20 de julio de 2021

OJ-117-2021

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CJ 22.477-0121-2021, de fecha 24 de junio de 2021, mediante el cual nos informa que dicha Comisión Permanente, en sesión No. 4 de 22 de junio recién pasado,  aprobó moción para consultarnos el texto base del proyecto denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 75 DEL CÓDIGO DE TRABAJO, N°2 DEL 27 DE AGOSTO DE 1943 Y SUS REFORMAS”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 22.477, publicado en la Gaceta 81 del 28 abril del 2021  y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020 y OJ-055-2021 de 8 de marzo de 2021).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado, teniendo como base nuestro criterio no vinculante, contenido en la OJ-076-2020 de 02 de junio de 2020, sobre una propuesta legislativa similar –la No. 20.307-, en todo aquello atinente al presente texto sustitutivo. Y para ello, desde el punto de vista expositivo, seguiremos el orden cronológico del articulado del proyecto.

II.- Proyecto de Ley consultado No. 22.477.

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

REFORMA DEL ARTÍCULO 75 DEL CÓDIGO DE TRABAJO, N.° 2

DEL 27 DE AGOSTO DE 1943 Y SUS REFORMAS

ARTÍCULO ÚNICO-            Para que se el artículo 75 del Código de Trabajo, N°2 del 27 de agosto de 1943 y en adelante se lea de la siguiente manera:

Artículo 75-

La suspensión temporal de los contratos de trabajo surtirá efecto desde la conclusión del día en que ocurrió el hecho que le dio origen, siempre que se inicie ante la Inspección General de Trabajo o ante sus representantes debida y especialmente autorizados, la comprobación plena de la causa en que se funda, dentro de los tres días posteriores al ya mencionado.  Dicha suspensión no podrá extenderse por más de tres meses contados a partir del momento en el que surte efecto; los cuales serán prorrogables por una única vez, siempre que se realice una inspección por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y se acredite la permanencia de las razones que justificaron la medida inicial.

La medida deberá ser de mutuo acuerdo entre las partes.  En caso de que la persona trabajadora rechace la medida de suspensión contractual, la medida no será procedente, procediendo la terminación de la relación contractual con responsabilidad patronal.

La suspensión temporal de los contratos de trabajo surtirá efecto desde la conclusión del día en que ocurrió el hecho que le dio origen, siempre que se inicie ante la Inspección General de Trabajo o ante sus representantes debida y especialmente autorizados, la comprobación plena de la causa en que se funda, dentro de los tres días posteriores al ya mencionado.

En los dos primeros casos previstos en el artículo anterior la prueba correrá a cargo del patrono y en el tercero a cargo de los familiares o sucesores de éste, y se hará por medio de todos los atestados e investigaciones que exijan las respectivas autoridades.

Si la Inspección General de Trabajo o sus representantes llegaren al convencimiento de que no existe la causa alegada, o de que la suspensión es injustificada, declararán sin lugar la solicitud a efecto de que los trabajadores puedan ejercitar su facultad de dar por concluidos sus contratos, con responsabilidad para el patrono.

Rige a partir de su publicación.”

Conforme a la exposición de motivos, con la iniciativa legislativa se busca fortalecer debilidades identificadas en nuestra legislación vigente, fijándole un plazo máximo –de seis meses- a la medida de suspensión contractual laboral y prever que puede adoptarse por mutuo acuerdo entre patronos y trabajadores, de lo contrario, habría lugar a la terminación de la relación con responsabilidad patronal.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

