09 de agosto del 2021

PGR-C-223-2021

 

Señor

David Meléndez Sánchez

Alcalde Municipal

Municipalidad de Tibás

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio N° MT-AL-0593-2020, de fecha 21 de octubre del 2020, suscrito por el entonces Alcalde de esa Municipalidad, señor Carlos Cascante Duarte, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 “1.- Con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley Nº 9635 de 03 de diciembre de 2018) y el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley Nº 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente a empleo público (Decreto Ejecutivo Nº 41564 de 11 de febrero de 2019) ¿perdió importancia la ponderación de títulos académicos mediante dos escalas de puntos: primarios y adicionales y solo es posible reconocer grados o posgrados adicionales?

 

2.- Si solo se reconocen grados o posgrados adicionales ¿se pueden reconocer bachilleratos adicionales? ¿cuántos puntos deben asignarse al bachillerato, licenciatura, especialidad, maestría y doctorado adicionales? ¿cuántos títulos adicionales pueden reconocerse; por ejemplo, podrían reconocerse dos maestrías adicionales atinentes al cargo?

 

3.- ¿Pueden reconocerse capacitaciones - ya sea de participación o aprovechamiento - impartidas por Instituciones Públicas Centralizadas y/ o Descentralizadas que hayan sido sufragadas por el servidor o que se hayan impartido de forma gratuita?

 

4.- ¿Podrían reconocerse capacitaciones impartidas por Colegios Profesionales a las que asisten los colegiados sin un pago adicional al importe que pagan por concepto de colegiatura?

 

5.- ¿Cuál es el procedimiento para resolver el reconocimiento erróneo - que no ha generado el pago respectivo - de actividades de capacitación impartidas, publicaciones realizadas, experiencia laboral de carácter profesional en instituciones públicas nacionales, experiencia laboral de carácter profesional en organismos internacionales y la experiencia docente en centros de enseñanza universitarios o parauniversitarios públicos o privados para el incentivo de Carrera Profesional estando vigente la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas y el Reglamento al Título III de dicha Ley? ¿Podrían ser revocados en forma unilateral los beneficios reconocidos contra legem o debe recurrirse al procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o al proceso de lesividad?”

  

Adicionalmente en la consulta se señala en lo conducente:

 

“La duda de este Despacho radica en que la Dirección General de Servicio Civil y sus Resoluciones no son de aplicación para las Municipalidades quedando un vacío que el suscrito considera es fundamental aclarar con miras a la reforma integral a la que debe someterse el Reglamento para la aplicación de la Carrera Profesional de la Municipalidad de Tibás y especialmente para evitar la violación del artículo 56 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley Nº 8422 de 06 de octubre de 2004)”.

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio jurídico MT-AA-024-2020 del 12 de octubre de 2020, el cual concluyó:

 

“1.- Las reformas al incentivo Carrera Profesional aprobadas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley Nº 9635 de 03 de diciembre de 2018) y el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley Nº 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente a empleo público (Decreto Ejecutivo Nº 41564 de 11 de febrero de 2019) derogan tácitamente cualquier normativa a que se le oponga;

2.- Los únicos factores que pueden reconocerse a nivel de Carrera Profesional son títulos académicos universitarios (grados y posgrado) y certificados por capacitación de nivel profesional; lo que inhibe la posibilidad de reconocer actividades de capacitación impartidas, publicaciones realizadas, experiencia laboral de carácter profesional en instituciones públicas nacionales, experiencia laboral de carácter profesional en organismos internacionales y la experiencia docente en centros de enseñanza universitarios o para universitarios públicos o privados;

3.- En el caso de títulos académicos solo se da relevancia a aquellos superiores o adicionales al que ostente el servidor y que le haya valido para ocupar su puesto de nivel profesional;

4.- El reconocimiento de capacitaciones de nivel profesional recibidas por el servidor solo serán reconocidas cuando las mismas hayan sido sufragadas por el servidor o cuando no haya mediado patrocinio o exención por parte de una institución pública;

