30 de junio del 2021

C-191-2021                                              

Señor

Juan Luis Chaves Vargas 

Alcalde

Municipalidad de Naranjo

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MN-ALC-0957 del 6 de enero de 2021, recibido el 17 de marzo del mismo año, por medio de cual nos consultó si “¿se puede nombrar mediante inopia a un funcionario que posee bachiller universitario y maestría en un puesto cuyo requisito es la licenciatura ante la ausencia de personas que cumplan todos los requisitos para ingresar al puesto?”

Adjunto a la consulta nos remitió copia del oficio MN-LEGAL-26-2020 del 21 de diciembre de 2020, emitido por la Oficina Legal de la Municipalidad de Naranjo.  En dicho oficio se arribó a la siguiente conclusión:

“En uso de la figura de inopia y su relación con la idoneidad comprobada sumado al atestado académico de grado superior al requerido, experiencia atinente al puesto, aptitud psicológica para desempeñar las funciones requeridas facultaría a la Alcaldía la posibilidad de disponer del único funcionario apto para el nombramiento en el cargo requerido de acuerdo al Art. 191 y 192 de la Constitución Política de Costa Rica, el Art. 137 Inc, b) del Código Municipal y tomando en cuenta como justificantes jurídico la Resolución Número 2001-12005 de la Sala Constitucional, puesto que y sin deseo de desarrollarse un criterio específico, existen puestos en la Municipalidad que requieren ser ocupados, para asegurar el buen servicio a la ciudadanía máxime si existen funcionarios municipales que como antes se indicó, poseen idoneidad, experiencia en el área requerida y un grado académico superior al necesario (Maestría)”.

A continuación, nos referiremos al tema en consulta, no sin antes advertir que nuestro pronunciamiento se emite en términos generales, sin hacer referencia a algún caso concreto.

            I.- RESPECTO A LA IDONEIDAD PARA EL PUESTO Y LA INOPIA EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

Se nos consulta si es posible, ante la falta de oferentes que cumplan los requisitos para ocupar un puesto en la Municipalidad de Naranjo, que la Administración nombre, por inopia, a una persona que no tiene el grado académico requerido.   

Cabe advertir que en la consulta no se aclara si el nombramiento al que se refiere el asunto es en propiedad o interino.  En todo caso, advertimos desde ya que   los requisitos para un nombramiento interino son los mismos que se exigen para uno en propiedad.

Aclarado lo anterior, es importante indicar que el artículo 192 de la Constitución Política establece que, para ingresar al régimen de empleo público −dentro del cual se encuentran las relaciones de empleo municipales− es necesario que la persona interesada demuestre su idoneidad, lo cual significa que el oferente debe cumplir los requisitos que demande el puesto que pretende ocupar.  Esa demostración de idoneidad lo que busca es que las tareas del puesto sean desempeñadas de manera eficiente, todo en aras de que la Administración brinde un buen servicio.  

En nuestro dictamen C-033-2010 del 9 de marzo de 2010 nos referimos a la necesidad de que los puestos municipales sean “…ocupados por servidores o funcionarios, previa comprobación de los requisitos y condiciones que para tales efectos se exigen, alcanzándose de esa forma la estabilidad en la función pública.”

Los artículos 125, 128, 134 y 137 del Código Municipal establecen los lineamientos generales para ingresar al régimen municipal y el procedimiento que se debe seguir para seleccionar a las personas que pretendan ocupar una plaza vacante. El texto de esas normas es el siguiente: 

“Artículo 125. - Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades.” (El subrayado es nuestro).

“Artículo 128. - Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

            b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos…”. (El subrayado es nuestro).

“Artículo 134- El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 125 de esta ley. Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección, así como al principio de igualdad y equidad entre los géneros, y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades. Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil”. (El subrayado es nuestro).

 “Artículo 137. - Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:                                    a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.                                                               b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.                                   c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.”

Con la lectura de las normas transcritas se confirma que para ingresar al régimen de empleo público municipal se debe cumplir con los requisitos mínimos que señale el ordenamiento jurídico y el Manual de Puestos, así como demostrar la idoneidad para el cargo mediante alguno de los mecanismos establecidos en el artículo 137 transcrito, los cuales obligatoriamente deben efectuarse según el orden ahí establecido.  Lo anterior implica que cuando haya una plaza vacante la municipalidad podrá, en primer lugar, realizar un ascenso directo de algún funcionario calificado que se encuentre en el grado inmediato inferior. En segundo lugar, ante inopia comprobada en esa etapa, el ente territorial deberá convocar a un concurso interno entre todos los funcionarios de la institución. Finalmente, en caso de que aun realizado el concurso interno la inopia persista, corresponderá realizar un concurso externo, el cual tendrá que ser publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno que se llevó a cabo. 

