14 de julio del 2021

C-204-2021

Señor

Wilber Madriz Arguedas

Alcalde Municipal

Municipalidad de Puntarenas

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° MP-AM-OF-0-1666-12-2020 de fecha 27 de diciembre del 2020, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes referentes al artículo 157 del Código de Trabajo:

“¿Procede esta forma de calcular el pago de salario de las vacaciones en el disfrute de estas, Sea este (sic) de empleo privado o empleo público?

¿Puede la Municipalidad de Puntarenas, regirse bajo normas de régimen de empleo privado, ya que la misma se rige bajo el régimen de empleo público?

¿Procede legalmente y se ajusta al principio de legalidad, que el pago del salario de un trabajador que se rige bajo el régimen de empleo público, en tiempos de disfrute de vacaciones, se le cancele su salario, según el promedio de las remuneraciones ordinarias y extraordinarias devengadas durante las últimas cincuenta semanas, conforme lo dicta el artículo 157 del Código de Trabajo? De proceder dicha forma de pago, ¿se deben contemplar o no, los subsidios por incapacidad, que pueda tener el funcionario durante dicho periodo?

En el caso que el promedio de salario mensual, obtenido de los salarios ordinarios y extraordinarios, devengados por el trabajador durante las últimas cincuenta semanas, a la hora de realizar el pago de su salario, en el momento del disfrute de sus vacaciones, sea menor al salario mensual actual que devenga al momento del disfrute de sus vacaciones ¿procede jurídicamente realizar dicho pago, bajo la normativa que solicita el funcionario?

En vista que la solicitud del funcionario, la hace con base a una normativa de régimen de empleo privado y que dicho régimen define dentro de su escala salarial un salario mínimo de ley para cada uno de sus puestos y no un salario base como se define en el sector público, bajo qué norma debo calcular dicho promedio, asimismo, si todos aquellos pluses salariales que se suman al salario base mensual (anualidades, quinquenios, 2000 Convención Colectiva, etc…) definidos en la estructura salarial del Municipio, pueden ser considerados como salarios extraordinarios para dicho cálculo, ya que dentro de la norma (Código de Trabajo) solicitada por el trabajador dichos pluses salariales no están regulados por dicha norma”.

Para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio del Departamento de Servicios Jurídicos N° MP-SJ-OF-0629-12-2020, de fecha 17 de diciembre del 2020, suscrito por la licenciada Evelyn Alvarado Corrales, en su condición de coordinadora de Servicios Jurídicos, mediante el cual luego de analizar los artículos 153 y 157 del Código de Trabajo, 42 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Puntarenas, el dictamen C-290-2012 del 03 de diciembre del 2012[1] de esta Procuraduría General y la resolución 2012-626 de las 09:35 horas del 27 de julio del 2012, dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, expuso las siguientes consideraciones generales:

“…Así las cosas, y siendo ambas normas de observancia para la planificación y disfrute de las vacaciones por parte de los funcionarios municipales; deberá verificarse con el departamento de Recursos Humanos, si existe o no el alegado incumplimiento que se consigna en el Acta de inspección y prevención Nº PU-IV-20499-20 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; ya que según lo indicado, al menos en relación con las personas denunciantes, se presenta una acumulación de períodos de vacaciones ya cumplidos, pero que no han sido disfrutados por los trabajadores; por lo que dicha situación debe ser revisada con el departamento de Recursos Humanos como se indicó, por ser la dependencia encargada del registro de las vacaciones de todos los funcionarios municipales.

(…)

Así las cosas, debe consultarse también con el departamento de Recursos Humanos, la forma en la que se calcula el pago de los periodos de vacaciones de los funcionarios de esta municipalidad; con el fin de verificar si existe o no la alegada violación a la norma laboral, toda vez que de conformidad con el artículo 157 del Código citado, es clara la forma en la cual debe calcularse el pago de dicho período, y que así ha sido respaldado por la Procuraduría General de la República en diversos pronunciamientos y por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en lo resolución de cita entre otras. Lo anterior a efectos de determinar si existe una irregularidad en el cálculo que se hace y proceder con su respectiva subsanación, o bien informar si las condiciones de pago se ajustan a lo que establece la norma citada”. (El resaltado no pertenece al original)

Ahora bien, si confrontamos el contenido de lo consultado, con lo desarrollado en el criterio legal, se evidencia con facilidad que ninguna de las consultas concretas fue abordada por el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Puntarenas, inclusive se denota que dicho departamento remite lo consultado al Departamento de Recursos Humanos; incumpliendo desde luego con lo normado en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, razón de peso para declarar su inadmisibilidad[2], además de lo que se expone a continuación.

