20 de julio de 2021

OJ-118-2021

 

Señor

Edel Reales Noboa

Director a.i., Departamento de Secretaría del Directorio

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

  Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-DSDI-OFI-0064-2021 de fecha 22 de junio de 2021.

 

En oficio AL-DSDI-OFI-0064-2021 se indica que la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.414 denominado "Refórmese el artículo 148 de la Ley N.° 8765 Código Electoral, de 2 de setiembre de 2009 y sus reformas, para brindar mayor transparencia y acceso a la información en el proceso electoral”.

 

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) El registro de la biografía de los candidatos y el Plan de Gobierno de los Partidos Políticos ante el TSE como mecanismo para la participación ciudadana.

 

 

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

 

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

 

  En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

 

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

 

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

 

  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

 

  Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

 

 

B.                EL REGISTRO DE LA BIOGRAFÍA DE LOS CANDIDATOS Y EL PLAN DE GOBIERNO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ANTE EL TSE COMO MECANISMO PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

 

El Proyecto de Ley N° 22.414 pretende reformar el artículo 148 del Código Electoral, Ley N° 8765 que contiene las disposiciones legales (formales) para la inscripción de las candidaturas para participar a los cargos de elección popular. La propuesta legislativa establecería una serie de requisitos a presentar ante el Registro Electoral para quien quiera postularse, en representación de un partido político, a los cargos de diputados, vicepresidentes y presidente de la República. Propone el proyecto de ley lo siguiente:

 

“ARTÍCULO ÚNICO-        Refórmese el artículo 148 de la Ley N.° 8765 Código Electoral, de 02 de setiembre de 2009 y sus reformas, cuyo texto dirá:

Artículo 148-            Inscripción de candidaturas

(...)

Para su debida inscripción en el Registro Electoral, las candidaturas solo podrán presentarse desde la convocatoria a elecciones hasta tres meses y quince días naturales antes del día de la elección.  La solicitud deberá presentarla cualquiera de los miembros del comité ejecutivo del organismo superior del partido, en las fórmulas especiales que, para tal efecto, confeccionará el citado Registro.  Junto con las fórmulas, es obligatorio que el comité ejecutivo presente una biografía y una fotografía vigente de las personas candidatas a diputaciones y a la presidencia y vicepresidencias de la República.  En el caso de las candidaturas a la presidencia de la República deberán presentar, además, el programa de gobierno de su partido político respectivo.

La información referida en este párrafo deberá ser entregada con el contenido y en los formatos que se definan reglamentariamente.  Asimismo, obligatoriamente deberá ser publicada por el Tribunal Supremo de Elecciones por los medios oficiales y en otros que estime convenientes, en cumplimiento del derecho de la ciudadanía a ejercer un voto informado.

(...)”

 

En esencia, la propuesta legislativa en forma general, impondría la presentación de una biografía del postulante (hoja vida) con la respectiva fotografía a las personas candidatas a diputaciones y a la presidencia y vicepresidencias de la República, y de forma específica, obligaría al candidato a la Presidencia a presentar, adicionalmente, el programa de gobierno del partido político que representa o lo respalda.

 

Se entiende que el requisito de presentación de la biografía y la foto de los candidatos para un curul, a la Vicepresidencia o a la Presidencia, tiene como objeto dar a conocer de forma más profunda al candidato ante el electorado. La publicidad alrededor de los candidatos políticos, permite gestionar de mejor manera la competencia electoral.

 

Con esta información, registrada ante la dependencia del Tribunal Supremo de Elecciones, no solo las personas adeptas al partido conocerán al candidato, sino que se abriría a la ciudadanía la oportunidad de informarse y formarse de mejor manera sobre las personas integrantes de un partido político que, bajo una carta ideológica, pretenden representar e incidir en los intereses a nivel cantonal, provincial o nacional, según corresponda al caso.

