30 de junio 2021

C-193-2021

 

PhD

Catalina Crespo Sancho

Defensora de los Habitantes

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DH.0544-2021 del 14 de abril de 2021, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

 

 

“1. ¿Resulta violatorio a los Principios de París cualquier actuación legislativa que afecte la estabilidad del mandato del Defensor de los Habitantes y obstaculice el desarrollo del mismo en el tiempo?

2. ¿Resulta violatorio a los Principios de París cualquier actuación del Poder Ejecutivo que afecte la estabilidad del mandato del Defensor de los Habitantes?

3. ¿En qué consiste la facultad de auto-sumisión de que goza la Defensoría de los Habitantes en su calidad de institución nacional de Derechos Humanos y/o cualquier otra injerencia en el ámbito interno de la institución?

4. La Ley de la Defensoría de los Habitantes, Art. 2. Señala: "Independencia. La Defensoría de los Habitantes de la República (*) está adscrita a! Poder Legislativo y desempeña sus actividades con independencia funcional, administrativa y de criterio.

i. ¿Cuenta la Defensoría de los Habitantes con independencia funcional, administrativa y de criterio ante la Asamblea Legislativa y ante el Poder Ejecutivo?

ii ¿Cuál es el alcance de dicha independencia ante estos entes públicos, como en este caso lo es la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo?

5. Según el artículo precitado, la Asamblea Legislativa evaluara, anualmente, el funcionamiento de la Institución, mediante el informe presentado por ese funcionario, el cual se conocerá y discutirá en el capítulo que se establezca en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

¿Puede realizar dicha evaluación en otro momento distinto y diferente del que señala este artículo; y de ser así, ¿cuál norma legal lo posibilitaría?

6. ¿Puede la Procuraduría General de la República servir como abogado de la Defensoría de los Habitantes en caso en que exista conflicto de intereses entre el Estado costarricense y la Defensoría de los Habitantes?

            En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Directora Legal de la Defensoría de los Habitantes, oficio DAJ-070-2020 del 31 de julio de 2020.

 

            Asimismo, debemos señalar que ante la amplitud de las interrogantes que se plantean por la señora Defensora de los Habitantes, consideramos importante abordar, de manera general, los temas que resultan de relevancia en la presente consulta, por lo que las interrogantes se atenderán sin necesariamente seguir el orden en que se plantean.

 

I.              SOBRE LA NATURALEZA E INDEPENDENCIA FUNCIONAL DE LA DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES Y SU RELACIÓN CON OTROS PODERES

 

Existen órganos de defensa de los Derechos Humanos en diferentes ordenamientos jurídicos, que han sido denominados Procuradurías de Derechos Humanos, Comisionados de Derechos Humanos, Defensorías del Pueblo y/o Defensorías de los Habitantes, como el caso de Costa Rica.

 

Estas instituciones, además de la defensa y promoción de los derechos humanos, son vigilantes de la labor de los gobiernos y su rendición de cuentas, por lo que fortalecen los mecanismos de representación y comunicación con la sociedad civil.

 

En el caso de Costa Rica, la Ley 7319 del 17 de noviembre de 1992, creó la Defensoría de los Habitantes como un órgano del Poder Legislativo, que tiene la función de velar por la constitucionalidad, legalidad y moralidad de las actuaciones de la Administración Pública. Dicha ley, además, le reconoce independencia funcional, administrativa y de criterio, según lo dispuesto en los numerales 1 y 2 que señalan:

“ARTICULO 1.- Atribución general.

La Defensoría de los Habitantes de la República es el órgano encargado de proteger los derechos y los intereses de los habitantes.

Este órgano velará porque el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia, la Constitución Política, las leyes, los convenios, los tratados, los pactos suscritos por el Gobierno y los principios generales del Derecho. Además, deberá promocionar y divulgar los derechos de los habitantes. (Así reformado por el artículo 2 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994)

ARTICULO 2.- Independencia.

La Defensoría de los Habitantes de la República está adscrita al Poder Legislativo y desempeña sus actividades con independencia funcional, administrativa y de criterio.

La Asamblea Legislativa evaluará, anualmente, el funcionamiento de la Institución, mediante el informe presentado por ese funcionario, el cual se conocerá y discutirá en el capítulo que se establezca en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.» (Así reformada la denominación del órgano por el artículo 3 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994)”

 

Como se desprende de lo anterior, la Defensoría de los Habitantes es un órgano adscrito al Poder Legislativo, al cual el legislador le ha garantizado independencia en sus funciones propias.

Precisamente sobre su naturaleza jurídica y los alcances de esa independencia funcional, ya esta Procuraduría se refirió en el dictamen C-202-96 del 16 de diciembre de 1996. Específicamente en cuanto a la naturaleza jurídica indicamos:

 “Del examen del ordenamiento, se deriva en forma indubitable que no fue intención del legislador el crear la Defensoría de los Habitantes como persona jurídica. Por el contrario, se le creó como un órgano más del Estado, "adscrito" al Poder Legislativo.

