19 de agosto del 2021

PGR-C-240-2021

Señora

Iris Cristina Arroyo Herrera

Alcaldesa municipal

Municipalidad de Puriscal

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. MP-AM-0663-2021, de 11 de agosto de 2021, por medio del cual consulta: ¿Puede la Municipalidad cancelar salarios inferiores a los establecidos por el Ministerio de Trabajo?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. Oficio No. MP-AM-SJ-CRITERIO 037-2021, de 26 de mayo de 2021, según el cual: El principio de igualdad salarial no implica que los salarios del Sector Público deban estar en las mismas condiciones que las del Sector Privado –art. 178 del Código de Trabajo- y en el caso de las corporaciones territoriales, el Código Municipal establece su propio régimen de fijación salarial, sujeto al Manual descriptivo de puestos que se apruebe internamente –arts. 129, 130 y 131-. No obstante, a su criterio, ello no significa que las municipalidades puedan fijar salarios extremadamente inferiores a los establecidos en el Decreto de Salarios Mínimos, pues la fijación de salarios mínimos es un principio universal.

I.- Delimitación del alcance de nuestro pronunciamiento.

Como su gestión cumple con los requisitos de admisibilidad legalmente previstos, en franco reconocimiento de su interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales atinentes, especialmente emanados de nuestra jurisprudencia administrativa y de la judicial.

Y como el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la administración activa, insistimos en que le corresponderá a ésta aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico (Dictámenes N°s C-233-2003 de 31 de junio de 2003, C-294-2003 del 29 de setiembre del 2003, C-216-2007 de 3 de julio de 2007 y C-084-2009 de 20 de marzo de 2009, entre otros muchos).

II.- La garantía de “salario mínimo” –art- 57 constitucional- en el régimen retributivo de las Municipalidades, según nuestra doctrina administrativa.

            Partiendo del régimen jurídico administrativo –de Derecho Público- aplicable en nuestro medio a las relaciones de empleo existentes en las corporaciones municipales, lo cual determina la naturaleza de los actos y situaciones jurídicas en que se desarrolla o manifiesta esa relación, especialmente en lo relativo a la configuración de su régimen retributivo que, por medio de retribuciones complementarias, adicionales a los denominados “salarios base”[1], permiten aumentar cuantitativamente “el salario global” o “total”[2] de los servidores, superando así el “salario mínimo” fijado para casos homólogos del Sector Privado, hemos reafirmado que, en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 57 constitucional, referido a la fijación del salario mínimo legal, en el caso de las municipalidades, al igual que al resto de las Administraciones Públicas, es el “salario global o total” de sus servidores el que debe garantizar su subsistencia digna y en ningún caso puede ser inferior al salario mínimo de su homólogo en el Sector Privado.

            Sirva la siguiente trascripción para ilustrar el punto:

“Dentro del vasto complejo organizativo que hoy componen las administraciones públicas –centrales y descentralizadas-, es indiscutible que la regulación de los derechos de los servidores y empleados públicos forma parte del estatuto funcionarial; es decir, del régimen de empleo público. Y dentro de ese régimen jurídico uno de los aspectos fundamentales, esto desde la perspectiva de los intereses individuales de los servidores públicos y de la propia Hacienda Pública, es su sistema retributivo; que se funda en la válida pretensión de compensar los servicios prestados por el funcionario mediante una retribución económica justa, y por demás adecuada a su trabajo y a su dignidad (art. 57 constitucional); todo en aras no sólo de cumplir con valores jurídicos universales de clara tendencia social, sino también de incentivar la eficiencia e interés público que deben prevalecer en las Administraciones Públicas (dictámenes C-211-2006 y C-213-2006).

Históricamente, con base en la doctrina y normativa vigente durante la vigencia de la Ley Nº 4574 de 4 de mayo de 1970 –Código Municipal anterior-, se interpretó que el régimen de empleo que imperaba en las municipalidades era de índole esencialmente privatístico; concepción de poco a poco comenzó a modificarse, no tanto con la entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública, sino con su correcto entendimiento y aplicación, pues se entendió que ese régimen jurídico es de naturaleza público-administrativo; es decir, regido por el Derecho Público (Código Municipal Comentado/ Rodney Zamora Rojas, Tercera Edición, San José, C.R., IFAM. Dpto. Legal, 1991, pág. 247).

Así entendidas, las corporaciones municipales, como entidades públicas territoriales autárquicas regidas por el Derecho Público, por aspectos de orden técnico y de conveniencia, fueron adoptando la escala de sueldos de la Dirección General de Servicio Civil, como referente para estructurar y fijar sus políticas retributivas. Situación ésta que jurídicamente se consolida con la promulgación del Código Municipal bajo la Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998, que establece la carrera administrativa municipal, como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal, que propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad (art. 115[3]); esto a través del instrumento técnico denominado Manual de puestos (art. 120[4]), mediante el cual, cada municipalidad (dictámenes C-071-2010 y C-095-2010), con la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil (dictamen C-260-2001), determinará su escala de sueldos correspondientes a cada categoría de puestos, según las condiciones presupuestarias propias, el costo de vida en las distintas regiones del país, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial (art. 122[5]). Y en lo que interesa a la presente consulta, se prevé expresamente que “Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa” (art. 122 inciso a)[6].

