21 de junio de 2021

C-173-2021

Señor

Luis Ramón Carranza

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AL-LRCC-0563-2021 de 8 de junio de 2021, mediante el cual solicita reconsiderar y dejar sin efecto el dictamen no. C-283-2018 de 12 de noviembre de 2018, relacionado con los requisitos que resultan exigibles a quienes exporten productos orgánicos a países con los cuales no se cuente con un convenio de equivalencia sobre las regulaciones de agricultura orgánica.

Para ello, reitera una serie de argumentos expuestos por representantes de la Cámara Nacional de Agricultura Orgánica, Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña y la Defensoría de los Habitantes, e indica que dicho dictamen contiene una serie de imprecisiones que generan afectaciones al patrimonio de los productores orgánicos honestos

Además de solicitar la reconsideración del dictamen, requiere que la Procuraduría emita un criterio en el que:

“B. Se le aclare a la Dirección del Servicio Fitosanitario del Estado que en ningún momento el Dictamen C-283-2018 del 12 de noviembre de 2018 es o ha sido vinculante para ese Servicio.

C. Que se le aclare al Servicio Fitosanitario del Estado que, de conformidad con el artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria, esa entidad es el ente rector de la agricultura orgánica nacional, y que como tal no solo debe fiscalizar el debido cumplimiento de las normas que establecen los procesos técnicos y legales que deben observarse, sino también aplicar el régimen sancionatorio cuando haya noticia de posible violación o fraude a esas reglas.

D. Que se le aclare a la Dirección del Servicio Fitosanitario del Estado que, con fundamento en la normativa nacional antes mencionada, todo operador debe cumplir como mínimo con obligaciones como:

Observar los requisitos técnicos y legales en el manejo de su operación, por lo que debe dar debido cumplimiento a procesos sustanciales y formales que son de acatamiento obligatorio en el territorio nacional: para usar la denominación de “orgánico” nadie queda entonces exento de “cumplir el Reglamento” de Agricultura Orgánica;

b. Que, en esa línea, todo operador debe estar debidamente inscrito ante Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica (ARAO) del Servicio Fitosanitario del Estado, incluyendo a las agencias certificadoras; y los exportadores deben contar con el respectivo certificado de exportación incluso si el país de destino de los productos no lo exige, puesto que ese requisito es un deber conforme a las reglas nacionales.

c. Que toda iniciativa de transición de producción convencional a producción orgánica se reporte a ARAO en el momento en que inician esas transiciones, y que esta información pueda ser consultada por las diferentes instancias para asegurar que se cumplan con todos los requisitos legales y técnicos.

d. Que toda agencia internacional que pretenda generar efectos jurídicos con respecto a operaciones basadas en Costa Rica debe de estar debidamente acreditada en nuestro país. De esta forma, se hace exigible la responsabilidad de sus actuaciones. En este sentido el SFE debe formalizar legalmente a estas empresas internacionales para exigirles responsabilidad por sus actuaciones. De esta forma, esas empresas que están autorizadas por terceros países se hacen responsables de sus actuaciones en forma directa, y no a través de personas jurídicas costarricenses que no tienen ninguna vinculación legal con las empresas autorizadas para Estados Unidos de América, Europa u otro mercado de destino de las exportaciones orgánicas.

E. Que la Procuraduría General de la República emita criterio sobre el rol, atribuciones, deberes, y requisitos, que las agencias certificadoras acreditadas ante el Estado costarricense en materia orgánica tienen en su papel de auxiliares de la función pública, y como coadyuvantes de la defensa del interés público.”

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Un aspecto importante que debe señalarse es que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

            Para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

            Dada la naturaleza no vinculante de las opiniones jurídicas que emitimos ante las consultas planteadas por los señores Diputados, a través de una de ellas no es posible modificar un dictamen emitido en el ejercicio de nuestra función consultiva, de carácter vinculante según el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica.

            En ese sentido, tómese en cuenta que el dictamen que se pide modificar y dejar sin efecto, fue emitido ante una solicitud del auditor interno del Servicio Fitosanitario del Estado es de carácter vinculante para la auditoría consultante. Es decir, sí tiene efecto vinculante, y, en esa condición, no podría reconsiderarse mediante una opinión jurídica como la que emitiríamos en caso de atender su gestión.

            De tal forma, no es posible ejercer la facultad que establece el artículo 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica de reconsiderar nuestros criterios a través de una opinión jurídica no vinculante.

            Además de lo anterior, debe advertirse, tal y como lo hemos hecho en otras ocasiones, que la facultad de consultar que se ha reconocido a los señores diputados debe estar motivada, estrictamente, en el ejercicio de la función de control político, y no utilizarse como un canal transmisor de una duda jurídica que atañe a sujetos de derecho privado, quienes, en esa condición, no se encuentran legitimados para requerir nuestro criterio. Acceder a responder ese tipo de solicitudes, implicaría desviar el ejercicio de nuestras funciones consultivas a fines e intereses particulares y ajenos a la Administración Pública. (Véanse los pronunciamientos nos. OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005, OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, OJ-018-2018 de 29 de enero de 2018, C-316-2019 de 30 de octubre de 2019, C-011-2020 de 15 de enero de 2020, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-226-2020 de 15 de junio de 2020, C-168-2021 de 16 de junio de 2021).

            En este caso, tal y como se expone en su nota, la solicitud de reconsideración responde, primordialmente, al interés de la Cámara Nacional de Agricultura Orgánica y la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña. Y, como se dijo, no podemos rendir un criterio que responde al interés de sujetos de derecho privado, aunque la solicitud esté siendo canalizada mediante otra vía.

            Por otra parte, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019 y C-071-2020 de 2 de marzo de 2020).

Al respecto, tómese en cuenta que, sobre la naturaleza de nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que se trata de una atribución para “abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que ésta “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado…" (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio de 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y el C-166-2021 de 11 de junio de 2021).

Lo anterior quiere decir que la Procuraduría no está facultada para girar órdenes a la Administración Pública, ni para remitirles notas y oficios indicando la forma concreta en la que deben interpretar nuestros dictámenes ni la manera específica en que deben ejercer sus competencias administrativas, tal y como se requiere en varios de los puntos de su nota. Ese tipo de decisiones corresponden, exclusivamente, a la administración activa. Y, en ese ámbito la Procuraduría no puede intervenir, pues ello implicaría desconocer nuestra función estrictamente consultiva e invadir competencias que no nos corresponden.

            Por lo tanto, de conformidad con todo lo expuesto, su consulta resulta inadmisible y no es posible emitir el criterio requerido.

            De Usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora