PGR-C-230-2021

10 de agosto del 2021

Señor

José Manuel Ulate Avendaño

Alcalde Municipal

Municipalidad de Heredia 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AMH-0006-2021 del 4 de enero último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con la procedencia de declarar como calle pública una propiedad que se encuentra inscrita a nombre de un particular. 

            I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

En el planteamiento de la gestión se hace referencia a una propiedad privada que está inscrita a nombre de particulares pero que durante años una porción de ella ha sido utilizada como “calle pública”.  Inclusive, indica que el registro catastral que lleva ese municipio la identifica como tal.  Además, agrega que ha existido tolerancia por parte de sus dueños para que sea utilizada como calle pública, por lo que la Municipalidad ha invertido en el desarrollo y mantenimiento de esa estructura vial (asfalto, cordón de caño, aceras) aun cuando no pertenece al Gobierno Local. 

Partiendo de lo anterior nos consulta concretamente si ese municipio puede “…declarar como pública una calle inscrita a nombre de un particular?, considerando las características descritas del tiempo transcurrido de su uso público, la tolerancia de sus dueñas, y la existencia de registros catastrales que así la identifican.”

A la consulta se adjuntó el oficio DAJ-0497-2020 del 18 de diciembre de 2020, mediante el cual la Asesoría y Gestión Jurídica de la Municipalidad de Heredia emitió su criterio sobre el tema sometido a nuestro conocimiento.  Ese oficio indicó que “…el elemento esencial para la declaración de demanialidad de un bien, resulta ser su posesión legítima; con lo cual se resguardan los derechos individuales de su propietario en el orden establecido en el artículo 45 Constitucional respecto a la inviolabilidad de la propiedad, obligándose a traspasar el bien por el acto de voluntad de su dueño, o de lo contrario se deberá establecer un interés público legalmente comprobado en el que se obligue la cesión de ese bien”.

Asimismo, el criterio legal aludido concluyó que “…hasta tanto exista por parte de un Gobierno Local la titulación a su favor de un inmueble en donde se constituya una calle de uso público, su demanialidad no podrá ser declarada por la Administración pues no cuenta con esa potestad subjetiva, sino es por medio de un acto registral traslativo de dominio, o en su defecto, sentencia que ordene por el interés público comprobado, el traspaso del bien a favor del municipio”. 

A continuación, nos referiremos al tema en consulta, no sin antes advertir que nuestro pronunciamiento se emite en términos generales, sin hacer referencia a algún caso concreto.

            II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA QUE UNA PROPIEDAD INSCRITA A NOMBRE DE UN PARTICULAR SEA DECLARADA CALLE PÚBLICA

El artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos (n.° 5060 del 22 de agosto de 1972) establece que son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Además, dispone que las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción.  

Asimismo, esta Procuraduría ha señalado que corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes definir si una calle, vía, o camino, es público cuando se trate de la red vial nacional (carreteras primarias, secundarias o terciarias); y a la municipalidad del lugar cuando se trate de la red vial cantonal (calles locales, caminos vecinales y caminos no clasificados). En ese sentido pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-007-92 del 15 de enero de 1992, C-256-2011 del 21 de octubre de 2011 y C-066-2017 del 4 de abril de 2017.

Por su parte, el artículo 2 de la “Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal” (n.° 9329 de 15 de octubre de 2015) confiere a los gobiernos locales la competencia para planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación de la red vial cantonal de forma plena y exclusiva. 

En el dictamen C-172-2012 del 6 de julio de 2012 sostuvimos que las municipalidades, según los artículos 32 y 33 de la ley n.° 5060 citada, tienen la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que haya sido cerrada y que también están facultadas para declarar la apertura originaria de una vía, si por ley o de hecho está destinada al uso público.  En ese dictamen señalamos además que el artículo 53 de la Ley de Planificación Urbana, n.° 4240 de 15 de noviembre de 1986, le confiere a las municipalidades la posibilidad de abrir o ampliar calles; mientras que el artículo 66 de esa misma ley permite la expropiación de los inmuebles que sean requeridos para la apertura o ampliación de vías, para lo cual deben ser considerados (y declarados) de utilidad pública.