En términos generales, según refieren la doctrina y la jurisprudencia laboral imperante en nuestro medio, uno de los principios básicos del Derecho laboral es el de la continuidad o permanencia, según el cual, la tendencia es a la estabilidad o conservación del contrato o relación de trabajo. Y por ello, el ordenamiento jurídico nacional contiene manifestaciones expresas de dicho principio, al preferir, por ejemplo, el contrato por tiempo indefinido respecto del pactado a plazo o por tiempo determinado (ver artículos 26, 27, 30 incisos c) y d), del Código de Trabajo), haciendo prevalecer la continuidad del contrato antes que su ruptura; en supuestos de licencias, descansos, enfermedades, prórroga o renovación, u otras causas análogas, según se prevé en el párrafo segundo del artículo 153 del citado código.  Asimismo, la fijación de causas expresas que regulan la “suspensión” del contrato de trabajo constituye una manifestación del relacionado principio; pues, por la suspensión se pretende la conservación del contrato antes que su extinción. Admitiéndose entonces que la “suspensión”, consistente en la paralización de los efectos del contrato de trabajo, puede ser absoluta o relativa, según sea bilateral o unilateral la suspensión de las obligaciones principales concernidas. Y por ello el artículo 73 del Código de Trabajo es claro en señalar que la “suspensión” de los contratos no implica su terminación ni extingue los derechos y las obligaciones que de éstos derivan.  El artículo 74 prevé algunas de las causas por las cuales procede la suspensión temporal de los contratos de trabajo, sin responsabilidad para ninguna de las partes.  El primer supuesto se refiere a la falta de materia prima, siempre que tal hecho no sea imputable al empleador.  La suspensión también puede disponerse por fuerza mayor o caso fortuito, cuando ello traiga como consecuencia necesaria, inmediata y directa la suspensión del trabajo.  Luego, la muerte o incapacidad del empleador también están previstas como causales de suspensión cuando, de igual forma, conlleve la suspensión del trabajo. Pero para que la suspensión surta efectos, según lo establece el artículo 75, dentro del plazo de tres días posteriores a aquél en que ocurrió el hecho que suscitó la suspensión, debe iniciarse un procedimiento ante la Inspección de Trabajo, a los efectos de comprobar la causa en que se funda.  Luego, en el artículo 78 siguiente se prevé también como causal de suspensión el arresto o la prisión preventiva que se imponga al trabajador, cuando medie sentencia absolutoria y la enfermedad comprobada que lo incapacite para el normal desarrollo de sus labores, por un período no mayor de tres meses -artículo 79- (Dictamen C-030-2018, de 5 de febrero de 2018. Y entre otras muchas, las resoluciones Nos. 516-2003 de las 09:30 hrs. del 1 de octubre de 2003 y 776-2005 de las 10:00 hrs. del 14 de setiembre de 2005, ambas de la Sala Segunda). En suma, la suspensión laboral no sólo se da en supuestos muy heterogéneos, sino que también puede darse por períodos predeterminados o esporádicos, obedecer a causas extrínsecas o intrínsecas y producir variados efectos (Dictamen C-073-2021, de 12 de marzo de 2021).

Y en lo que interesa comentar, conforme a la doctrina laboral [1], son características esenciales de la figura la temporalidad y la causalidad. Con la temporalidad se alude el hecho de que la suspensión del contrato laboral es un fenómeno temporal, transitorio y provisorio, en virtud del cual se paralizan los efectos de la relación jurídica durante un lapso, aunque no necesariamente determinado, determinable, y no permanentemente. Y esta viene dada por la misma esencia de los supuestos concretos que la causan –en lo que interesa: la falta de materia prima, la fuerza mayor o el caso fortuito, así como la muerte o incapacidad del patrono (art. 74 del Código de Trabajo)- y que encierran dentro de sí una idea de provisionalidad en su existencia, por imposibilidades temporales breves. Natural consecuencia de la temporalidad es que, al desaparecer la causa, concluye automáticamente la suspensión del contrato y se reanudan de modo subsecuente las obligaciones. Así, una vez que desaparece la causal que originó la suspensión, el contrato vuelve a producir todos sus efectos. De modo que la temporalidad hace que el fenómeno de la suspensión tenga un límite en sí mismo; esto es, que no se extienda indefinidamente a través del tiempo, ya que en ese caso necesariamente se produciría la extinción o terminación del contrato de trabajo.