             En tanto órgano, los poderes y deberes que le han sido reconocidos a la Defensoría no le son imputables en último término ni son definitivos, sino que están referidos al Estado: el órgano es un medio para trasladar conductas y efectos jurídicos a la persona jurídica, que en este caso no es otra que el Estado. Por consiguiente, la Defensoría es un órgano más de la persona jurídica Estado. Consecuentemente, carece de todo fundamento jurídico la afirmación de que goza de personalidad jurídica.

            Ahora bien, cabría plantear qué clase de órgano es la Defensoría. Según el artículo 2º de su Ley de creación es un órgano que está "adscrito" al Poder Legislativo. Como esta Procuraduría ha tenido oportunidad de señalar en reiteradas ocasiones a partir del dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987, el término "adscrito" carece de significado jurídico propio. Su utilización ha estado marcada por la necesidad de establecer una relación estrecha de un organismo público, ente u órgano, con el Poder Ejecutivo. No obstante que desde el punto de vista estrictamente jurídico no puede considerarse que "el carácter de adscrito" atribuya una mayor o menor libertad de acción al organismo al que se le aplique, sí puede señalarse que en relación con órganos, ese "carácter" señala una pertenencia: puede, así, afirmarse que el órgano "adscrito" es un órgano del sujeto al cual se adscribe. Lo cual es importante a fin de determinar a qué órgano corresponden las competencias no desconcentradas en el "adscrito".

            Se ha indicado que la Defensoría es un órgano desconcentrado.

 

            No obstante, si se parte del concepto jurídico de desconcentración, habría que considerar que no es correcto utilizar ese término para referirse a la Defensoría, particularmente si se considera su integración al Poder Legislativo. En este contexto, resulta evidente que no podría entenderse que la Asamblea Legislativa ha transferido parte de sus competencias de control a un órgano creado por ella, de forma que exista imposibilidad jurídica -salvo los casos de avocación o recurso jerárquico- de conocer de la competencia desconcentrada. Por el contrario, en razón de la naturaleza y función propia del Parlamento, debe siempre interpretarse en favor de la posibilidad de que ejerza su control sobre cualquier punto o aspecto que considere necesario, aun sobre aquéllos acerca de los cuales la Defensoría investiga. Simplemente, es propio de la naturaleza del Parlamento controlar al Ejecutivo y a la Administración Pública. En consecuencia, la asignación de competencias presente en la Ley N. 7319 de 17 de noviembre de 1992 no puede ser comprendida como una transferencia de competencias de la Asamblea Legislativa en la Defensoría de los Habitantes. Antes bien, éste es un órgano, un brazo de ésta en el ejercicio de sus competencias parlamentarias, tal como algunos diputados manifestaron al crear el órgano. (La negrita no forma parte del original)

            Como se observa, la Defensoría de los Habitantes es un órgano adscrito o un brazo de la Asamblea Legislativa, por lo que no puede considerarse una persona jurídica autónoma, aun cuando ejerce su función con independencia funcional.

 

Precisamente en ese mismo dictamen, nos pronunciamos sobre los alcances de esa independencia conferida a la Defensoría, reconociendo que no es absoluta, pues está determinada por la competencia legalmente atribuida:

 

          “La independencia funcional significa la posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior; es decir, la actuación de la Defensoría está fundada en la valoración que ella misma haga y no en la apreciación de la Asamblea Legislativa. Independencia administrativa dirigida a asegurar el cumplimiento propio de la competencia atribuida.

            Dentro del ámbito definido por la ley, la Defensoría precisa cómo ejercita su competencia legal, la distribución interna de funciones, los criterios que la enmarcarán, etc., sin presión o sujeción alguna a la Asamblea.

(…)

La "independencia" a que se refiere la Ley está efectivamente referida al ejercicio de la competencia, al cumplimiento de las atribuciones legalmente otorgadas. De modo que esa independencia no ampara el ejercicio de potestades no atribuidas legalmente ni es determinante de una precisa posición de igualdad con los órganos constitucionales y de superioridad respecto de otros órganos.

            Puesto que la independencia está referida al ejercicio de la competencia, corresponde determinar cuál es esa competencia. Pues bien, de conformidad con el artículo 1º de su Ley de creación, la Defensoría debe proteger los derechos e intereses de los habitantes, debe velar porque el funcionamiento del sector público se ajuste al bloque de legalidad, la moral y la justicia, así como debe promover y divulgar los derechos de los habitantes, para lo cual el artículo 12 la autoriza a realizar investigaciones, inspeccionar oficinas públicas y hacer comparecer ante sí las personas que considere conveniente. Como se advirtió, no se trata de competencias exclusivas, puesto que dentro del Estado diversos órganos tienen asignadas por Constitución o por ley administrados y del control de legalidad. Amén de lo ya indicado en orden a las potestades contralores de la Asamblea Legislativa sobre toda la Administración Públicas y las del Poder Ejecutivo sobre los servicios públicos (Sala Constitucional, resolución N. 502-91 de las 12:00 hrs de 7 de marzo de 1991).” (La negrita no es del original)

 

Como se observa, la independencia funcional de la Defensoría está limitada a la forma en que realizará la protección de los derechos e intereses de los habitantes, velando porque el funcionamiento del sector público se ajuste al bloque de legalidad, la moral y la justicia, así como el deber de promover y divulgar los derechos de los habitantes, para lo cual el artículo 12 de su Ley la autoriza a realizar investigaciones, inspeccionar oficinas públicas y hacer comparecer ante sí las personas que considere conveniente.