 

Valga recordar que los Partidos Políticos, como organizaciones participativas en la política nacional tienen entre sus fines la participación ciudadana (Art. 48 y 49 de la Ley N° 8765), los partidos políticos son "instrumentos fundamentales para la participación política" (Dictamen C-182-97 del 25 de setiembre de 1997), es así que, se entiende que los requisitos que propone la reforma legislativa devendrían en un mecanismo adicional para dar a conocer las personas que se postulan a un cargo de elección, acercar un poco más al candidato con el electorado. En esta línea, precisamente una de las funciones sustanciales de los partidos políticos es propiciar el interés en la vida política de la población, como lo indicado por la jurisprudencia constitucional:

 

“[…] el partido político […] como organización de base asociativa, un relevante interés público, puesto que, por su medio los electores canalizan el principio y el derecho de participación política, con lo que pasan a estar sometidos a un régimen de derecho público, independientemente, del carácter privado de su constitución. Ese régimen de derecho público empieza por su constitucionalización, lo que demuestra la clara y fiel intención del constituyente de resaltar el relevante interés público que reviste su operación y funcionamiento como una forma de propiciar la participación política y el pluralismo democrático […]”  (el resaltado es nuestro) (Voto N° 2003-3489 de las 14 horas 11 minutos del 02 de mayo de 2003 de la Sala Constitucional).

 

Luego, en el caso de la inscripción del candidato a la Presidencia (requisito específico), el Proyecto de Ley impondría la obligación de registrar su programa de gobierno. Al respecto, hemos de advertir que introducir el plan de gobierno como parte de la inscripción del candidato presidencial únicamente tendría efectos de transparencia en orden al proceso electoral.

 

Los planes o programas de gobierno, son la carta de presentación o fórmula de gobierno que el partido político en principio se adoptaría en caso de ser electo su candidato como Presidente de la República. Estos programas “[…] integralmente concebido, contiene principios (referentes axiológicos) y la constitución de una oferta electoral que en el mejor de los casos, incluye una clara reseña de los problemas públicos, las metas/objetivos perseguidos —concebidos como promesas— y el cómo se lograrán.” (Las Promesas Electorales de los Candidatos a la Presidencia de la República de Costa Rica…, Revista de Ciencias Sociales, Vol. I, núm. 147m 2015, pág. 16, link: https://www.redalyc.org/pdf/153/15341140002.pdf)

 

          La eventual obligación de inscribir el programa de gobierno tiene por finalidad fortalecer el voto informado por parte de los electores.

 

Sin embargo, jurídicamente es importante resaltar que el mandato presidencial es de orden representativo, no programático. De la doctrina que yace en los artículos 102 incisos 7) y 8), 130 y 133 de la Constitución Política, se tiene que el Presidente es un órgano representativo y político, electo popularmente. El Presidente de la República es un órgano constitucional, calificado como el funcionario más importante del Poder Ejecutivo y del Estado, a quien se le deposita funciones políticas que atañen al Estado y a la comunidad.

 

Luego, el hecho de que la Ley obligue al candidato a la Presidencia a inscribir un plan de gobierno junto con su candidatura, no modifica la naturaleza representativa, no programática, del mandato del Presidente de la República.

 

Es menester recalcar que, aun cuando el Proyecto de Ley pretende que se inscriba el plan de gobierno como parte de la candidatura a Presidente, este hecho no modifica la naturaleza del mandato representativo del cargo de Presidente de la República. Igual consecuencia ocurre con las inscripciones de las candidaturas a curul, la pertenecía o adhesión a un partido política para participar en los comicios nacionales no altera el carácter representativo del mandato de los diputados, estos actúan en nombre de la generalidad de los electores, como depositarios de la voluntad popular (Dictamen C-067-94 del 03 de mayo de 1994). Lo dicho es congruente con la jurisprudencia electoral del Tribunal Supremo de Elecciones contenida en su resolución N° 1847-E-2003 de las 09 horas 45 minutos del 20 de agosto de 2003, que dice:

 

“III.- Sobre la relación entre los partidos políticos y los diputados electos mediante su postulación: […]  En sentencia 303-E-2000, este Tribunal hizo referencia al tema calificando a los partidos políticos como los “ineludibles intermediarios entre el gobierno y los gobernados -a tal punto que en nuestro régimen legal vigente detentan un monopolio en la nominación de los candidatos a los distintos puestos de elección popular-”.

