduría no cuenta con los elementos de juicio necesarios para determinar si el decreto al cual se hace referencia en la consulta es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico; o bien, si lo que presenta es una infracción insustancial que no afecta su validez, ni su eficacia.  En todo caso, si se determina que el decreto respectivo no refleja la estructura organizacional aprobada por MIDEPLAN, lo procedente sería reformarlo para corregir ese problema.

 

            3.- Si MIDEPLAN ya analizó el tema y decidió que no se requiere modificar el decreto para ajustar la estructura organizacional del órgano desconcentrado sujeto a reorganización −como se deduce de la consulta−, es probable que ello obedezca a que, a juicio de MIDEPLAN, dicho decreto no es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.   Esa decisión, como cualquier otra emitida por un órgano o por un ente público, puede ser impugnada en vía administrativa o judicial por las personas que se encuentren legitimadas para ello.

 

            4.- Esta Procuraduría no cuenta con los elementos de juicio necesarios para determinar si la circular y el manual de procedimientos a los que se hace alusión en la consulta son válidos y eficaces, pues para realizar una valoración de ese tipo se

requeriría un análisis específico de cada uno de esos instrumentos, análisis que no es posible llevar a cabo, en primer lugar, porque desconocemos el contenido de cada uno de ellos y, en segundo lugar, porque aun cuando contáramos con esa información, no podríamos pronunciarnos sobre la validez de un acto administrativo concreto.

 

                                                                  Cordialmente;

 

 

 

 

                                                                  Julio César Mesén Montoya

                                                                          PROCURADOR

 

 

JCMM/mmg

 

 

 

cc:            Sra. Pilar Garrido Gonzalo

                Ministra de Planificación Nacional y Política Económica