5.- El reconocimiento y pago de nuevos puntos en Carrera Profesional únicamente perdurará por un plazo máximo de cinco años; sin embargo, mientras perdure la relación de empleo público profesional se conservarán los puntos ya reconocidos y de manera indefinida (reconocidos antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas); y

En cuanto a cuál es el procedimiento para anular el reconocimiento erróneo a servidores municipales de los siguientes rubros para Carrera Profesional: actividades de capacitación impartidas, publicaciones realizadas, experiencia laboral de carácter profesional en instituciones públicas nacionales, experiencia laboral de carácter profesional en organismos internacionales y la experiencia docente en centros de enseñanza universitarios o para universitarios públicos o privados después de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley Nº 9635 de 03 de diciembre de 2018) y el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley Nº 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente a empleo público (Decreto Ejecutivo Nº 41564 de 11 de febrero de 2019), es criterio de la suscrita que en virtud de que el error no crea derecho, que los rubros reconocidos erróneamente no han generado ningún pago a los funcionarios municipales beneficiados y que el reconocimiento de los aspectos mencionados se realiza contra legem es posible para la Administración Municipal revocar en forma unilateral los beneficios reconocidos sin tener que recurrir al procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o al proceso de lesividad.”

 

II.- SOBRE EL FONDO:

 

II.I.- SOBRE LA PROMULGACIÓN DE LA LEY DE FORTALECIEMINTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SU PREVALENCIA NORMATIVA FRENTE A DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS.

 

A fin de introducir la respuesta a la presente consulta, resulta oportuno retomar y reiterar en un todo lo expresado en el criterio de esta Procuraduría C-116-2020 del 2 de abril del 2020, el cual nos señala que recientemente hemos emitido criterios atinentes a varios temas de interés concernidos en la consulta, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesor técnico jurídico de la Administración Pública, hacemos de su formal conocimiento, a modo de jurisprudencia administrativa, lo interpretado según nuestra labor consultiva sobre el alcance de las reformas introducidas por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018  a la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H  y sus reformas.

 

Nos limitaremos entonces a reiterar e ilustrar nuestra interpretación normativa al respecto, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con alguna situación jurídica administrativa concreta y específica que pueda subyacer en este asunto y en esa corporación territorial en específico.

 

Comencemos por reseñar que nuestra jurisprudencia administrativa ha sido consistente en afirmar que las corporaciones municipales, conforme a la Ley o con sujeción a ésta, y por medio de sus Concejos municipales –arts. 4 y 13 del Código Municipal-, como manifestación de su autonomía, tienen competencia para determinar su régimen retributivo-salarial -artículos 168, 169, 170 y 188 de la Constitución Política, 4 del Código Municipal y 21  de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 del 18 de setiembre de 2001- (Dictámenes C-293-2012, de 04 de diciembre de 2012; C-017-2013, de 11 de febrero de 2013 y C-035-2019, de 14 de febrero de 2019, entre otros muchos).

 

Y en lo que atañe a la consulta no podemos perder de vista la vocación y carácter de generalidad con que se emitió la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, concretamente su Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-, con una clara finalidad de someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública (art. 140 inciso 7) constitucional; disposiciones normativas que privan sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistentes en el Sector Público, que incluye tanto la Administración Central, como la descentralizada, con independencia del grado de autonomía de cada institución, o del tipo de servicios que se prestan al Estado; esto a modo de derogación tácita –total o parcial- por incompatibilidad normativa de sus contenidos (Dictamen C-281-2019, de 1 de octubre de 2019) y a las que deben someterse inexorablemente las municipalidades que, por excelencia, constituyen la descentralización territorial de nuestro país -arts. 26.2 de la Ley No. 2166 y 3 de su Reglamento- Decreto reglamentario No. 41564-MIDEPLAN-H-.