Pero una vez que el ciudadano resulta electo como diputado, la Constitución Política garantiza su libertad e independencia de criterio por diversos medios. Así, por ejemplo, su numeral 110 lo libra de toda responsabilidad por las opiniones que emita en la Asamblea Legislativa y lo protege con el régimen de inmunidad. El mismo rol garantista lo evidencia el que su cargo no se ponga en juego con su eventual desvinculación con el partido que lo nominó, dado que —como insistiremos luego— no actúa en su representación sino ejerciendo un mandato nacional.

(…)

Al conocer de un tema similar, la Sala Constitucional, en sentencia número 550-91, de las dieciocho horas y cincuenta minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y uno, estableció:

“... en cuanto que los diputados, no importa su procedimiento de elección ni, mucho menos, su origen geográfico, político, económico o social, tienen, todos por igual, un mismo carácter nacional y son, todos por igual, representantes del pueblo en su integridad, no de una comunidad, ni de una región, ni de un partido, ni siquiera de los ciudadanos que los eligieron, con exclusión de los demás”.

 

En ambos casos, la iniciativa legislativa estaría dirigida a motivar la participación ciudadana en la vida política y la transparencia y publicidad de los partidos, al permitir a la población conocer los candidatos y el plan de gobierno, y así, saber y definir su afinidad con aquel proyecto político a efecto de ejercer el derecho al voto en las elecciones populares respectivas, y en este supuesto, la función del Tribunal Supremo de Elecciones sería instrumental, dar a conocer la información para que la ciudadanía pueda “[…] ejercer un voto informado”, como expresa la parte final del párrafo segundo del proyecto de estudio.

 

Es oportuno señalar que, tratándose del registro del programa de gobierno de un partido político, el artículo 84 del Código Electoral contiene una disposición similar, aplicable en los casos de coalición partidaria. El literal 84 inciso a) dispone que en caso de coalición, su pacto debe expresar “El programa de gobierno común a los partidos coaligados, que puede diferir del programa doctrinal declarado en el acta de constitución de cada uno de esos partidos.” , una vez protocolizado, de acuerdo con el artículo 85 del Código Electoral, para participar en las elecciones, deben presentar el pacto ante la Dirección General de Registro Electoral, para su anotación al margen de las inscripción de los partidos coaligados.

En razón de lo anterior, tendríamos que, el Proyecto de Ley establecería de forma general el requisito legal de presentar el plan de gobierno para todos los partidos, ya no siendo solo una obligación de las coaliciones.

 

Así las cosas, se comprende que la reforma al artículo 148 del Código Electoral tendría como fin fortalecer la democracia participativa del ciudadano, no obstante, el registro del plan de gobierno ante el Órgano Electoral sería de carácter únicamente informativo para la población.

 

Por último, si bien este Órgano Consultivo comprende que el proyecto propone una reforma parcial del artículo 148 del Código Electoral adicionando dos párrafos, es oportuno indicar que, para una mejor técnica legislativa debe indicarse en el Proyecto de Ley que se trata, en efecto de una reforma parcial. Así también conviene que la propuesta indique si los párrafos adicionados se agregaran al final del numeral 148, o, en todo caso, el orden en que deben incorporase los párrafos propuestos en aquel numeral. Esto para evitar incertidumbres jurídicas al momento de actualizar el texto legislativo vigente.

 

 

C.                CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.414.

 

                                                       Cordialmente,

 

 

 

 

            Jorge Andrés Oviedo Álvarez                   Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                                 Abogado de Procuraduría

 

 

JAOA/RWRS/hsc

(Código 5010-2021)