C-004-1993

San José, 4 de enero de 1993

Doctor

Carlos Eduardo Blanco Sáenz

Director General

Instituto Sobre Alcoholismo y Fármaco dependencia

San José.

Señor Director General:

Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto, y por habérseme confiado hoy esta respuesta, se da contestación a su atento oficio DG-548-07-92, donde consulta sobre "la naturaleza jurídica de este Instituto, con el propósito de contar con una visión clara en la aplicación de las normas que afectan las distintas actividades de la Institución".

I.- CREACION DEL IAFA

La Ley Nº 7035 de 24 de abril de 1986, reformó los artículos 5 inciso d), 21, 22 y 24 de la Ley Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973 (Ley Orgánica del Ministerio de Salud).

Con esta reforma se creó el "Instituto sobre Alcoholismo y Fármaco dependencia" (IAFA), sucesor del INSA para todos los efectos legales.

II.- UBICACION DEL IAFA

El artículo 5 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973 (reformado por la Ley Nº 7035 de 24 de abril de 1986), establece en el "inciso d)" que el Instituto sobre Alcoholismo y Fármaco dependencia es un "órgano adscrito" al Despacho del Ministro de Salud. El legislador ordinario no desarrolla las consecuencias del término "adscripción", que actualmente puede estar influida por la dirección gubernamental y la sectorialización según la naturaleza de la función del órgano.

El IAFA es, en consecuencia, un "órgano legal" del Estado, situado por adscripción al Despacho del Ministro de Salud que a su vez es un órgano del ente estatal. Por tanto, el IAFA, no es una persona jurídica, para serlo, el legislador ordinario debía dotarlo de personalidad jurídica, constituyéndolo de este modo en un centro último e independiente de imputación jurídica.

III.- NATURALEZA JURIDICA DEL IAFA

Establecido que es un órgano del Estado, debe determinarse si es un órgano desconcentrado, y de serlo, el grado de desconcentración competencial.

La Ley Nº 7035 (que reforma la Ley Nº 5412, Ley Orgánica del Ministerio de Salud) viene a desarrollar la competencia del IAFA. Señala el artículo 21 de esta Ley que corresponde al Instituto el estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación del alcoholismo y de la farmacodependencia, así como la coordinación y aprobación de todos los programas públicos y privados orientados a aquellos mismos fines. El numeral 22 de esta normativa legal advierte que la definición de las políticas del Instituto y de su gobierno estará a cargo de una Junta Directiva integrada por siete miembros de nombramiento del Poder ejecutivo, por medio del Ministerio de Salud. La complejidad orgánica, su competencia especializada y la dirección orgánica a cargo de una Junta Directiva, hacen de este instituto un órgano desconcentrado. En la norma 24 se indica que el reglamento determinará el funcionamiento del Instituto y su estructura orgánica y administrativa.

La desconcentración orgánica se desarrolla en el ámbito jurídico de una misma persona jurídica y en favor de órganos inferiores. consiste en la transferencia de una determinada competencia a un órgano que no es el jerarca, pero necesariamente dentro de la misma persona jurídica que sufre la transformación. En el caso, la persona jurídica es el Estado en uno de cuyos órganos -el Ministerio de Salud- se atribuye una competencia desconcentrada a un órgano inferior denominado IAFA según los numerales 21, 22, 23 y 24 de la Ley Nº 7035. El Ministro, conforme al artículo 25 de la Ley General de la Administración Pública, es el jerarca del Ministerio y para determinados efectos de tutela el superior del IAFA. 

"El órgano desconcentrado está sometido a jerarquía, lo que quiere decir a órdenes del superior jerárquico. El mayor grado de libertad que ostenta, en relación con un subordinado común, radica en que sus actos agotan la vía administrativa, sin posibilidad de recurso al superior, pero éste puede, en todo caso, cursar órdenes, instrucciones y circulares que limiten la discrecionalidad del inferior en desuso de su competencia exclusiva, aunque no pueda sustituirlo en su gestión" (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Derecho Administrativo, San José, T. III, s.f.c. p. 8).

La Ley General de la Administración Pública regula el instituto de la desconcentración en el numeral 83. En lo que interesa dice esta norma: "...2) La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda: a) Avocar competencias del inferior; y b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. 3) La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior".

El IAFA es un órgano colegiado y complejo. La estructura colegiada resulta de una Junta Directiva integrada por siete miembros nombrada por el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Salud. La complejidad de la Institución es producto de su división interna en órganos con competencia definidas en el DE- Nº 17659-S: Junta Directiva, Dirección General, Directores Ejecutivos, Auditoría, Asesor Legal, Jefaturas de Departamento.

El Ministro de Salud no tiene una norma expresa que le autorice la avocación de los asuntos que conoce la Junta Directiva o cualquier otro órgano. Tampoco cuenta con competencia para conocer en alzada de lo resuelto en primera instancia por el IAFA. Asimismo pareciera que en la práctica, no por prohibición jurídica, no gira órdenes, instrucciones o circulares a esta Institución.