En el contexto jurídico expuesto, hemos reconocido que las corporaciones municipales, conforme a la ley, y por medio de sus Concejos Municipales –arts. 4 y 13 del Código Municipal-, tienen plena competencia para determinar su propio régimen retributivo-salarial, como manifestación de la materia de gobierno y administración que le son propias (artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política, 4 del Código Municipal y 21  de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos -N° 8131 del 18 de setiembre de 2001-) (Véanse dictámenes C-071-2010 y C-095-2010 op. cit.).

La propia Contraloría General de la República ha reconocido esa competencia a las municipalidades, en los siguientes términos:

“El sistema de remuneración que cada municipalidad defina e implemente es responsabilidad de su administración, la cual debe atender los principios de legalidad y sana administración, cumpliendo los requisitos que para actos administrativos de esta envergadura se exigen (estudios, resoluciones, publicaciones, etc.).  En ese sentido, el sistema de remuneración que se elija debe tener como antecedente un estudio formalmente establecido y consignado en los instrumentos pertinentes (documento del estudio, estatuto, reglamento, manuales, etc.); instrumentos a los que se recurrirá para su aplicación y resolver las situaciones que sobre el particular surjan.” (Contraloría General de la República, oficio n.° 13376 del 12 de diciembre del 2008 −FOE-SM-2470−). (Dictamen C-18-2010.  En sentido similar, es posible ver también los dictámenes C-099-2008, C-270-2004, entre otros.)

Ahora bien, según reconoció la propia Sala Constitucional, conforme a la Carta Política, existe en nuestro medio, como derecho público subjetivo, el derecho al salario; entendido como la remuneración del trabajo mediante un salario mínimo, sujeto a fijación periódica, por jornada normal, que procure bienestar y existencia digna (art. 57 constitucional, según resoluciones Nºs 2003-5374 de las 14:36 hrs. del 20 de junio de 2003 y 2004-13421 de las 14:06 hrs. del 26 de noviembre de 2004); máxima jurídica según la cual ningún trabajador puede devengar una cuantía inferior a la fijada por las autoridades administrativas del Estado, con la intención de que pueda satisfacer las necesidades propias y las de su familia (resolución Nº 2010-000530 de las 09:54 hrs. del 9 de abril de 2010, Sala Segunda).

Y es por ello que el artículo 178 del Código de Trabajo, aun cuando excluye expresamente a los trabajadores del Estado, sus Instituciones y Corporaciones Municipales, de la fijación de salarios mínimos decretados por el Consejo Nacional de Salarios para el Sector Privado, pues su remuneración estará específicamente determinada en el correspondiente presupuesto público, lo cierto es que establece un mecanismo de revisión anual, a fin de efectuar las rectificaciones presupuestarias necesarias, a fin de que ningún empleado público devengue salario inferior al mínimo que le corresponda.  Norma que encuentra eco en lo previsto por el ordinal 122[7] inciso a) del Código Municipal, según el cual: “Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa”.

Considerando la especial configuración del salario en el sector público, compuesto de salario base y retribuciones salariales complementarias (sobresueldos, pluses o incentivos), en reiteradas ocasiones el Alto Tribunal de lo laboral ha estimado que no existe una desatención del artículo 57 constitucional, por parte de las autoridades de las Administraciones Públicas, pues las remuneraciones de aquel sector se equiparan o incluso superan el salario mínimo dispuesto para el sector privado, pues las retribuciones complementarias aplicables al Sector Público constituyen un mecanismo ideado para aumentar el salario de los trabajadores, superando así la fijación salarial para casos homólogos en el Sector Privado (resolución Nº 2010-000530, op. cit.). Y siendo que para el sector público el régimen retributivo tiene regulaciones jurídicas especiales y diferenciadas, la Sala Segunda ha establecido reiteradamente que no es posible aplicar a las Administraciones Públicas un procedimiento de fijación salarial propio del sector privado (decreto de salarios mínimos); esto sin dejar de atender que como se ha expuesto, el salario global de la persona servidora del Estado debe garantizar su subsistencia digna, tal como lo ordena el artículo 178 del Código de Trabajo y el inciso a), del artículo 122 del Código Municipal (resoluciones Nºs 2010-000530, op. cit. y 2009-000499 de las 10:35 hrs. del 12 de junio de 2009).