Es importante indicar que mientras la Administración municipal realiza los procedimientos de reclutamiento y selección aludidos, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de una persona hasta por un plazo de dos meses para que ocupe la plaza vacante de forma temporal; sin embargo, como ya adelantamos, la persona que se nombre de forma interina deberá cumplir los mismos requisitos establecidos en el Manual de Puestos para el funcionario titular, y no deberá tener impedimento para desempeñarse en el cargo, según lo dispuesto en el artículo 139 del Código Municipal.

Sobre el particular, en el dictamen C- 124-2009 del 11 de mayo de 2009, con ocasión de una consulta planteada por la Auditoría Interna de la Municipalidad de Aserrí, señalamos que “… el Alcalde puede nombrar como funcionario interino a cualquier ciudadano que cumpla con los requisitos mínimos establecidos por el manual descriptivo de puestos de la Administración Local.   Lo anterior, mientras se realizan los concursos regulados en el artículo 128 (actualmente artículo 137) del Código Municipal, y siempre que la persona designada no tenga impedimento legal alguno para ocupar el puesto”.

Teniendo claro entonces que, en principio, las personas que sean nombradas en una municipalidad deben cumplir los requisitos establecidos para el ingreso al régimen indistintamente de que el nombramiento sea en propiedad o interino, interesa ahora analizar si, ante la falta de oferentes que cumplan los requerimientos de un puesto determinado, es posible acudir a la figura de la inopia para llenar el puesto vacante.

Como primer punto, importa señalar que la inopia ocurre cuando se realiza un concurso y este es declarado infructuoso, ya sea por la escasez o insuficiencia de candidatos, o bien, porque las ofertas recibidas no cumplen los requisitos establecidos para el puesto. (Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, San José, Costa Rica Junio, 2013 http://cidseci.dgsc.go.cr/datos/oficio_circular_gestion_006_13.pdf consultado el 28 de junio del 2021).

Sobre ese tema, hemos señalado que la inopia debe entenderse como la ausencia de candidatos “…de idoneidad comprobada, para ocupar un determinado puesto.   En estos supuestos, ante la ausencia de personas que cumplan todos los requisitos para ingresar al puesto, y cuando las circunstancias de urgencia y necesidad para satisfacer el servicio público lo requieran, podrá obviarse algunos requisitos del puesto para permitir el nombramiento.” (Dictamen C-425-2006 del 24 de octubre de 2006).

Entonces, volviendo al tema puntual en consulta, debemos indicar que para que una municipalidad pueda realizar un nombramiento por inopia deberá primero haber cumplido cada uno de los mecanismos de reclutamiento establecidos en el artículo 137 del Código Municipal. Si bien el artículo de cita hace referencia a la figura de la inopia en dos de las etapas del procedimiento de reclutamiento y selección (en el supuesto de ascenso directo de un funcionario que ocupe un puesto de la clase inmediata inferior, y en el caso de concurso interno) la posibilidad de nombrar por inopia a un funcionario que no cumpla los requisitos establecidos para el puesto solo es válida cuando se hayan llevado a cabo, infructuosamente, todos los procedimientos a los que se refiere el artículo 137 de cita.

Una vez agotadas las opciones de nombramiento descritas en el artículo 137 del Código Municipal y ante la necesidad de satisfacer el interés público y cumplir con el servicio local encomendado, sí es posible, hasta ese momento, recurrir a la figura de la inopia para hacer el nombramiento.  En tal caso podría excepcionalmente modificarse, obviarse o sustituirse algunos de los requisitos del puesto mediante una resolución razonada; no obstante, cualquiera que sea la solución que se adopte, el nombramiento debe respetar el principio de idoneidad.  

Al respecto en el dictamen C-104-96 del 27 de junio de 1996 (reiterado en el C-425-2006 citado) nos referimos a la inopia comprobada como una excepción para flexibilizar algunos requisitos académicos para acceder al empleo público, siempre tomando en cuenta que ese tipo de nombramiento responde a situaciones inusuales: 

“…observamos que si bien el Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento prevén la posibilidad de dispensar determinados requisitos para el ingreso al Servicio Civil, esa facultad no se establece expresamente en orden a los requisitos para la clase correspondiente, ni para los perfiles del puesto, salvo que se dé "inopia comprobada o por razones geográficas o técnicas" y que sea imprescindible para el buen servicio público (artículo 119 del Reglamento al Estatuto). E incluso bajo esos supuestos, el cambio de los requisitos de los puestos o de las clases de puestos es provisional. Por lo que un nombramiento que no reúna los requisitos técnicos tendría que motivarse en situaciones verdaderamente excepcionales en que exista total inopia para un determinado puesto o que en el sitio en que éste se requiere no haya elegibles dentro de la especialidad.” 