También es importante indicar que según el artículo 40 de la Ley n. ° 4240 citada, las municipalidades tienen la posibilidad de habilitar nuevas vías públicas en virtud de los procesos de urbanización que se desarrollen en cada cantón.

Ahora bien, teniendo claras las potestades que ostentan las municipalidades en relación con las vías y calles cantonales, interesa precisar ahora en qué casos podría el ente territorial declarar la naturaleza demanial de una vía, acceso o camino.  

Para el análisis de ese tema es importante señalar que el artículo 4 de Ley de Construcciones, n.° 833 del 2 de noviembre de 1949, define lo que debe entenderse por vía pública; mientras que el artículo 261 del Código Civil (Ley n.° 63 del 28 de setiembre de 1887) hace referencia al concepto de cosas públicas.  El texto de esas normas es el siguiente: 

“Artículo 4.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público (…)” (El subrayado es nuestro).

“ARTÍCULO 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público”. (El subrayado es nuestro).

Con base en las normas transcritas, esta Procuraduría ha indicado que existen cuatro supuestos en los cuales las municipalidades están habilitadas para declarar la publicidad de una vía, a saber: 1) cuando el terreno sea de dominio  público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial; 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular; 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular; y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-209-2013 del 3 de octubre de 2013, C-066-2017 de 4 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020 y C-196-2021 del 2 de julio de 2021.

Partiendo de lo anterior, debemos afirmar que, para declarar la naturaleza pública de un camino, e incorporarlo a la red vial cantonal, es necesario que la municipalidad sea la titular del inmueble.  Es decir, ninguna vía que sea propiedad privada podría ser considerada como pública, pues no cumple las características requeridas para ello.  Debido a que los actos administrativos (declaración de calle pública) que sean dictados por las municipalidades en el ejercicio de sus competencias relacionadas con la red vial cantonal deben sujetarse a los requisitos dispuestos para tales efectos, sería improcedente que se declare la publicidad de una calle privada por el solo transcurso del tiempo, o la mera tolerancia del dueño.

El Tribunal Contencioso Administrativo se refirió a la imposibilidad que tiene el Estado de adquirir, vía usucapión, bienes inscritos a nombre de un particular, aun cuando la propiedad haya sido utilizada reiteradamente para el tránsito de personas: 

“…es posible que bienes patrimoniales de la Administración, puedan mutar a bien dominicales, cuando éstos hayan estado durante un tiempo considerable afectos a un uso o servicio público. Es el caso, por ejemplo, de un acceso propiedad de un ente público, que sea usado como camino público, sin que haya sido declarada su demanialidad. No obstante, esa mutación no es posible respecto de propiedad privada a pública. Ello por cuanto en Costa Rica el Estado no puede adquirir vía usucapión bienes inscritos en el Registro Nacional, a nombre de un particular. Así, un acceso o camino que atraviese una propiedad privada no puede considerarse entregado al uso público por no cumplir con la característica de ser un bien demanial ni de titularidad pública. En este sentido, insistimos que el transcurso del tiempo no modifica la naturaleza privada de un inmueble a favor de la Administración Pública, pues no es legalmente viable la prescripción positiva a favor de éste o de sus entes. Así las cosas, aun y cuando una propiedad privada haya sido utilizada de hecho para el tránsito de personas, no puede desconocerse el derecho de propiedad del dueño del inmueble. En este sentido, para afectar un bien (acceso o calle) privado al dominio público, deben utilizarse las vías legalmente establecidas en el ordenamiento jurídico para tales efectos, entre ellas, la compra directa, la cesión de áreas en urbanizaciones y fraccionamientos o la declaratoria de necesidad y utilidad pública para proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario”. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, resolución n.° 161-2012 de 14 de agosto del 2012, el subrayado es nuestro).

De igual forma, este Órgano Asesor ha sostenido que el Estado”...no puede adquirir positivamente un bien inscrito a nombre de un particular en el Registro Público. Esto es, no importa cuánto tiempo haya ejercido posesión; para que el Estado pueda adquirir la propiedad de un sujeto de derecho privado sin su consentimiento, debe expropiar y pagar la correspondiente indemnización de conformidad con lo que establece el artículo 45 constitucional en su primer párrafo…”.  (OJ-121-2001 del 3 de setiembre de 2001).