 

Lo anterior queda reforzado con lo dispuesto en el numeral 22 de la Ley de la Defensoría que reconoce que las decisiones que adopte dicha institución sólo cuentan con recurso de reconsideración, por lo que no son revisables por ningún otro órgano.

 

Sin embargo, la Defensoría no es un órgano constitucional, por lo que no se le puede atribuir la titularidad de una independencia constitucional frente a los demás órganos constitucionales. Esta característica del modelo costarricense, obedece a la forma en que fue diseñada por nuestro legislador, aun cuando es conocido que en otros países las defensorías son órganos constitucionales dada la regulación que de ellas hace el propio ordenamiento.

 

Es por lo anterior, que debemos señalar que la independencia funcional, administrativa y de criterio que ha sido garantizada a la Defensoría por ley (poder de auto sumisión en los términos que plantea la consulta), está referida a la competencia legalmente asignada y a la satisfacción del interés público que justifica su existencia, pero no le da un grado de independencia absoluta frente a la Asamblea Legislativa.

 

Adicional a lo indicado, debemos señalar que, en otras oportunidades, se ha discutido cuáles son los alcances de las decisiones que emite la Defensoría de los Habitantes, en virtud de lo establecido en el numeral 14 de su Ley de creación que dispone:

 

“ARTICULO 14.- Naturaleza de la intervención.

1.- La intervención de la Defensoría de los Habitantes de la República no sustituye los actos, las actuaciones materiales ni las omisiones de la actividad administrativa del sector público, sino que sus competencias son, para todos los efectos, de control de legalidad.

2.- Si en el ejercicio de sus funciones, la Defensoría de los Habitantes de la República llega a tener conocimiento de la ilegalidad o arbitrariedad de una acción, debe recomendar y prevenir al órgano respectivo, la rectificación correspondiente, bajo los apercibimientos de ley. Pero si considera que el hecho puede constituir delito, debe denunciarlo ante el Ministerio Público.

3.- El no acatamiento injustificado de las recomendaciones de la Defensoría de los Habitantes de la República, puede ser objeto de una amonestación para el funcionario que las incumpla o, en caso de incumplimiento reiterado, de una recomendación de suspensión o despido, sin perjuicio de lo señalado en el párrafo segundo de este artículo. (Así reformada la denominación del órgano por el artículo 3 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994)

A partir de los artículos citados, esta Procuraduría y la Sala Constitucional han reconocido que la eficacia de los actos que emite la Defensoría es de carácter moral, producto de la magistratura de influencia propia de su naturaleza. Al respecto, indicamos en el dictamen C-197-2002 del 9 de agosto de 2002:

“2.- La autoridad es moral

    Cuando la Defensoría acredita violaciones a los Derechos Humanos o un incorrecto funcionamiento de la Administración Pública, emite recomendaciones.

    Por su propia naturaleza las recomendaciones son actos no vinculantes. Los informes pueden ser vinculantes o no según lo disponga el propio ordenamiento. Informes vinculantes son, por ejemplo, los que en el ámbito de su competencia emite la Contraloría General de la República. En el caso de la Defensoría, la Ley no dispone dicho carácter vinculante. De ese hecho, cabe afirmar que la eficacia de sus actos es ante todo moral, producto de la magistratura de influencia propia de este tipo de órganos. Cabe recordar que en el dictamen C-050-95 del 15 de marzo de 1995, se partió de la existencia de un ministerio ético. Asimismo, en la resolución 4079-95, la Sala Constitucional ha establecido:

"En cuanto al fondo, la Sala también ha establecido que las recomendaciones que el Defensor de los Habitantes incluya en un informe final acerca del incumplimiento de deberes legales o de otra índole de un funcionario público, dirigidas al superior o jerarca del funcionario a que se refiere su intervención, no tienen carácter vinculante, sino que corresponderá a ese superior o jerarca, en ejercicio de sus propias competencias, tomar la decisión que estime apropiada. Por ejemplo, si al Presidente de la República se le recomienda que al haber actuado el Ministro con negligencia o en abierta contradicción con el ordenamiento jurídico, debe aquél proceder a separar a éste, si la Constitución Política le deja una libre decisión para nombrar y separar? Qué pasa si el Presidente no atiende una "recomendación" ? En opinión de la Sala, lo que está de por medio es la naturaleza y esencia del Defensor de los Habitantes (Defensor del Pueblo u Ombudsman en otras latitudes), que es magistratura de influencia como lo señala la doctrina. De tal modo, por su seriedad y los fines que le asigna la ley, las decisiones del Defensor (o la Defensoría) no son actos jurídicos de imperio, sino recomendaciones que, como tales, y a riesgo de la reprobación social o política que le quepa, el jerarca o superior del investigado podrá acoger o no, según las reglas de su propia competencia…

 

(...).

    Esa magistratura es consecuencia misma de la imparcialidad del órgano y de sus funcionarios, de las cualidades morales que se afirman como propias, de la seriedad con que se avoque al conocimiento de los asuntos y al análisis profundo de los casos.