Dispone el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública que agotan la vía administrativa los actos de: "c) Los de los órganos desconcentrados de la Administración...".

Internamente, en el IAFA, por mandato jurídico o práctica administrativa se han establecido recursos de apelación para ante la Junta Directiva que dan por agotada la vía administrativa. Por Ley Nº 5489 de 6 de marzo de 1974 se adicionó el artículo 45 a la Ley sobre Venta de Licores Nº 10 de 7 de octubre de 1936 a fin de que todo tipo de propaganda en relación con el consumo de bebidas alcohólicas (la regulación tiene límites en la misma norma), que se haga en cualquier medio publicitario, será regulada y controlada por el INSA (actual IAFA).

Este artículo 45 es desarrollado por el DE Nº 4048-SPPS de 26 de agosto de 1974. El artículo 10 de este Reglamento señala que la Oficina respectiva del Instituto deberá aprobar o improbar el material de propaganda que se presente. Y el numeral 11 señala que la resolución de la Oficina tendrá recurso de apelación para ante la Junta Directiva del Instituto. En lo que concierne las resoluciones de naturaleza laboral, la Junta Directiva -por práctica administrativa- las conoce también en última instancia. Corresponde al pleno de la Junta Directiva, el agotamiento de la vía administrativa aunque no existe norma expresa que le atribuya tal competencia.

El IAFA cuenta con cierta independencia según se evidencia en los artículos 22 y 23 de la Ley Nº 7035: "Artículo 22: "La definición de las políticas del Instituto y de su gobierno estarán a cargo de una junta directiva...", Artículo 23. El Instituto administrará sus fondos separadamente en una cuenta corriente bancaria propia, sujeta a la fiscalización y a los controles financieros previstos en el artículo 10 de esta ley...".

Por DE-Nº 17659-S (Reglamento General del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia), el artículo 8, se estableció que "la representación judicial y extrajudicial de la institución" corresponde al Presidente de la Junta Directiva. Es decir, por reglamento se otorga la personería jurídica al Presidente a fin de que represente en todos los casos a la Institución. La personería jurídica es la condición de personero o representante. Consecuencia de esta personería, la Procuraduría General de la República, en Proceso Ordinario Laboral Nº 617-92 de xxx contra el Estado, al contestar la demanda interpone la excepción de FALTA DE LEGITIMACION AD CAUSAM PASIVA aduciendo que "el INSTITUTO SOBRE ALCOHOLISMO Y FARMACODEPENDENCIA (IAFA)" (es un) ente público que tiene personalidad jurídica propia". En realidad lo que ostenta el Presidente de esta Institución es la representación judicial y extrajudicial, es decir la personería jurídica por disposición del artículo 9 del DE Nº 17659-S de 29 de julio de 1987 (Reglamento General del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia). Si de hecho, el Ministro de Salud no gira órdenes, instrucciones ni circulares al IAFA, jurídicamente existe la competencia para tales fines.

El artículo 343 de la Ley Nº 5395 (Ley General de Salud) establece que: "Toda institución o establecimiento público, semipúblico o privado que realice acciones de salud sean éstas de promoción, conservación o recuperación de la salud en las personas o de rehabilitación del paciente queda sujeto a las normas técnicas que el Ministerio dicte dentro de sus atribuciones y al control y super vigilancia técnica de las autoridades de salud". Igualmente los numerales 1 y 2 de la Ley Nº 5412 (Ley Orgánica del Ministerio de Salud) disponen: "Artículo 1. La definición de la política nacional de salud, y la organización, coordinación y suprema dirección de los servicios de salud del país, corresponden al poder Ejecutivo, el que ejercerá tales funciones por medio del Ministerio de Salud..."; Artículo 2. Son atribuciones del Ministerio (...) ch) Ejercer la jurisdicción y el control técnico sobre todas las instituciones públicas y privadas que realicen acciones de salud en todas sus formas, así como coordinar sus acciones con las del Ministerio..." (Véase, además, lo dispuesto por el artículo 28 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública).

Este conjunto normativo faculta al Ministro para girar órdenes, instrucciones y circulares al IAFA, evidenciándose así que este Instituto reúne las características de un órgano desconcentrado en grado mínimo.

IV.- CONCLUSIONES

Con fundamento en los razonamientos jurídicos procedentes y artículos 2, 3 inciso b), y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Representación del Estado DICTAMINA lo siguiente en torno a la Naturaleza Jurídica del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA).

1) Que el IAFA no tiene personalidad jurídica, razón por la cual se trata de un órgano del Estado adscrito al Despacho del Ministro de Salud (Art. 5 inciso d) de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973, reformada por Ley Nº 7035 de 24 de abril de 1986).

2) Que el artículo 9 del DE-Nº 17659-S de 29 de julio de 1987 (Reglamento General del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia) otorgó al Presidente de la Junta Directiva la representación judicial y extrajudicial (personería jurídica) de la Institución; y

3) Que el IAFA es un órgano desconcentrado en grado mínimo por corresponder sus características a lo prescrito en el artículo 83 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública.

Del señor Director General, con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda

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