 

En consecuencia, por imperativo legal, no podría subsistir un régimen retributivo municipal que no se justifique y desarrolle dentro de los límites legales impuestos por la Ley No. 9635 y aquellos otros presupuestarios que prevé adicionalmente el Código Municipal vigente. Criterio por demás compartido y sostenido por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en su condición de órgano Rector del empleo público –arts. 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducido por la Ley No. 9635 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H - (Oficio DM-634-2019, de 10 de abril de 2019). (Véanse entre otros, los dictámenes C-160-2019 y C-161-2019, de 10 de junio último, así como en el C-194-2019, de 8 de julio de 2019; C-282-2019, de 04 de octubre de 2019; C-324-2019, de 06 de noviembre de 2019 y C-031-2020, de 30 de enero de 2020).

 

Teniendo claro lo anterior, debemos referir que el consultante, en lo que al tema en cuestión se refiere, cuenta con el Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, aprobado por el Concejo Municipal de Tibás, en su acuerdo VII-7, sesión ordinaria Nº 118, celebrada el 31 de julio de 2012, instrumento que establece las pautas para el reconocimiento de la carrera profesional de sus colaboradores.

 

De acuerdo a lo señalado líneas atrás, el reglamento de cita, fue afectado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas 9635, por lo que debe entenderse derogado en cualquier disposición que contravenga la norma de orden público, empero, continúa siendo un instrumento válido en lo que no se contraponga a dicha disposición legal.

 

II.II.- SOBRE LA POSIBLE APLICACIÓN DE LAS RESOLUCIONES Y DIRECTRICES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIO CIVIL EN MATERIA DE RECONOCIMIENTO DE CARRERA PROFESIONAL DE SERVIDORES MUNICIPALES.

 

De la presente consulta se desprenden varias dudas, surgidas en virtud de los cambios que tácitamente sufrió el reglamento municipal que regula el reconocimiento de la carrera profesional de sus servidores, pues ante las modificaciones dispuestas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N. 9635, en materia de reconocimiento de la carrera profesional, a criterio del consultante se han generado algunos vacíos.

 

En razón de lo anterior, estima que la Dirección General de Servicio Civil, se ha pronunciado sobre varias de sus interrogantes, no obstante, señala que las resoluciones y disposiciones de dicha Dirección no resultan de aplicación para las municipalidades, por lo que requiere el presente criterio.

 

En dicho contexto, considera esta Procuraduría que los criterios y resoluciones emitidas por la Dirección General de Servicio Civil, pueden ser aplicadas por las municipalidades, con el propósito de llenar vacíos normativos o ante la inexistencia de regulaciones expresas en materia de empleo, en razón del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP).

 

Esta posición ha sido expuesta y reiterada en varios criterios, mismos que a fin de ilustrar el tema procede citar a continuación:

 

“En criterio nuestro, por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule en el Código Municipal el fraccionamiento de las vacaciones, la noma aplicable es el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que regula la materia en el empleo público.

…Recuérdese que por la autonomía, independencia y autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho, el Derecho Privado –en este caso, el Código de Trabajo− solo puede ser aplicado in extremis o como última ratio, ante la ausencia total de normas escritas o no escritas en el ordenamiento jurídico administrativo (dictamen C-007-2011 de 14 de enero de 2011), pues la primera fuente supletoria a que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación concreta de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo, comprensivo de la totalidad de las normas del Derecho Público (dictamen C-025-98 de 16 de febrero de 1998). Y según hemos admitido, la posibilidad de fraccionar las vacaciones hasta en tres tantos, dispuesta en el citado artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, va dirigida específicamente al servidor bajo el régimen de empleo estatutario (dictamen C-313-2011 de 14 de diciembre de 2011).

… Ante la ausencia de norma especial  que regule en el Código Municipal el fraccionamiento de las vacaciones,  bajo la égida del principio de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP) y considerando la relación jurídico administrativa de sujeción especial existente entre esa corporación municipal y sus servidores, estimamos que la noma aplicable es el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que regula la materia en el ámbito del empleo público.”[1]

 

En el mismo sentido, en otro de nuestros pronunciamientos se indicó:

 

“En consecuencia, si para el resto del personal el goce del período mínimo de vacaciones se traduce en 15 días hábiles e implica un descanso efectivo de tres semanas seguidas -arts. 153 del Código de Trabajo, 37 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y 28 inciso a) de su Reglamento-, en aplicación del principio de auto integración del Derecho Administrativo (art. 9.1 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-) consideramos que ello debe ser igual para los servidores públicos gobernantes.[2]”

 

Y se reiteró en el siguiente criterio:

 

“Y en lo que interesa puntualmente a su consulta, a falta de norma especial en el régimen de empleo municipal, y bajo el principio de autointegración del Ordenamiento jurídico Administrativo -art. 9.1 de la Ley General de la Administración Pública-, es necesario integrar las disposiciones normativas del régimen estatutario de Servicio Civil, para ilustrar el alcance de los cambios operados en la calificación de puestos. Ergo, ante la ausencia o insuficiencia detectada, bajo la aplicación del principio de auto integración del ordenamiento administrativo –artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública-^[2] es criterio de este órgano consultivo que se deben utilizar las mismas reglas generales y principios que imperan tanto en la Dirección General de Servicio Civil como en la Autoridad Presupuestaria para la interpretación y aplicación del numeral 9 objeto de consulta. En este contexto, y ante la ausencia o insuficiencia detectada, conforme se adelantó, se recomienda a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, revisar y adecuar el numeral 9 del Reglamento de Carrera Profesional a las reglas generales y principios del régimen de carrera profesional, en los términos expuestos.

 … Recuérdese que en el empleo público –en el que innegablemente está inmerso el régimen municipal- no es posible considerar que los jerarcas estén facultados a remunerar a sus subalternos como estimen conveniente.

...Por el contrario, el reconocimiento de un beneficio adicional al salario como lo es la carrera profesional, que compromete las finanzas públicas, no puede ser nunca un acto arbitrario ni discriminatorio. De tal suerte, sujeta como está la Administración Pública al principio de legalidad -incluso en su manifestación presupuestaria-, debe también en este caso, garantizar el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos, sin que, por otra parte, pueda dejar de reconocerse, cuando corresponda, el derecho del funcionario. (Ver sobre este tema la Resolución Nº 2010-001591 de las nueve horas del quince de diciembre de dos mil diez de la Sala Segunda, entre otras en el mismo sentido) [3]. Todos los destacados son propios.

 

Por lo anterior, se considera que ante ausencia de regulación expresa en la normativa municipal y a fin de llenar vacíos normativos en materia de reconocimiento de carrera profesional, en virtud de las derogatorias causadas por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N. 9635, es dable la aplicación de La Resolución DG-064-2008, de la Dirección General de Servicio Civil, de las 12 horas del 28 de febrero del 2008 y sus reformas, la cual de acuerdo a lo que dispone su artículo 2º, regula el otorgamiento del incentivo de Carrera Profesional a los servidores cubiertos por el Régimen de Méritos, en lo que respecta al Título I del Estatuto de Servicio Civil.

           

Así las cosas, en lo no dispuesto por el Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, aprobado por el Concejo Municipal de Tibás, en su acuerdo VII-7, sesión ordinaria Nº 118, celebrada el 31 de julio de 2012, ya sea por omisión o por derogación de alguna de sus disposiciones con ocasión a la reforma legal instaurada mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N. 9635, podría la Municipalidad en observancia del principio de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP), aplicar las disposiciones y normas emitidas por la Dirección General de Servicio Civil, como la señalada supra, a fin de suplir la necesidad de regular aspectos concretos en materia de reconocimiento de la carrera profesional de sus servidores.

 

III.- SOBRE LAS INTERROGANTES PUNTUALES.

 

Las preguntas que se plantean, tienen relación con el reconocimiento del incentivo de carrera profesional de los servidores de la Municipalidad de Tibás, por lo que de previo, resulta importante enmarcar lo dispuesto sobre ello, en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 así como en el Reglamento del Título III de la citada norma, referente al Empleo Público.