    Se espera que el cumplimiento de las resoluciones e informes dependa no de la imposición o coacción, sino de la persuasión que el defensor realice. La Defensoría debe tratar de convencer, de influir "en función de su prestigio, su calidad de órgano independiente y su acceso tanto a las peticiones que puede efectuar a los demás órganos, judiciales o administrativos, y al mismo Parlamento desde luego, y fundamentalmente a la opinión pública a través de los distintos medios de comunicación" (Sala Constitucional, resolución N. 7730-2000 ya citada). En este mismo sentido, se ha indicado:

"Sus poderes no son de revisión ni de anulación. Consisten en el poder que deriva de la persuasión, razonada y seria y de la influencia respecto de la autoridad administrativa, en su competencia para adoptar iniciativas dirigidas a plantear la corrección de los actos jurídicos irregulares o lesivos, en su capacidad para mediar entre los administrados y la administración y en su atribución de dar a conocer sus críticas y sugerencias, con todo lo que esto significa, en un régimen democrático de opinión". H, GROS ESPIELL: Derechos Humanos y Vida Internacional, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1995, p. 170.

    Las recomendaciones e informes deben revelar un cuidadoso estudio de las situaciones que se plantean, un análisis correcto y profundo del ordenamiento jurídico y de los principios morales que lo integran, a fin de que las sugerencias y proposiciones resulten viables y sean aceptadas y aplicadas, y la actuación de la Defensoría reciba el apoyo de la opinión pública y del resto de organizaciones públicas.

    Así, elementos externos contribuyen a la eficacia de sus actos: la publicidad de estos, el respaldo de los medios de comunicación y de la opinión pública son susceptibles de formar la convicción de las autoridades administrativas en la necesidad de respetar los actos de la Defensoría, aun cuando estos no sean vinculantes: "La credibilidad de los habitantes se constituye en nuestra principal fuente de legitimación, y desde esa perspectiva, en punto de partida para el trabajo de la institución: sin ella no habría base para el ejercicio de una magistratura de influencia. ¿Qué fuerza tendrían las recomendaciones de la Defensoría sin la confianza y el respaldo ermanente de los habitantes?" ( La Defensoría de los Habitantes: Informe de Labores, 22 de marzo-30 de abril, 1997, p. Vi). Se ha indicado que los medios de comunicación social y la opinión pública son aliados imprescindibles de la Defensoría, cuya fuerza no puede basarse en la coacción, sino que debe provenir del apoyo de la sociedad y del interés del Estado y del resto de la Administración por garantizar el respeto del ordenamiento y, por ende, de los derechos fundamentales. Esto último no significa, empero, que las autoridades administrativas estén jurídicamente obligadas a acatar las recomendaciones o a hacer que el destinatario de éstas las acate. El artículo 24 no tiene el alcance de imponer tal deber por la sencilla razón de que la Ley en el artículo 14 establece claramente la ausencia de efecto vinculante de las recomendaciones. Ciertamente, el no cumplimiento de las recomendaciones cuestiona la autoridad de la Defensoría, pero dado que esa autoridad es moral el restablecimiento no puede derivarse de que se imponga coactivamente el criterio externado por dicho Organo, sino de la magistratura de influencia que la Defensoría pueda ejercer.

    Ahora bien, en el análisis de la situación en orden a la eficacia de las recomendaciones, se podría argumentar que éstas y los informes tienen un efecto vinculante indirecto, derivado de la imposición de sanciones a quien las incumpla. Dispone el inciso 3 del artículo 14 de la Ley:

"3.- El no acatamiento injustificado de las recomendaciones de la Defensoría de los Habitantes de la República, puede ser objeto de una amonestación para el funcionario que las incumpla o, en caso de incumplimiento reiterado, de una recomendación de suspensión o despido, sin perjuicio de lo señalado en el párrafo segundo de este artículo".

    Lo que ha permitido al Tribunal Superior Contencioso-Administrativo, Sección Primera, afirmar que aunque las decisiones de la Defensoría no son vinculantes, "tienen efecto disciplinario sobre el servidor público no jerarca (resolución N°289-2001 de 16:00 hrs. de 12 de setiembre de 2001).

    El punto es qué debe entenderse por "no acatamiento injustificado" y quién valora el carácter justificado o no del incumplimiento. Puesto que la Defensoría no ejerce potestad sancionadora sobre la Administración Pública activa y sus servidores, pareciera que es a ésta a quien corresponde imponer la amonestación y, por ende, valorar el incumplimiento. La afirmación de un efecto disciplinario no es, entonces, absoluta, puesto que implica una valoración, un procedimiento administrativo a cargo de la Administración activa y un poder sancionatorio que escapa a la Defensoría, por corresponder al jerarca de la Administración (artículo 102, incisos b), c) y d) de la Ley General de la Administración Pública). La decisión de sancionar corresponde, entonces, al jerarca, quien en última instancia es el que decide si la organización que representa acoge o no las sugerencias, proposiciones y el criterio de la Defensoría.”