Es oportuno señalar que, aun cuando exista inopia comprobada para un determinado puesto, algunos requisitos no se pueden excepcionar, como ocurre con la colegiatura obligatoria impuesta por mandato legal para el ejercicio de algunas profesiones.

Finalmente, es importante indicar que esta Procuraduría ha recomendado, en casos similares, que las municipalidades soliciten la colaboración de la Dirección General del Servicio Civil.  Dicha Dirección es un órgano técnico en materia de administración de personal, por lo que eventualmente podría colaborar con una solución viable en los casos en los cuales se haya llevado a cabo un procedimiento de reclutamiento y selección y se haya comprobado la ausencia total de oferentes que cumplan los requisitos mínimos para el puesto.  En ese sentido puede consultarse el dictamen C-033-2010 del 9 de marzo del 2010, reafirmado en los dictámenes C-089-2019 del 3 de abril de 2019, C-198-2019 del 8 de julio de 2019 y C-340-2020 del 25 de agosto de 2020.

II.- CONCLUSIÓN 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El artículo 192 de la Constitución Política establece que, para ingresar al régimen de empleo público −dentro del cual se encuentran las relaciones de empleo municipales− es necesario que la persona interesada demuestre su idoneidad, lo cual significa que el oferente debe cumplir los requisitos que demande el puesto que pretende ocupar.  Esa demostración de idoneidad lo que busca es que las tareas del puesto sean desempeñadas de manera eficiente, todo en aras de que la Administración brinde un buen servicio.  

2.- Para ingresar al régimen de empleo público municipal se debe cumplir con los requisitos mínimos que señale el ordenamiento jurídico y el Manual de Puestos, así como demostrar la idoneidad para el cargo mediante alguno de los mecanismos establecidos en el artículo 137 del Código Municipal, los cuales obligatoriamente deben efectuarse según el orden ahí establecido.  Lo anterior implica que cuando haya una plaza vacante la municipalidad podrá, en primer lugar, realizar un ascenso directo de algún funcionario calificado que se encuentre en el grado inmediato inferior. En segundo lugar, ante inopia comprobada en esa etapa, el ente territorial deberá convocar a un concurso interno entre todos los funcionarios de la institución. Finalmente, en caso de que aun realizado el concurso interno la inopia persista,

corresponderá realizar un concurso externo, el cual tendrá que ser publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno que se llevó a cabo. 

3.- Mientras la Administración municipal realiza los procedimientos de reclutamiento y selección aludidos, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de una persona hasta por un plazo de dos meses para que ocupe la plaza vacante de forma temporal; sin embargo, la persona que se nombre de forma interina deberá cumplir los mismos requisitos establecidos en el Manual de Puestos para el funcionario titular, y no deberá tener impedimento para desempeñarse en el cargo, según lo dispuesto en el artículo 139 del Código Municipal.

4.- Para que una municipalidad pueda realizar un nombramiento por inopia deberá primero haber cumplido cada uno de los mecanismos de reclutamiento establecidos en el artículo 137 del Código Municipal. Si bien el artículo de cita hace referencia a la figura de la inopia en dos de las etapas del procedimiento de reclutamiento y selección (en el supuesto de ascenso directo de un funcionario que ocupe un puesto de la clase inmediata inferior, y en el caso de concurso interno) la posibilidad de nombrar por inopia a un funcionario que no cumpla los requisitos establecidos para el puesto solo es válida cuando se hayan llevado a cabo, infructuosamente, todos los procedimientos a los que se refiere el artículo 137 de cita.

5.- Una vez agotadas las opciones de nombramiento descritas en el artículo 137 del Código Municipal y ante la necesidad de satisfacer el interés público y cumplir con el servicio local encomendado, sí es posible, hasta ese momento, recurrir a la figura de la inopia para hacer el nombramiento.  En tal caso podría excepcionalmente modificarse, obviarse o sustituirse algunos de los requisitos del puesto mediante una resolución razonada; no obstante, cualquiera que sea la solución que se adopte, el nombramiento debe respetar el principio de idoneidad.

6.- Esta Procuraduría ha recomendado, en casos similares, que las municipalidades soliciten la colaboración de la Dirección General del Servicio Civil.  Dicha Dirección es un órgano técnico en materia de administración de personal, por lo que eventualmente podría colaborar con una solución viable en los casos en los cuales se haya llevado a cabo un procedimiento de reclutamiento y selección y se haya comprobado la ausencia total de oferentes que cumplan los requisitos mínimos para el puesto. 

                                                       Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya                                       Mariela Villavicencio Suárez

        Procurador                                                            Abogada de Procuraduría

JCMM/mvs/mmg