I.- ANTECEDENTES DE INTERÉS:

Según se desprende de la presente gestión y su respectivo criterio jurídico, existe una supuesta infracción a los artículos 153 y 157 del Código de Trabajo, de conformidad con lo indicado en el Acta de Inspección y Prevención Nº PU-IV-20499-20 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a raíz de una denuncia interpuesta por algunos funcionarios afectados.

En consecuencia, se le solicita a este Órgano Asesor pronunciarse a través de diversos cuestionamientos, sobre la aplicación del referido artículo 157 del Código de Trabajo.

II.- Inadmisibilidad de la presente gestión:

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

Conforme se adelantó, se exige que toda consulta se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (artículo 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo y serio, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a   la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende, que en el criterio deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta. (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 del 16 de enero del 2004, C-074-2004 del 2 de marzo del 2004, C-138-2005 del 20 de abril del 2005, C-166-2005 del 5 de mayo del 2005, C-276-2005 del 4 de agosto del 2005 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020, entre otros)

Esto es así, por cuanto el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante.  Ello implica, que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma (Dictámenes C-021-2006 y C-022-2006, ambos del 20 de enero del 2006 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020). Es innegable entonces, que ese criterio no sólo nos permite analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa, sino que también nos brinda importantes elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el asesor legal deviene en un elemento adicional necesario para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense (Dictamen C-151-2002 op. cit.).

Por consiguiente, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo y específico para la consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo del 2004, C-018-2004 del 16 de enero del 2004 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020).

De esta manera, se ha considerado entonces que la consulta sometida a nuestro conocimiento enuncia los puntos sobre los cuales persiste la duda en la Administración activa, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal respectiva, y respecto de los cuales requiere entonces un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo (Dictámenes C-277-2002 del 16 de octubre del 2002, C-222-2004 del 6 de julio del 2004, C-025-2005 del 21 de enero del 2005, C-138-2005 op. cit., C-083-2006 del 01 de marzo del 2006 y C-165-2019 del 13 de junio del 2019, entre otros).

Ahora bien, puntualmente, en esta consulta convergen una serie de aspectos que imposibilitan a esta Procuraduría, entrar a conocer el fondo e impiden que desarrollemos nuestra función consultiva.

En primer lugar, el dictamen del Departamento de Servicios Jurídicos no aborda la totalidad de las interrogantes planteadas, de forma profunda y detallada; y, por ende, se echa de menos la formulación de un criterio jurídico suficiente que permita suponer la posición de la administración consultante en cuanto al fondo de la totalidad de las preguntas que nos formula[3].

Inclusive, no se logra evidenciar la posición concreta de dicho Departamento sobre las interrogantes específicas que se formulan a este Órgano Asesor, limitándose a remitir su análisis al Departamento de Recursos Humanos; evadiendo con ello, su deber de brindar su posición con respecto a cada una de las consultas planteadas.  

Por esa razón, el criterio legal adjunto no posee las características que debe reunir para cumplir con el requisito de admisibilidad dispuesto por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

En segundo lugar, en la presente gestión se observa innegablemente que el tema apunta directamente a asuntos concretos pendientes de resolver en sede administrativa, lo cual se extrae propiamente de las consultas planteadas y del criterio jurídico aportado, donde se evidencia la existencia del Acta de Inspección y Prevención Nº PU-IV-20499-20 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a raíz de una denuncia interpuesta por algunos funcionarios afectados.

En este contexto, resulta pertinente citar lo dispuesto en el dictamen C-160-2019 del 10 de junio del 2019, mediante el cual se reiteró que: “no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011, C-256-2017 y C-308-2018), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida y de la “autonomía colectiva” -potestad que tienen los sujetos colectivos de representar sus intereses por sí mismos y de autorregularse (dictámenes C-057-2005, C-093-2017 de 3 de mayo de 2017 y OJ-029-2005), ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio colectivo, en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Entiéndase que de acceder a su gestión, no sólo esa Corporación municipal -entidad patronal-, sino también el Sindicato suscriptor del Convenio Colectivo, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la validez o no de la negociación colectiva concertada, no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo (Dictámenes C-037-2017, de 24 de febrero de 2017, C-256-2017 y C-308-2018 op. cit.)." (El subrayado no pertenece al original)

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo la gestión.

III.- Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, este Órgano Consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Cordialmente.

Yansi Arias Valverde                                             Engie Vargas Calderón

       Procuradora Adjunta                                            Abogada de Procuraduría

    Área de la Función Pública                                       Área de la Función Pública

Yav/evc/hcm