    Podría cuestionarse, por otra parte, que el dejar a la decisión de la Administración activa la "eficacia" de los actos de la Defensoría es nulificar su actuación. Empero, se ha considerado que la ausencia de efecto vinculante constituye una de las ventajas comparativas de este Organo. En ese sentido, Gil Robles señala que la carencia de poder ejecutivo libera a este tipo de Organos de la "rigidez del procedimiento administrativo y le da una enorme libertad para actuar". La eficacia debe provenir de la autoridad moral, que determina el carácter "indiscutible" de lo recomendado o denunciado (Cfr..A, GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO "El Defensor del Pueblo y el Tribunal Constitucional" Libro en Homenaje al profesor Eduardo Ortiz Ortiz, UACA, San José, p. 244). Por consiguiente, las recomendaciones sólo vinculan al propio órgano, pero no a la Administración Activa. En ese mismo sentido, se ha indicado que los Defensores "están convencidos que si se dotara de fuerza obligatoria a sus recomendaciones, sus oficinas perderían eficacia. El poder corrompe y el ombudsman, sin otro poder que su fuerza moral, es menos vulnerable a la corrupción y más creíble". (Cfr. La hora de la transparencia en América Latina, http://www.tilac.org/la_hora/la_hora_capitulo6.htm#6.5). La propia Defensoría de los Habitantes ha sido de este criterio, al expresar que atribuir eficacia vinculante a sus recomendaciones e informes no es conveniente, entre otras razones, porque "significaría comprometer su papel como medio alternativo para la administración de la justicia" (Defensoría de los Habitantes, Informe Anual, 1996, I, p. 43). Lo que reafirma su papel de mediador entre la autoridad administrativa y el ciudadano, mediación que no es compatible con una coacción. Asimismo, se ha expresado la necesidad de que la actuación de este órgano adopte mecanismos más flexibles que los aplicables al proceso judicial y al procedimiento administrativo, a fin de que pueda arribar prontamente a una solución satisfactoria de los problemas que enfrenta el administrado o el incorrecto o ilegal funcionamiento de la Administración.” (La negrita no forma parte del original)

 

 

Tal como se desprende de lo anterior, los actos de la Defensoría de los Habitantes no tienen la virtud de sustituir las actuaciones de la Administración activa, sino que a través de ellos se realiza un control de prevención y recomendación al órgano respectivo. Se trata entonces de una magistratura de persuasión, que no podría introducir un control contrario a la autonomía de los otros Poderes de la República o entes públicos. Y en ese contexto, debe entenderse su relación frente al Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

 

II.           EN CUANTO AL MANDATO DEL DEFENSOR (A) DE LOS HABITANTES Y LOS PRINCIPIOS DE PARÍS

Se consulta en esta oportunidad sobre la estabilidad del mandato del Defensor(a) de los Habitantes y si es contrario a los Principios de París que exista una actuación legislativa o del Poder Ejecutivo que lo afecte en el tiempo. Asimismo, se consulta sobre la oportunidad o momento en que debe rendir su informe anual dicho funcionario.

Sobre el particular, debemos señalar que el mandato del Defensor (a) de los Habitantes, se encuentra regulado en el artículo 3 de la Ley de la Defensoría de los Habitantes que dispone:

“ARTICULO 3.- Designación.

La Asamblea Legislativa nombrará al Defensor de los Habitantes de la República, por un período de cuatro años, mediante mayoría absoluta de los diputados presentes. El Defensor podrá ser reelegido únicamente por un nuevo período.”

 

Como se desprende de lo anterior, el legislador garantizó al Defensor (a) de los Habitantes un periodo de nombramiento de cuatro años, que es prorrogable por un único periodo, para un total de ocho años máximo.

Dentro de los requisitos para ser elegido, la ley dispone que debe ser una persona costarricense, que se encuentre en el ejercicio de sus derechos civiles y políticos, que sea mayor de treinta años, con solvencia moral y profesional de prestigio reconocidos, excluyéndose a quienes ocupen el cargo de diputada o diputado en el mismo periodo constitucional en que se realiza el nombramiento (artículo 4).

            La Ley de la Defensoría también establece cuáles son las causas de cesación del puesto de Defensor (a), indicando en el artículo 6 lo siguiente:

“ARTICULO 6.- Causas de cesación.

El Defensor de los Habitantes de la República cesará en sus funciones, por cualquiera de las siguientes causales:

a) Renuncia a su cargo.

b) Muerte o incapacidad sobreviniente.

c) Negligencia notoria o por violaciones graves al ordenamiento jurídico en el cumplimiento de los deberes de su cargo.

ch) Incurrimiento en cualquiera de las incompatibilidades previstas en esta Ley.

d) Haber sido condenado, en sentencia firme, por delito doloso.”

 

Como se observa, el legislador estableció varias causales taxativas para la pérdida del cargo de Defensor (a), siendo especialmente relevante que el inciso c) deja abierta la posibilidad de cese cuando haya negligencia notoria o violaciones graves al ordenamiento jurídico en el ejercicio del cargo, supuesto en el cual el Presidente Legislativo debe nombrar una Comisión que le dará audiencia al Defensor (a) de los Habitantes de la República e informará a la Asamblea Legislativa, el resultado de la investigación, en el término de quince días hábiles (artículo 7).