Así la cosas, nuestra jurisprudencia administrativa ha reiterado que el salario mínimo de cada categoría de puestos será fijado entonces por cada municipalidad, cumpliendo las reglas fijadas en el Código Municipal y atendiendo las particularidades de cada cantón; descartándose la aplicación del Decreto de Salarios Mínimos emitido por autoridades del Poder Ejecutivo en el ámbito municipal, pues los salarios dentro del Régimen Municipal se encuentran predeterminados en función de cada categoría, clase o modalidad de empleo, según el Manual Descriptivo de Puestos correspondiente, tomándose en cuenta las condiciones presupuestarias de los entes estatales, el costo de vida en las distintas regiones, así como los salarios existentes en el mercado para puestos iguales y otros factores.  (Véanse entre otros muchos los dictámenes C-134-98, C-184-2001, C-270-2004). Admitiéndose entonces que la fijación de los salarios y de sus propios mínimos, así como la determinación de sus incrementos en el sector público, responden a criterios diferentes de los establecidos para el sector privado (Dictámenes C-055-92, C-033-93, C-213-2006).

Extrayéndose entonces como norma general, que el sueldo que devenga o devengará cualquier funcionario municipal no puede ser menor al que existe para la categoría del puesto que ocupa (dictamen C-270-2004 op. cit.).

Y partiendo del supuesto de que el concepto de salario mínimo[8] municipal es esencialmente contingente (relativo y variable), hemos reconocido que el mismo Código Municipal en sus artículos 120[9]  y 121[10], establece la obligación legal de adecuar y mantener actualizado el Manual descriptivo de puestos (pronunciamiento OJ-054-98 y dictámenes C-342-2008 y C-099-2008) y que el propio ordinal 100[11] Ibídem establece posibilidad de que los Concejos municipales puedan excepcionalmente modificar el presupuesto municipal para aplicar incrementos salariales:

·         Cuando los trabajadores municipales estén devengando salarios por debajo del mínimo establecido, la Municipalidad podrá efectuar modificaciones en su presupuesto ordinario para ese mismo período, con el fin de reajustarlos.

(…)

Interesa también señalar que con base en los criterios expuestos, hemos determinado que para efectos de reajustes salariales semestrales de los servidores y empleados municipales, no aplican tampoco los decretos de salarios mínimos decretados por el Consejo Nacional de Salarios para los trabajadores del sector privado, sino el aumento semestral decretado por el Poder Ejecutivo para compensar el costo de vida de los empleados públicos, siempre que el Consejo Municipal así lo acuerde (dictámenes C-211-2006 y C-213-2006).

Por último, debemos indicar que, por imperativo legal, no podría entonces subsistir un régimen retributivo municipal que no se justifique dentro de los límites legales y presupuestarios que prevé al respecto el Código Municipal vigente. “(Dictamen C-293-2012, de 04 de diciembre de 2012, ratificado en el C-017-2013, de 11 de febrero de 2013. En el dictamen C-252-2010, de 8 de diciembre de 2010, se abordó también el tema. Todos referidos a corporaciones municipales).

Y la propia jurisprudencia laboral, congruente con nuestra posición institucional, afirma que, frente a la garantía de salario mínimo prevista por el ordinal 57 constitucional y el Convenio 131 de la OIT –ratificado por Ley No. 5851- y con base en lo dispuesto por el ordinal 178 del Código de Trabajo, en el sector público el término salario debe entenderse en sentido genérico y amplio, como “salario total” de cada categoría, conformado por el salario base y otros pluses o complementos; el cual, en todo caso, no puede ser inferior al salario mínimo de su homólogo en el sector privado. Sin que pueda entonces equipararse el concepto de “salario base” al de “salario mínimo”[12]. (Resolución No. 2017-000105 de las 09:45 hrs. del 27 de enero de 2017, Sala Segunda, que al igual que la No. 2009-000499 op. cit., están referidas a Municipalidades. Y en sentido similar las resoluciones Nos. 2016-000395 de las 09:40 hrs. del 27 de abril de 2016, 2012-001115 de las 09:50 hrs. del 12 de diciembre de 2012, 2010-000530 op. cit., 2004-00202 de las 10:20 hrs. del 24 de marzo de 2004 y 176 de las 14:50 hrs. del 20 de agosto de 1997, entre otras muchas. Así como la resolución No. 80-02-2020 de las 15:15 hrs. del 17 de abril de 2020, del Tribunal de Apelación Civil y de Trabajo de Heredia).

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815) y coincidente con la doctrina judicial, esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Por la especial configuración del salario en las Administraciones Públicas, en las que el salario base de cada categoría es adicionado por retribuciones salariales complementarias o pluses, superando así la fijación salarial de sus homólogos del Sector Privado, frente a la garantía de salario mínimo prevista por el ordinal 57 constitucional y el Convenio 131 de la OIT, lo que interesa es que los “salarios globales o totales” pagados por las municipalidades en cada categoría no resulten inferiores a las remuneraciones análogas previstas en los decretos de salarios mínimos.

Con base en la jurisprudencia administrativa expuesta y la normativa legal vigente, la Administración territorial consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico al problema jurídico planteado.

Se deja así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd