06 de julio 2021

C-199-2021

Señor

Elian Villegas Valverde

Ministro de Hacienda

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio DM-0316-2021 del 15 de abril de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

“¿Tienen validez legal para la toma de decisiones administrativas y/o judiciales, aquellas certificaciones de conocimiento emitidas por una institución autónoma, donde conste información de personas extranjeras, siendo que los registros de esas personas solo constan en las bases de datos que al efecto lleva tal entidad, sin que esta información pueda ser conciliada con otras bases de datos oficiales del Estado?”

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Hacienda aportó el criterio legal de su Asesoría Jurídica, oficio DJMH-0616-2021 del 15 de abril de 2021.

I.                 SOBRE LA POTESTAD CERTIFICADORA DEL ESTADO Y LO CONSULTADO

Esta Procuraduría se ha referido en múltiples ocasiones sobre la potestad certificadora que ostenta el Estado (Dictámenes C-139-99 del 06 de julio de 1999, C-053-94 del 7 de abril de 1994, C-178-2000 del 07 de agosto de 2000, C-187-2002 del 22 de julio de 2002, C-133-2004 del 4 de mayo de 2004, C-440-2005 del 20 de diciembre de 2005, C-308-2006 del 1 de agosto de 2006, C-099-2012 del 4 de mayo de 2012, C-325-2011 del 22 de diciembre de 2011, entre otros). Específicamente en el dictamen C-249-2015 del 9 de setiembre de 2015, señalamos:

“Así, tenemos que, la doctrina conceptualiza la figura en análisis, de la siguiente manera:

“… La potestad certificante se concretiza, en la realidad, en un acto administrativo de certificación, por cuyo medio un órgano un órgano administrativo acredita la verdad real o formal  de un hecho, una situación, una relación  o conducta… no innova el ordenamiento jurídico, puesto que se reduce a refrendar, con valor de certeza… conductas que ya existen pero que sin tal refrendo resultan cuestionables…[1]”

Deviene palmario, entonces, que la posibilidad jurídica de certificar documentos, por parte de órganos -persona, responde al ejercicio de potestades imperio,  a través de las cuales, se constata la exactitud de hechos, circunstancias, conductas  y relaciones jurídico administrativas, entre otros.

Así, desplegar la potestad que nos ocupa, requiere norma que la materialice a través de competencia, para tal efecto. Es decir, únicamente, estará facultado, para emitir certificaciones, el servidor dispuesto por el ordenamiento jurídico.”

Tocante al tema en desarrollo, la jurisprudencia administrativa ha sostenido:

“…La emisión de certificaciones constituye una función administrativa que implica el ejercicio de una potestad de imperio.  Así, la doctrina la ha definido como la función:

…“Una primera precisión que se debe hacer, es que la potestad certificante forma parte de la función pública. Es por ello, que el funcionario público que ejerce este poder, está realizando actividad administrativa, la cual se encuentra sometida a todo el régimen jurídico de Derecho Público, salvo que el ordenamiento jurídico, atendiendo a la naturaleza de la función, la regule en forma diferente. Como consecuencia de lo anterior, estamos en presencia de una función administrativa certificante”.   (Dictamen C-139-99 del 06 de julio de 1999)…

De manera que el acto de certificación va precedido de otros actos previos sobre los cuales se constituye la base sobre la que se certifica. La Administración asegura la verdad de un hecho o situación, pero de manera limitada a exteriorizar aquello de lo que ya tiene constancia, pero lo hace basándose en algo objetivo u objetivable. (C-325-2011 del 22 de diciembre del 2011)

Cabe resaltar como se desprende de las antes citadas, que la posibilidad de emitir certificaciones no es consustancial con el cargo de funcionario público.  En efecto, la posibilidad de emitir certificaciones es una potestad creada por normas legales, por lo que  corresponderá al ordenamiento jurídico determinar qué órganos o funcionarios resultan competentes para efectuar las certificaciones… [2]”

Conforme lo anterior, podemos aseverar que la competencia certificadora es una de las funciones administrativas que ostentan los órganos y entes del Estado, incluidos –claro está- los entes autónomos (entes menores del Estado), la cual nace a partir de la potestad de imperio de la que gozan (función administrativa certificante). En ese sentido, las certificaciones son consideradas verdaderos actos administrativos.