            Dicha competencia forma parte de la potestad disciplinaria de la Asamblea Legislativa como jerarca superior del Defensor (a) de los Habitantes, pues esta materia no queda comprendida dentro de las funciones propias de la Defensoría. Además, como todo funcionario público, el Defensor (a) de los Habitantes está sujeto a un principio de rendición de cuentas y de responsabilidad en el ejercicio del cargo a partir de lo dispuesto en el artículo 11 constitucional. 

            Esta posibilidad, sin embargo, no se trata del ejercicio de una competencia política o discrecional de la Asamblea Legislativa, pues la revocatoria del mandato procede únicamente bajo causales de negligencia notoria o violaciones graves al ordenamiento jurídico, lo cual debe demostrarse previo debido proceso en los términos dispuestos en la ley.

Por tanto, la independencia funcional de la Defensoría de los Habitantes que le permite resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas de la Asamblea Legislativa, no excluye la posibilidad de revocatoria del mandato del Defensor (a), si existe alguna de las causales específicas dispuestas en la ley.

Ahora bien, la consultante solicita que nos pronunciemos sobre si resulta violatorio a los Principios de París, cualquier actuación legislativa o del Poder Ejecutivo que afecte la estabilidad en el mandato del Defensor (a). Al respecto, no aclara a qué tipo de actuaciones se refiere, sin embargo, debemos insistir que la potestad disciplinaria sobre el Defensor (a) de los Habitantes sólo puede ser ejercida por la Asamblea Legislativa bajo las causales ya indicadas.

 

En cuanto a los Principios de París, debemos señalar que éstos fueron elaborados a partir del Taller Internacional de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, celebrada en Paris del 7 al 9 de octubre de 1991.

 

A dicha reunión técnica asistieron representantes de instituciones nacionales, Estados, las Naciones Unidas, sus organismos especializados, organizaciones intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales, con la finalidad de examinar y actualizar la información relativa a las instituciones nacionales de derechos humanos existentes, tales como comisiones de derechos humanos y defensorías del pueblo.

Precisamente por ello, se formularon una serie de recomendaciones sobre el papel, la composición, condición y funciones que deben tener las instituciones nacionales de derechos humanos, recomendaciones que fueron acogidas posteriormente por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas con la resolución 1992/54, de 1992, reafirmada por la Asamblea General con la Resolución 48/134 de 1993.

            Si se analiza la naturaleza jurídica de dichos principios, podemos observar que son parte del denominado “soft law”, utilizado para denotar, acuerdos, principios y declaraciones que constituyen estándares voluntarios que no son directamente exigibles, pero que constituyen un modelo de conducta para los Estados.

            Dichos principios reconocen un conjunto de requisitos jurídicos mínimos con lo que debe contar una institución nacional de derechos humanos para ser considerada como tal, dentro de los que se encuentran la competencia y responsabilidades, la composición y las garantías de independencia y pluralidad que requieren para desempeñar sus tareas y su relación con otros actores, entre ellos las organizaciones de la sociedad civil.

            En lo que se refiere al mandato, los Principios de París establecen como guía que la designación de sus comisionados u otro liderazgo debe de efectuarse por un acto oficial que establece la duración del mandato específico, que puede ser renovable. Establecen en lo que interesa:

“3. En el interés de la estabilidad del mandato de los miembros de la institución nacional, sin la cual no habrá una verdadera independencia, su nombramiento se hará mediante acto oficial en el que se señale un plazo determinado de duración del mandato. Este podrá prorrogarse bajo reserva de que se siga garantizado el pluralismo de la composición.”

 

“2. La institución nacional dispondrá del mandato más amplio posible, claramente enunciado en un texto constitucional o legislativo, que establezca su composición y su ámbito de competencia.”

 

            Como se desprende de lo anterior, los Principios de París remiten a la legislación nacional (legal o constitucional) toda la regulación del mandato, recomendando que sea el más amplio posible, que respete el pluralismo de la composición y que se haga mediante un acto oficial.

 

            Lo anterior en nuestro criterio, no es incompatible con la regulación que realiza nuestra legislación interna, que como ya indicamos, garantiza la independencia funcional, reconoce un plazo de cuatro años, prorrogable a ocho para el mandado del Defensor (a) y que señala causales específicas y calificadas para el cese de su cargo.

 

En el caso de Costa Rica, además, la Defensoría de los Habitantes ha recibido acreditación categoría A, del Subcomité de Acreditación de la Alianza Global de las Instituciones Nacionales para la Promoción y la Protección de los Derechos Humanos (GANHRI), a partir de la cual se ha determinado que la institución cumple con los denominados Principios de París, tanto en su normativa como en la práctica, acreditación que es revisable cada cinco años. (http://www.portalfio.org/noticias/costa-rica-defensoria-recibe-re-acreditacion-estatus-a-por-organismo-internacional/)

 

Por tanto, deberá ser ante actuaciones específicas concretas del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, que pueda revisarse si se incumple o no con las garantías reconocidas en los principios de París o en nuestra legislación interna, lo cual escapa de la competencia consultiva de este órgano asesor que se limita al análisis de los temas jurídicos en abstracto.