Ahora bien, partiendo de que el primer y principal efecto o consecuencia de la suspensión, por correlato natural de la cesación del trabajo es la del pago remuneratorio, ello representa una opción difícil para los trabajadores, puesto que dejan de percibir su salario por tiempo determinado. Por lo que algunas legislaciones comparadas han optado por el establecimiento de un límite temporal de la suspensión del contrato laboral, como un fenómeno que busca proteger al trabajador, poniendo en segundo término los intereses patronales. Límite cuya concreción exacta y específica a nivel positivo –como ahora se plantea- supone la aplicación de un criterio cuantitativo, en razón del cual, por un tiempo prudencial o máximo, legalmente previsto, la relación de trabajo puede suspenderse. De lo contrario, una vez superado aquél no queda más que la terminación del vínculo jurídico con responsabilidad patronal.

Y en ese sentido, la regulación positiva comparada [2] nos ofrece gran diversidad en la determinación de un criterio temporal definido respecto de duración de la suspensión contractual en lo laboral –Colombia: 120 días; Argentina: 75 días; El Salvador: 9 meses; Panamá: 1 mes; República Dominicana: 90 días; Venezuela: 60 días-; superados los topes –en donde los haya- habrá lugar a la terminación del contrato de trabajo con responsabilidad patronal.

            Conforme a lo expuesto, si bien la temporalidad de la suspensión del contrato laboral está actualmente determinada por las causas que puedan producirla, lo cierto es que si, en consideración de los principios protector y de seguridad jurídica, el legislador opta por introducir a nivel jurídico positivo la determinación de un criterio cuantitativo temporal, como el ahora propuesto, y durante el cual, la situación suspensiva va a tener eficacia limitada, ello es una opción jurídicamente válida entre todo un abanico de posibilidades que cabe dentro de la libertad de configuración normativa que tiene ese Poder de la República en el ejercicio inagotable de la potestad legislativa.

            Por ser la creación de la ley una decisión eminentemente política, ninguna autoridad –ni siquiera este Órgano Superior Consultivo-, puede examinar, a partir de criterios políticos, la valoración política que el legislador intente plasmar o plasme en la ley. En consecuencia, si el legislador considera que, ante las deficiencias de la legislación vigente, debe fijar un plazo máximo –de seis meses- a la medida de suspensión contractual laboral, esa es una valoración estrictamente política que no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas, la aprobación o no de los presentes proyectos de ley, es un asunto de política legislativa. Eso sí, deberá procurar que la medida adoptada sea jurídicamente razonable y proporcional, de manera que el plazo que establezca no sea, por un lado, demasiado breve o fugaz, y por el otro, demasiado amplio o extensivo, porque podría generar con ello inestabilidad e inseguridad jurídica en el mercado de trabajo.

            Por último, partiendo del texto propuesto, recomendamos mejorar su redacción, pues parte de la regulación prevista en el párrafo primero in fine, pareciera reiterarse innecesariamente en el párrafo tercero. Adicionalmente, no nos queda claro del párrafo segundo, si la suspensión, en general, será “por mutuo consentimiento”, o si ésta será una opción adicional para concertarla fuera de las causales o supuesto previstos por el ordinal 74 del Código de Trabajo vigente. Porque de ser ésta última la finalidad prevista, debiera valorarse, como parte del tratamiento jurídico positivo planteado, su sujeción a un límite temporal específico como el propuesto o dejarlo librado al propio acuerdo entre partes, y del cual derivará la duración concertada de la suspensión contractual.

Conclusión:

El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico. Hay algunas inconsistencias en su redacción que podrían ser corregidas con una adecuada técnica legislativa, según lo sugerido.   

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

             MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

             Procurador Adjunto

            Área de la Función Pública

GBH/jmd