 

La Ley, en su artículo 53 dispone al efecto:

 

Incentivo por carrera profesional. El incentivo por carrera profesional no será reconocido para aquellos títulos o grados académicos que sean requisito para el puesto.

Las actividades de capacitación se reconocerán a los servidores públicos siempre y cuando estas no hayan sido sufragadas por las instituciones públicas.

Los nuevos puntos de carrera profesional solo serán reconocidos salarialmente por un plazo máximo de cinco años.

 

El referido reglamento señala:

 

Artículo 1.- Definiciones. Para efectos del presente reglamento, se entenderá por:

…
b)Carrera profesional: incentivo salarial reconocido para aquellos títulos o grados académicos que no sean requisito para el puesto, así como para aquellas actividades de capacitación que no hayan sido sufragadas por instituciones públicas.

 

Artículo 15.- Carrera profesional. El incentivo por carrera profesional será otorgado en las siguientes condiciones:

 

a)Será reconocido por aquellos títulos o grados académicos que no sean requisitos para el puesto.

b)Procederá el reconocimiento de carrera profesional cuando las actividades de capacitación sean sufragadas por el servidor interesado, sean en horario laboral o fuera de éste, siempre y cuando sean atinentes al cargo que desempeña. En aquellas actividades de capacitación que no sean sufragadas por instituciones públicas, de manera motivada podrá otorgarse permiso con goce de salario para recibir la capacitación.

c)Los nuevos puntos de carrera profesional serán reconocidos salarialmente por el plazo de 5 años.

d)Podrán reconocerse los puntos de carrera profesional, según los parámetros previos a la entrada en vigencia a la Ley N° 9635, única y exclusivamente en los casos de aquellas solicitudes presentadas ante las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos de previo a la publicación de dicha ley y que no hayan sido tramitadas por la Administración.

 

Partiendo de lo regulado por las normas transcritas y en observancia de ello, procederemos a dar respuesta a cada una de las interrogantes planteadas.

 

¿Perdió importancia la ponderación de títulos académicos mediante dos escalas de puntos: primarios y adicionales y solo es posible reconocer grados o posgrados adicionales?

 

En efecto, de acuerdo a lo que se desprende del artículo 53 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el incentivo por carrera profesional no será reconocido para aquellos títulos o grados académicos que sean requisito para el puesto.

 

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, para ingresar a la carrera profesional se requiere desempeñar un puesto que exija como mínimo el grado académico de bachillerato.

 

Ante ello, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 53 de la referida Ley 9635, y tal como lo plantea la consulta, sólo podrían reconocerse grados o postgrados adicionales, a aquel que es requisito para el puesto, es decir, podrían reconocerse otros bachilleratos adicionales, licenciaturas, o bien licenciaturas adicionales cuando el requisito del puesto sea contar con ella, así como los demás postgrados, siempre que sean atinentes al puesto.

 

Entonces, podría reconocerse los grados y posgrados, que posea la persona servidora, siempre que sean atinentes y no constituyan un requisito académico del puesto que ostenta, con la finalidad de que no se genere un doble reconocimiento salarial, pues el grado profesional estaría siendo reconocido en el salario del puesto.

 

La segunda pregunta que plantea la consulta es:

 

¿Se pueden reconocer bachilleratos adicionales? ¿Cuántos puntos deben asignarse al bachillerato, licenciatura, especialidad, maestría y doctorado adicionales? ¿Cuántos títulos adicionales pueden reconocerse; por ejemplo, podrían reconocerse dos maestrías adicionales atinentes al cargo?

 

De acuerdo a lo expuesto anteriormente, en realidad los únicos títulos de bachillerato plausibles de ser reconocidos, son los adicionales, en el entendido de que el grado mínimo para ostentar un puesto profesional es el de bachillerato, es decir, el grado de bachillerato constituye un requisito para el puesto, y en razón de ello, sólo podrían reconocerse otros títulos de bachillerato, adicionales a aquel que permitió al servidor acceder al puesto como profesional.