 

III.        SOBRE EL INFORME DE LABORES DEL DEFENSOR (A) DE LOS HABITANTES

 

En los diferentes ordenamientos jurídicos, no es extraño que el Defensor del Pueblo, conocido también como Ombudsman, realice un informe de su gestión y de la situación general de derechos humanos del país, ante sus respectivos Parlamentos, Asambleas Legislativas o Congresos.

En el caso costarricense, la Ley de la Defensoría establece en su artículo 1° que la Asamblea Legislativa evaluará, anualmente, el funcionamiento de la Institución, mediante el informe presentado por el Defensor, el cual se conocerá y discutirá en el capítulo que se establezca en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. Asimismo, el artículo 15 dispone:

“ARTICULO 15.- Obligación de rendir informe anual.

El Defensor de los Habitantes de la República debe rendir, anualmente, a la Asamblea Legislativa, un informe escrito, en la primera semana de junio, sobre el cumplimiento de sus labores. Y en la última semana de junio, debe comparecer ante la Asamblea Legislativa, para defender oralmente su informe.”

 

Como se desprende de lo anterior, la Asamblea Legislativa evaluará, anualmente, al Defensor (a) de los Habitantes, para lo cual el legislador estableció que el informe escrito debe ser presentado la primera semana de junio y la comparecencia oral, la última semana de junio.

Por lo anterior, el momento para rendir el informe anual por parte del Defensor no puede ser modificado por parte de la Asamblea Legislativa, salvo que exista una reforma legal.

Lo anterior, no significa que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de sus competencias constitucionales, no pueda llamar a comparecer al Defensor(a) de los Habitantes en un momento distinto, según lo establecido en el artículo 121 inciso 23) de la Constitución que establece:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

23) Nombrar Comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente.

Las Comisiones tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzgue necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla;

(…)” (La negrita no es del original)

 

Partiendo de lo anterior, si bien existe un momento específico para rendir el informe de labores, lo cierto es que el Defensor (a) puede ser llamado ante la Asamblea Legislativa en cualquier momento, si así se considera necesario para atender cualquier otro tema que la Asamblea esté investigando como parte de sus funciones de control político.

 

IV.        SOBRE LA REPRESENTACIÓN QUE EJERCE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

Finalmente, nos consulta la señora Defensora de los Habitantes si esta Procuraduría puede servir como abogado de la Defensoría de los Habitantes en caso en que exista conflicto de intereses entre el Estado costarricense y la Defensoría de los Habitantes.

 

Dado que la pregunta que se plantea es general e hipotética, pues no se describe el escenario bajo el cual se plantea, debemos referirnos de manera general a la competencia de representación que ejerce la Procuraduría General de la República a partir de lo dispuesto en los numerales 1 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982, que señalan:

  “ARTÍCULO 1°.-NATURALEZA JURÍDICA:

 

    La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.

    Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones.

  ARTÍCULO 20.-REPRESENTACION EN JUICIO:   

Los procuradores tienen, en cuanto a los juicios en que intervengan ante las autoridades de justicia, las facultades que corresponden a los mandatarios judiciales, según la legislación común, con las restricciones siguientes:  les está absolutamente prohibido allanarse, transar, conciliar o desistir de las demandas o reclamaciones, así como someter los juicios a la decisión de árbitros,  sin la previa autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.

No tendrá valor ni efecto alguno, en juicio ni fuera de él, lo que se haga en oposición al párrafo anterior, y la nulidad de los procedimientos, a que razonablemente dé lugar la violación, deberá ser declarada, aun de oficio, por los tribunales de justicia.

 

El funcionario transgresor -aparte de otras responsabilidades en que pueda incurrir- será corregido con amonestación, la primera vez; con
suspensión hasta por quince días hábiles, la segunda, y con despido justificado,  cuando exceda de dos infracciones.”

Como se observa, la función de representación judicial del Estado en materias de su competencia, es una función esencial de la Procuraduría, la cual se ejerce desde el ámbito técnico jurídico.

 

La función de representación judicial también debe ejercerse bajo los deberes legales establecidos en la propia ley, tutelando los intereses del Estado en sede judicial. Al respecto, establece el artículo 3 en lo que interesa:

“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:

 

    Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

 

a) Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia.

 (…)

 

d) Intervenir en las causas penales, de acuerdo con lo que al efecto disponen esta ley y el Código de Procedimiento Penales.

(…)

e) Interponer el recurso de revisión contra las sentencias de los tribunales del país, y contestar las audiencias que se le otorguen en los recursos de inconstitucionalidad, conforme con las disposiciones de la ley.

f) Cumplir con las actuaciones, facultades y deberes que el Código de Procedimientos Civiles y otras leyes atribuyen al Ministerio Público. Se exceptúan las materias de índole penal.

(…)

i) Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo-terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.

(…)

Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

(…)

Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento, en los procesos penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre. Para ello, podrá ejercitar la acción penal, de oficio, sin estar subordinada a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el Código de Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria.

(…)

k) Intervenir, en representación de los intereses del Estado, en todos los demás asuntos que señalen las leyes del país.

l) Proponer y acordar arreglos o convenios durante la tramitación de cualquier proceso, cuando valore su procedencia y oportunidad.  En estos casos,  se requerirá autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.