También, en nuestro dictamen C-055-2010 del 26 de marzo de 2010 citamos lo indicado por la Sala Constitucional en su resolución n.° 3145-96 del 28 de junio de 1996.  En esa oportunidad dicho Tribunal estableció que no es posible que se interprete que “… el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional.”

Como se evidencia de los extractos transcritos, en los casos en que las municipalidades pretendan declarar la publicidad de una vía y se trate de un inmueble inscrito a nombre de un particular, es necesario que medie una cesión o compra, o bien, si existe oposición del dueño, se debe declarar la necesidad y utilidad pública para así continuar con el trámite de expropiación.  De no observarse esos requisitos, se violaría el derecho de propiedad consagrado en el artículo 45 de la Constitución Política y en el numeral 21 de la Convención Americana de los Derechos Humanos.  En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-055-2010 del 26 de marzo de 2010, C-256-2011 del 21 de octubre de 2011, C-042-2012 del 13 de febrero de 2012, C-076-2012 del 20 de marzo de 2012, C-101-2012 del 7 de abril 2012, C-066-2017 del 4 abril de 2017 y C-248-2018 del 24 de setiembre de 2018.

En síntesis, para que la Municipalidad de Heredia declare válidamente que una calle es pública es necesario que se produzca alguno de los cuatro supuestos mencionados.  Bajo ninguna circunstancia podría declararse como pública una vía por el solo hecho de que esté inscrita con esa naturaleza en el registro catastral, pues si bien es cierto el plano puede dar fe de que el acceso o camino existe, no podría definir su naturaleza (pública o privada) por cuanto esa definición debe ser hecha, exclusivamente, por los entes públicos competentes, conforme fue analizado.  En ese sentido, en el dictamen C-256-2011 del 21 de octubre de 2011 (reiterado en el dictamen C-026 del 8 de febrero de 2016), señalamos lo siguiente: 

                     “Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para el caso específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).

                     Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994.- "los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria.  Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros'

                     De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto”.

            III.-CONCLUSIONES                                                                                                      

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor arriba a las siguientes conclusiones: 

1.- Esta Procuraduría ha indicado que existen cuatro supuestos en los cuales las municipalidades están habilitadas para declarar la publicidad de una vía, a saber: 1) cuando el terreno sea de dominio  público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial; 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular; 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular; y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.

2.- Para declarar la naturaleza pública de un camino, e incorporarlo a la red vial cantonal, es necesario que la municipalidad sea la titular del inmueble.  Es decir, ninguna vía que sea propiedad privada podría ser considerada como pública, pues no cumple las características requeridas para ello.  Debido a que los actos administrativos (declaración de calle pública) que sean dictados por las municipalidades en el ejercicio de sus competencias relacionadas con la red vial cantonal deben sujetarse a los requisitos dispuestos para tales efectos, sería improcedente que se declare la publicidad de una calle privada por el solo transcurso del tiempo, o la mera tolerancia del dueño.

3.- En los casos en que las municipalidades pretendan declarar la publicidad de una vía y se trate de un inmueble inscrito a nombre de un particular, es necesario que medie una cesión o compra, o bien, si existe oposición del dueño, se debe declarar la necesidad y utilidad pública para así continuar con el trámite de expropiación.  De no observarse esos requisitos, se violaría el derecho de propiedad consagrado en el artículo 45 de la Constitución Política y en el numeral 21 de la Convención Americana de los Derechos Humanos.

            4.- Para que la Municipalidad de Heredia declare válidamente que una calle es pública es necesario que se produzca alguno de los cuatro supuestos mencionados.   Bajo ninguna circunstancia podría declararse como pública una vía por el solo hecho de que esté inscrita con esa naturaleza en el registro catastral, pues si bien es cierto el plano puede dar fe de que el acceso o camino existe, no podría definir su naturaleza (pública o privada) por cuanto esa definición debe ser hecha, exclusivamente, por los entes públicos competentes.  

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya                                  Mariela Villavicencio Suárez

         Procurador                                                       Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/tljc