 

Respecto al otorgamiento de puntos, debemos remitirnos al Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, el cual establece en su artículo 10, respecto a la asignación de puntos de los títulos académicos consultados:

 

“6) Licenciatura adicional 5 puntos

7) Especialidad adicional 7 puntos

8) Maestría adicional 10 puntos

9) Doctorado adicional 12 puntos”

 

Siendo que el citado reglamento no contempla el bachillerato adicional, se denota una ausencia de norma que lo regule, siendo aplicable la Resolución DG-064-2008, de la Dirección General De Servicio Civil de las 12 horas del 28 de febrero del 2008 y sus reformas, en aplicación del principio de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP). La resolución de cita al respecto dispone:

 

4.2. Puntajes de los ámbitos de aplicación: el puntaje en cada ámbito de aplicación, se determinará a partir las actividades de capacitación y formación profesional, que se califiquen, según los siguientes parámetros:

4.2.1. Formación académica adicional a nivel de grados y posgrados universitarios:

4.2.1.1. Bachillerato adicional: Tres (3) puntos.

 

Como vemos, la ponderación de 03 puntos otorgada al grado académico de bachillerato adicional, resulta razonable y proporcional de acuerdo a los valores otorgados en el Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás para los títulos adicionales, si tomamos en consideración que dicho reglamento otorga 5 puntos a la licenciatura adicional, por lo que se estima procedente otorgar un valor de 3 puntos al bachillerato adicional por ser este evidentemente de rango menor a la licenciatura, tal y como lo plantea la resolución de cita, de la DGSC.

 

De acuerdo a lo consultado sobre cuantos títulos adicionales podrían reconocerse, cabe señalar que la normativa no plantea limitación alguna en torno al reconocimiento de grados y posgrados adicionales a aquellos que sean requisitos del puesto y atinentes al mismo.

 

La siguiente interrogante planteada es:

 

“¿Pueden reconocerse capacitaciones - ya sea de participación o aprovechamiento - impartidas por Instituciones Públicas Centralizadas y/ o Descentralizadas que hayan sido sufragadas por el servidor o que se hayan impartido de forma gratuita?”

 

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento del Título III de la Ley 9635 referente al Empleo Público, para reconocer el incentivo de carrera profesional las actividades de capacitación deben ser sufragadas por el servidor interesado y además, no puede reconocerse, si la capacitación es sufragada por una institución pública, de manera que la Municipalidad deberá corroborar por los medios idóneos el cumplimiento de estos preceptos de previo a autorizar el reconocimiento del incentivo.

 

¿Podrían reconocerse capacitaciones impartidas por Colegios Profesionales a las que asisten los colegiados sin un pago adicional al importe que pagan por concepto de colegiatura?

 

Para ello, y de acuerdo a lo indicado en la respuesta a la pregunta que precede, debe constatarse el requisito expreso referente a que la actividad de capacitación debe ser sufragada por el servidor interesado, descartando otros supuestos distintos a los enmarcados en la norma.

 

¿Cuál es el procedimiento para resolver el reconocimiento erróneo - que no ha generado el pago respectivo - de actividades de capacitación impartidas, publicaciones realizadas, experiencia laboral de carácter profesional en instituciones públicas nacionales, experiencia laboral de carácter profesional en organismos internacionales y la experiencia docente en centros de enseñanza universitarios o parauniversitarios públicos o privados para el incentivo de Carrera Profesional estando vigente la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas y el Reglamento al Título III de dicha Ley? ¿Podrían ser revocados en forma unilateral los beneficios reconocidos contra legem o debe recurrirse al procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o al proceso de lesividad?”

 

Sobre este punto, tal y como se indicó al inicio del presente criterio, debemos limitarnos a externar nuestra interpretación normativa referente a las consultas planteadas con relación al reconocimiento del incentivo de carrera profesional, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con alguna situación jurídica administrativa concreta y específica que pueda subyacer en este asunto y en esta corporación territorial en específico.

 

Por lo anterior, nuestro criterio frente a esta interrogante, es que corresponde a la Municipalidad de Tibás y no a esta Procuraduría, determinar luego de un estudio preciso y casuístico, el procedimiento a seguir en cada uno de ellos y en atención a las opciones que existen en nuestro ordenamiento jurídico para anular actos declarativos de derechos, respecto a extremos concedidos por concepto de incentivo de carrera profesional en contra de lo establecido en la normativa que lo rige.

 

IV.- CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.      Lo dispuesto en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, concretamente su Título III[4] y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-, respecto a la regulación del incentivo de carrera profesional, resulta aplicable a las Municipalidades y priva sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistente, a modo de derogación tácita –total o parcial- por incompatibilidad normativa de sus contenidos (Dictamen C-281-2019, de 1 de octubre de 2019).

 

2.      El Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, aprobado por el Concejo Municipal de Tibás, en su acuerdo VII-7, sesión ordinaria Nº 118, celebrada el 31 de julio de 2012, fue afectado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas 9635, por lo que debe entenderse derogado en cualquier disposición que contravenga la norma de orden público, empero, continúa siendo un instrumento válido en lo que no se contraponga a dicha disposición legal.

 

3.      En lo no señalado por el Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, ya sea por omisión o por derogación tácita de alguna de sus disposiciones con ocasión a la reforma legal instaurada mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N. 9635, podría la Municipalidad en observancia del principio de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP), aplicar las disposiciones y normas emitidas por la Dirección General de Servicio Civil, como la señalada supra, a fin de suplir la necesidad de regular aspectos concretos en materia de reconocimiento de la carrera profesional de sus servidores.

 

4.      En concordancia con lo dispuesto en el numeral 53 de la referida Ley 9635, y tal como lo plantea la consulta, sólo podrían reconocerse grados o posgrados adicionales, a aquel que es requisito para el puesto, es decir, podrían reconocerse otros bachilleratos adicionales, licenciaturas, o bien licenciaturas adicionales cuando el requisito del puesto sea contar con ella, así como los demás postgrados, siempre que sean atinentes al puesto.

 

5.      Respecto al otorgamiento de puntos, debemos remitirnos al Reglamento para la aplicación de la carrera profesional de la Municipalidad de Tibás, el cual establece en su artículo 10, la asignación de puntos que corresponde a cada uno de los títulos académicos consultados.

 

6.      Siendo que el citado reglamento no contempla el bachillerato adicional, se denota una ausencia de norma que lo regule, siendo aplicable la Resolución DG-064-2008, de la Dirección General de Servicio Civil de las 12 horas del 28 de febrero del 2008 y sus reformas, en aplicación del principio de auto integración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP) siendo viable utilizar un valor de 3 puntos al título de bachillerato adicional, para efectos del incentivo de carrera profesional. 

 

7.      La normativa no plantea limitación alguna en torno al reconocimiento de grados y posgrados adicionales a aquellos que sean requisitos del puesto y atinentes al mismo.

 

8.      De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento del Título III de la Ley 9635 referente al Empleo Público, para reconocer el incentivo de carrera profesional las actividades de capacitación deben ser sufragadas por el servidor interesado y además, no puede reconocerse, si la capacitación es sufragada por una institución pública, de manera que la Municipalidad deberá corroborar por los medios idóneos el cumplimiento de estos preceptos de previo a autorizar el reconocimiento del incentivo.

 

9.      Corresponde a la Municipalidad de Tibás y no a esta Procuraduría, determinar luego de un estudio preciso y casuístico, el procedimiento a seguir en cada uno de ellos y en atención a las opciones que existen en nuestro ordenamiento jurídico para anular actos declarativos de derechos, respecto a extremos concedidos por concepto de incentivo de carrera profesional en contra de lo establecido en la normativa que lo rige.

 

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

 

Cordialmente.

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                           Daniela Vega Rojas

Procuradora Adjunta                                                          Abogada de Procuraduría

Área de la Función Pública                                                Área de la Función Pública

 

YAV/DVR/HCM