Asimismo, la posibilidad de emitir certificaciones no es consustancial al cargo de funcionario público, por lo que, no todos los funcionarios públicos poseen la potestad certificadora, sino que, ésta la ejercerá únicamente el órgano o servidor público que el ordenamiento jurídico haya habilitado para ello.

Conforme el artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública, dicha competencia recaerá en el funcionario público que tenga funciones de decisión respecto a lo certificado o bien, en su secretario (C-199-2017 del 8 de setiembre de 2017). Este numeral dispone: 

“Artículo 65.-

1. (…)

2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario.”

Ahora bien, respecto al contenido de la información que se certifica, podemos agregar que las certificaciones pueden contener declaraciones de juicio o bien, declaraciones de conocimiento (certificación por excelencia), cuya distinción consiste en lo siguiente:

 “Un certificado de buena conducta o un certificado médico encierran una declaración de juicio que supone, naturalmente, un previo conocimiento; por el contrario, cuando la certificación se limita a poner de manifiesto lo que existe en archivos preestablecidos, nos encontramos ante una certificación de conocimiento. El funcionario que expide una certificación relativa a un asiento registral, no emite una declaración de voluntad, sino de conocimiento, en cuanto que le consta la exactitud entre el documento y el registro. No ocurre lo mismo en las declaraciones de juicio que son aquellas que no se basan en archivos preestablecidos, sino en una serie de análisis o conocimientos previos que el agente lleva a cabo para formar su juicio.” (GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, segunda edición, Tomo II, Vol. I, 1971, p.226). (El subrayado no pertenece al origina)

De la anterior transcripción, podemos rescatar que las certificaciones de conocimiento, se limitan a expresar aquello que existe o consta en archivos o registros del órgano emisor, por lo que su contenido no permite juicios de valor u opiniones, por su parte, las certificaciones de juicio requieren necesariamente de un análisis o conocimiento previo, de ahí que, implica formar un juicio de valor respecto a lo certificado. 

En relación propiamente con las certificaciones de conocimiento –por ser de interés para la presente consulta-, el mismo autor agrega:

“El acto de certificación es una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la verdad de lo que en él se contenga y que la Administración conoce. La Administración, para emitir estos actos, constituye unos datos que, por razones de seguridad jurídica e interés general, va a declarar son ciertos. Esta declaración la realiza mediante un acto administrativo de certificación en el que manifiesta ser verdad (real o formal) aquello que conoce y es objeto de dicho acto.” (GARCÍA-TREVIJANO, Op.cit., p. 226).

En consecuencia, la potestad certificante del Estado es un acto de imperio, mediante el cual, el órgano de la Administración que posee funciones de decisión en cuanto a lo certificado o su secretario, acredita la verdad real o formal de un hecho, una situación, una relación o conducta, como consecuencia de la actividad técnica de comprobación o verificación.  Dado ello, el acto certificante no innova, sólo refrenda con el valor de certeza, hechos, situaciones o conductas que ya existen (C-139-99 del 6 de julio de 1999).

En ese sentido, a través del dictamen C-325-2011 del 22 de diciembre de 2011, esta Procuraduría señaló:

“(…) No debe perderse de vista, entonces, que como declaraciones administrativas de conocimiento acerca de la verdad de un hecho o situación (fecha y motivos del cese con responsabilidad en el caso que nos ocupa), la autoridad administrativa debe limitarse en ellas a exteriorizar aquello de lo que ya tiene constancia, como consecuencia de la actividad técnica de comprobación o verificación y que esos actos administrativos no deben convertirse “en vehículo de las opiniones, juicios, presunciones o meras conjeturas del funcionario que los expide”.

Esto es así, porque “El acto de certificación, en suma, es de conocimiento porque la Administración lo único que declara es aquello que previamente a preconstituido como base de certificación; en consecuencia, este acto jamás puede configurarse como un acto de voluntad, pues la Administración no tiene discrecionalidad en cuanto a la emanación del acto, ni en cuanto al contenido, que será siempre un reflejo total o parcial de lo previamente constituido (en base a un registro, inspección, etc). Los actos consistentes en una declaración de conocimiento (el de certificación por excelencia) no pueden, por naturaleza ser discrecionales.” Martínez Jiménez, Jorge Esteban. La función certificante del Estado, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p.97, en igual sentido, Jinesta Lobo, Ernesto, op.cit., p.98.

Por consiguiente, en este caso la autoridad pública certificante sólo podría consignar declaraciones de conocimiento según datos de naturaleza objetiva u objetivable, según sus registros o archivos. (…)”

Cabe señalar que, como todo acto administrativo, para que las certificaciones sean consideradas válidas y eficaces, deben ajustarse sustancialmente al ordenamiento jurídico y cumplir con todos los elementos, formales y materiales exigidos por el ordenamiento jurídico. En ese sentido, el artículo 158.2 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

“Artículo 158.-…

2. Será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.

…”

Respecto a este mismo tema, debemos recalcar que el artículo 45 del Código Procesal Civil, presume los documentos públicos como auténticos y válidos –mientras no se pruebe lo contrario-, advirtiendo que, se consideran documentos públicos todos aquellos redactados o extendidos por funcionarios públicos, según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones y los calificados con ese carácter por la ley. Dicha norma señala en lo que interesa:

“ARTÍCULO 45.- Prueba documental

45.1 Presunción de autenticidad, validez y eficacia de los documentos. Los documentos públicos y los privados admitidos, tácita o expresamente, se presumen auténticos y válidos mientras no se pruebe lo contrario. Los documentos recibidos o conservados por medios tecnológicos y los que los despachos judiciales emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios gozarán de la validez y eficacia del documento físico original, siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservación, así como el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley.

45.2 Documentos públicos. Documentos públicos son todos aquellos redactados o extendidos por funcionarios públicos, según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones y los calificados con ese carácter por la ley. También, tendrán esa naturaleza los otorgados en el extranjero con ese carácter en virtud de tratados, convenios internacionales o el derecho internacional. A falta de norma escrita, tales documentos deben cumplir los requisitos del ordenamiento jurídico donde se hayan otorgado...”

De lo anterior se desprende que, las certificaciones que emita una autoridad pública a través del órgano o funcionario público con competencia certificadora, se presumirán auténticas y, por tanto, tendrán plena validez y eficacia, salvo que se pruebe lo contrario.

Por consiguiente, ante lo consultado por el Ministerio de Hacienda, podemos concluir que aquellas certificaciones de conocimiento que emita un ente autónomo -por medio de las cuales asegura la verdad de un hecho o situación que le conste, basada en datos de naturaleza objetiva u objetivable, a partir de la comprobación o verificación de sus registros o archivos- se presumen válidas. Dado ello, estas certificaciones bien podrán servir de sustento -prueba documental- para la toma de decisiones tanto en sede administrativa como jurisdiccional, sin necesidad de recurrir a otras bases de datos que puedan existir para comprobar la veracidad de su contenido.  

II.              CONCLUSIONES

Partiendo de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)          La potestad certificadora es una función pública que nace de la potestad de imperio de la que gozan los entes y órganos del Estado;

b)         Dicha competencia consiste en acreditar la verdad de un hecho, dato o afirmación, que existe o consta en archivos o registros de la autoridad certificante, por lo que se da a través de una actividad técnica de comprobación o verificación (certificaciones de conocimiento);

c)          Además, puede certificarse aquella información que, si bien no se basa en archivos preestablecidos, sí está basada en una serie de análisis o conocimientos previos que llevan a formar un juicio de valor (declaraciones de juicio);

d)         La posibilidad de emitir certificaciones no es consustancial al cargo de funcionario público, sino que, esta función la ejercerá el órgano o servidor público con competencia para decidir respecto a lo certificado o bien, su secretario (artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública);

e)          Los documentos públicos –entre ellos las certificaciones- se presumen auténticos y válidos, mientras no se pruebe lo contrario (artículo 45 del Código Procesal Civil);

f)          Por consiguiente, todas aquellas certificaciones de conocimiento que emita un ente autónomo dentro del ejercicio de su competencia certificadora se presumen válidas y, por ende, podrán servir de sustento -prueba documental- para la toma de decisiones tanto en sede administrativa como jurisdiccional, sin necesidad de recurrir a otras bases de datos que puedan existir para comprobar la veracidad de su contenido.  

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                         Abogada de la Procuraduría