(…)

 ARTÍCULO 21.-PROHIBICIONES PROCESALES:  

Prohíbese a los servidores a los que se refiere el artículo anterior: dejar de establecer las demandas o reclamaciones en las que deban intervenir como actores; omitir la contestación de los traslados o las audiencias que se les hayan dado; dejar de presentar las pruebas legales que les corresponda rendir y abandonar las que hayan propuesto; no interponer, oportunamente, los recursos legales contra los actos ejecutivos o las resoluciones dictadas en contra de las demandas o los pedimentos que hayan presentado, o en perjuicio de los intereses cuya defensa les esté confiada.

La inobservancia de esta prohibición, salvo disposición expresa del superior, se tendrá como falta, sancionable de acuerdo con su trascendencia, según lo disponga el Reglamento.

Tratándose del recurso de casación, queda a juicio del procurador general o del procurador general adjunto la  no interposición del recurso, previa solicitud del  criterio respectivo al procurador asesor.”

 

 

            De dichas normas deriva que la Procuraduría sea el representante judicial del Estado, lo cual es reafirmado en el artículo 16 del Código Procesal Contencioso Administrativo que señala que ejerce la representación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa.

 

            Consecuentemente, es claro que la defensa en juicio de la Defensoría de los Habitantes corresponde –en principio- a la Procuraduría General de la República, sin embargo, debe señalarse que esa competencia debe ser ejercida siempre en resguardo del interés público involucrado. Por tanto, ante el conflicto existente entre dos órganos del Estado cuya representación deba realizar la Procuraduría, siempre debe observarse el interés público que debe prevalecer.

 

            Dado lo anterior y ante la independencia funcional y de criterio con que cuenta la Procuraduría por disposición de su Ley Orgánica, corresponde al señor Procurador General de la República o a la señora Procuradora General Adjunta, la determinación sobre la procedencia de la representación en esas circunstancias.

 

V.           CONCLUSIONES

 

De lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  De los artículos 1 y 2 de la Ley de la Defensoría de los Habitantes deriva que ésta es un órgano adscrito a la Asamblea Legislativa, por lo que no puede considerarse una persona jurídica autónoma, aun cuando ejerce su función con independencia funcional;

b)                 La independencia funcional de la Defensoría está limitada a la competencia legalmente asignada y a la satisfacción del interés público que justifica su existencia, pero no le da un grado de independencia absoluta frente a la Asamblea Legislativa;

c)                  Los actos que emite la Defensoría son de carácter moral, producto de la magistratura de influencia propia de su naturaleza y al no ser un órgano constitucional, no se le puede atribuir la titularidad de una independencia constitucional frente a los demás órganos constitucionales. En ese contexto debe entenderse su relación frente al Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo;

d)                 La Ley de la Defensoría garantiza al Defensor (a) de los Habitantes un periodo de nombramiento de cuatro años, que es prorrogable por un único periodo, para un total de ocho años máximo, además existen causales taxativas para la pérdida del cargo de Defensor (a);

e)                  El Defensor (a) de los Habitantes se encuentra sujeto a un principio de rendición de cuentas y de responsabilidad en el ejercicio del cargo, a partir de lo dispuesto en el artículo 11 constitucional. Por tanto, corresponde a la Asamblea Legislativa ejercer la potestad disciplinaria bajo las causales expresamente dispuestas en la ley;

f)                  Los Principios de París delegan en la legislación nacional legal o constitucional lo relativo a la regulación del mandato del Defensor (a) de los Habitantes, recomendando únicamente que sea el más amplio posible, que respete el pluralismo de la composición y que se haga mediante un acto oficial. Esto no resulta incompatible con la regulación que realiza nuestra legislación interna que garantiza la independencia funcional, reconoce un plazo específico para el mandado del Defensor (a) y que señala causales calificadas para el cese de su cargo;

g)                 No corresponde a la Procuraduría a través de la vía consultiva, revisar la conformidad con los Principios de París de actuaciones específicas del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, en relación al mandato del Defensor (a) de los Habitantes;

h)                 Corresponde a la Asamblea Legislativa evaluar anualmente, al Defensor (a) de los Habitantes, para lo cual el legislador estableció que el informe escrito debe ser presentado la primera semana de junio y la comparecencia oral, la última semana de junio de cada año. Consecuentemente, el momento para rendir el informe anual por parte del Defensor no puede ser modificado por parte de la Asamblea Legislativa, salvo que exista una reforma legal, aunque ello no impide que la Asamblea pueda llamar a comparecer al Defensor(a) de los Habitantes en un momento distinto, en ejercicio de la atribución dispuesta en el numeral 121 inciso 23) de la Constitución;

i)                   A partir de lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Procuraduría y en el artículo 16 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la defensa en juicio de la Defensoría de los Habitantes corresponde –en principio- a la Procuraduría General de la República, sin embargo, esa competencia debe ser ejercida siempre en resguardo del interés público involucrado. Por tanto, ante el conflicto existente entre dos órganos del Estado cuya representación deba realizar la Procuraduría, siempre debe observarse ese interés público y dada la independencia funcional y de criterio con que cuenta la Procuraduría, corresponde al señor Procurador General de la República o a la señora Procuradora General Adjunta, la determinación sobre la procedencia de la representación en esas circunstancias.

Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora