19 de agosto 2021

PGR-OJ-128-2021

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AL-CJ-22157-0846-2020 del 4 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Interpretación auténtica del artículo 245 del Código de Familia, Ley N° 5476 de 21 de diciembre de 1973 y de la Ley N° 7532 de 8 de agosto de 1995", el cual se tramita bajo el número de expediente 22.157, en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.       OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley en estudio tiene como finalidad realizar una interpretación auténtica de lo dispuesto en el artículo 245 del Código de Familia, Ley N° 5476 de 21 de diciembre de 1973 (adicionado mediante el artículo 1 de la Ley N° 7532 de 8 de agosto de 1995), el cual lleva relación con el derecho de solicitar pensión alimenticia entre convivientes, después de reconocida la unión de hecho.

En ese sentido, a través de este proyecto de ley se pretende aclarar que el reconocimiento de la unión de hecho, debe tramitarse en el mismo proceso de pensión alimentaria ante el Juzgado de Pensiones Alimentarias y no en un proceso independiente ante un Juzgado de Familia.

Asimismo, el proyecto plantea una interpretación auténtica de la Ley N° 7532 de 8 de agosto de 1995, en el sentido de  que la constatación de la existencia de la unión de hecho para efectos del reconocimiento de derechos sucesorios, según lo dispuesto en el artículo 572, inciso 1) del Código de Civil (reformado por la Ley N° 7142 del 8 de marzo de 1990, Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer), debe realizarse en el mismo proceso sucesorio, sin necesidad de incoar previamente otro proceso para tal efecto ante un Juzgado de Familia.

Según la exposición de motivos, después de la aprobación de estas reformas, se han realizado diversas interpretaciones, lo cual ha colocado a las personas que conviven en unión de hecho en una situación de desventaja al reclamar el derecho a la pensión alimentaria y el reconocimiento de derechos sucesorios, ante la exigencia de tramitar dos procesos judiciales independientes.  

Partiendo de ello, procederemos a analizar el fondo del proyecto de ley.

II.     INVIABILIDAD DEL PROYECTO DE LEY POR NO CUMPLIR LOS REQUISITOS PARA LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA

El artículo 121 inciso 1) de nuestra Constitución, establece dentro de las funciones exclusivas de la Asamblea Legislativa: “…Dictar las leyes, reformas, derogarlas y darles interpretación auténtica (…)”

Por su parte, la jurisprudencia constitucional y administrativa ha reconocido que la competencia que se le otorga al legislador para interpretar auténticamente las leyes encuadra dentro del ejercicio de la función materialmente legislativa, pero es distinta de la atribución de dictar, reformar o derogar leyes.

A través de una interpretación auténtica únicamente pueden aclararse conceptos oscuros de la ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo, pero sin exceder su contenido material, pues si se va más allá de la norma que se pretende aclarar, en realidad se estaría frente a una reforma de naturaleza legal y no a una simple interpretación (OJ-072-2019 del 29 de julio de 2019).

En ese sentido, la Sala Constitucional ha reconocido que la norma interpretativa encuentra su límite material en la norma que interpreta, indicando:

“(...) la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No existiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos tipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental. La consecuencia se centra más bien en sus efectos.

Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo…” (Sentencia 5797-98 de las 16:18 horas del 11 de agosto de 1998).

Conforme lo anterior, aunque formalmente el procedimiento de aprobación es el mismo para las interpretaciones auténticas como para la emisión de normas legales nuevas, materialmente resulta indispensable distinguir entre uno u otro supuesto, pues la norma interpretativa tiene efectos retroactivos al momento de emisión de la norma interpretada (OJ-115-2019 del 11 de setiembre de 2019).

En este sentido, la norma interpretativa intenta descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se incorpora o integra retroactivamente al contenido de la norma que interpreta. En lo que respecta a la incorporación retroactiva, la Sala Constitucional ha reconocido que “(…) La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal…” (sentencia Nº 7261-94 de las 08:30 horas del 9 de diciembre de 1994).

Es por ello que la ley interpretativa no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no esté comprendido en su ámbito material, pues a través de ella sólo pueden aclararse conceptos oscuros o dudosos de otra ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo.

Sobre el tema, se comentó en la opinión jurídica No. OJ-088-2005:

"La interpretación auténtica nace de una necesidad específica: la necesidad de aclarar el sentido de la ley. De allí que el ejercicio de esta potestad encuentra fundamento en la falta de claridad, oscuridad o ambigüedad de una determinada norma jurídica. Se trata, entonces, de establecer o descubrir el verdadero sentido de la norma, de determinar con precisión la intención del legislador o, lo que es lo mismo, el espíritu de la norma. En palabras del tratadista Brenes Córdoba, la interpretación auténtica o legislativa es la que proviene del Poder Público: “…por consiguiente, es la forma más satisfactoria de llegar a tener la correcta inteligencia de la ley, puesto que nadie está mejor capacitado que quien la dictó, para declarar cuál es su sentido y verdadero alcance. La aclaración se hace en este caso por medio de una nueva ley, la cual, retrotrayendo sus efectos hasta el tiempo en que comenzó a regir la anterior, viene a formar, jurídicamente hablando, un solo cuerpo con ella. El calificativo de ‘auténtica’ que esta forma de interpretación ha recibido, se debe a la circunstancia de provenir del mismo autor de la ley y de constituir por lo tanto, la genuina y autorizada expresión de la idea que se quiso reducir a precepto obligatorio” (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42)."

Expuesto lo anterior, debemos señalar que, en primer lugar el proyecto pretende brindar una interpretación auténtica al artículo 245 del Código de Familia, Ley N° 5476 de 21 de diciembre de 1973 (adicionado mediante el artículo 1 de la Ley N° 7532 de 8 de agosto de 1995), en el sentido de que, para efectos de los procesos relativos a obligaciones alimentarias entre personas convivientes, la constatación de la existencia de la unión de hecho debe realizarse directamente en el respectivo Juzgado de Pensiones Alimentarias, sin necesidad de tramitar previamente otro proceso para realizar dicha constatación ante un Juzgado de Familia.

Señala dicho numeral:

“Artículo 245.- Después de reconocida la unión, los convivientes podrán solicitarse pensión alimenticia.

Cuando la convivencia termine por un acto unilateral injustificado de uno de los convivientes, el otro podrá pedir para sí, una pensión alimenticia a cargo del primero, siempre que carezca de medios propios para subsistir.” (El subrayado no pertenece al original)

Tal y como se observa, la intención del proponente del proyecto es que el reconocimiento de la existencia de la unión de hecho se realice directamente en el respectivo Juzgado de Pensiones Alimentarias y no ante el Juzgado de Familia, sin embargo, este aspecto dista mucho de ser elemento oscuro, ambiguo o carente de claridad del artículo 245 del Código de Familia.

Por el contrario, del texto del artículo en comentario, podemos interpretar que el sentido de la norma, más bien, es reconocer el derecho a los convivientes a reclamar pensión alimenticia, una vez reconocida su unión, sin que se infiera, ni siquiera de forma ambigua u oscura, que ambas pretensiones deban tramitarse en un mismo proceso. Es claro que la legislación vigente al día de hoy, contempla dos procesos e instancias distintas para el trámite, a saber: el proceso de pensión alimenticia a cargo de los Juzgados de Pensiones Alimentarias (artículo 120 de la Ley No. Ley Orgánica del Poder Judicial) y el reconocimiento de unión de hecho a cargo de los Tribunales de Familia (artículo 8 del Código de Familia).

En consecuencia, tomando en consideración que el punto de partida y límite de toda interpretación normativa es el propio texto de la ley, en nuestro criterio, la propuesta de interpretación del artículo 245 del Código de Familia no reúne los presupuestos necesarios para ser considerado una verdadera interpretación auténtica. En este caso, no se está clarificando o interpretando aspectos oscuros o confusos de la norma en comentario, sino que, se está modificando el sentido material de la disposición legal, incurriéndose en un exceso legislativo.

Ahora bien, sobre este mismo tema, con la entrada en vigencia de la Ley No. 9747 del 23 de octubre de 2019, Código Procesal de Familia, la cual entrará a regir a partir del 1 de octubre de 2022 (conforme lo dispuesto en la Ley N° 9904 del 22 de setiembre de 2020), la autoridad judicial que conozca de un proceso resolutivo familiar, acerca de algún asunto en que están involucradas las mismas partes, podrá conocer de todos aquellos litigios en los cuales se estén debatiendo pretensiones sobre esa misma situación familiar, incluidos los derechos alimentarios (competencia ampliada).

Sobre lo anterior, el artículo 14 de dicho Código señala:

“Artículo 14- Conocimiento concentrado. La autoridad judicial que conozca de un proceso resolutivo familiar, acerca de algún asunto en que están involucradas las mismas partes, podrá conocer de todos aquellos litigios en los cuales se estén debatiendo pretensiones sobre esa misma situación familiar, incluidos los derechos alimentarios; salvo lo referido a procesos de protección cautelar y otros procesos especiales.

El proceso resolutivo familiar relacionado con la separación judicial, el divorcio, la nulidad del matrimonio o el reconocimiento de la unión de hecho atraerá a los demás procesos resolutivos referidos a pretensiones patrimoniales y personales de las mismas partes.

La ejecución de lo resuelto deberá hacerse ante la autoridad judicial correspondiente, de acuerdo con la materia.” (El subrayado no pertenece al original)

Por su parte, su artículo 222 incluye como parte del proceso resolutivo familiar, conocer a cerca de las pretensiones contenciosas relacionadas con el reconocimiento de la unión de hecho.

Conforme lo anterior, a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal de Familia, se permitirá conocer dentro de un mismo proceso, las pretensiones de reconocimiento de la unión de hecho y el derecho de percibir alimentos, con lo cual, se solucionaría el inconveniente apuntado en la exposición de motivos, que es la tramitación de dos procesos judiciales independientes.  

En segundo lugar, el proyecto también plantea una interpretación auténtica de la Ley N° 7532, “Adición a Código de Familia para regular la unión de hecho” del 8 de agosto de 1995, en el sentido de  que la constatación de la existencia de la unión de hecho para efectos del reconocimiento de derechos sucesorios a la persona conviviente supérstite, según  lo dispuesto en el artículo 572, inciso 1) del Código de Civil (reformado por la Ley N° 7142 del 8 de marzo de 1990 “Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer”), debe realizarse en el mismo proceso sucesorio, sin necesidad de incoar previamente otro proceso para tal efecto ante un Juzgado de Familia.

En igual sentido que el análisis anterior, debemos advertir que, en este caso tampoco se cumple con los presupuestos necesarios para considerar que la propuesta sea una verdadera interpretación auténtica de la ley, pues aquí tampoco se está clarificando o interpretando aspectos oscuros o confusos de la Ley N° 7532, “Adición a Código de Familia para regular la unión de hecho”.

Al respecto, debemos señalar que, el artículo 233 (ahora 246) adicionado al Código de Familia a través de la Ley N° 7532, era el único artículo que se refería a la posibilidad de “…plantear el proceso abreviado de reconocimiento de la unión de hecho dentro del juicio sucesorio correspondiente”, sin embargo, dicho numeral fue declarado inconstitucional mediante la resolución Nº 3858-99 de las 16:48 horas del 25 de mayo de 1999 de la Sala Constitucional.

A partir de lo anterior, ha sido criterio de la Sala Segunda de la Corte que, la  competencia para conocer de los procesos de reconocimiento de unión de hecho deben definirse de acuerdo con su naturaleza, además, al tratarse de normas contenidas en el Código de Familia, la competencia corresponde a los tribunales de esa jurisdicción especializada (conforme artículo 8 de ese Código); en cuyo caso, no aplica un fuero de atracción, porque si bien la declaratoria de unión de hecho puede tener efectos que inciden en la liquidación del sucesorio, la cuestión principal discutida (unión de hecho), es una situación de naturaleza estrictamente familiar que rebasa los intereses patrimoniales que se dilucidan en el proceso de sucesión (Resolución 614-2014 de las 10:30 horas del 20 de junio de 2014).

A raíz de lo anterior, en el proyecto de ley en estudio no se está clarificando o interpretando aspectos oscuros o confusos de la norma en comentario, por el contrario, en este caso se está excediendo el contenido material de la ley que se pretende interpretar, por lo que, en realidad nos encontramos frente a una reforma de naturaleza legal y no a una simple interpretación.

Conforme lo expuesto hasta este momento, podemos concluir que, ambas interpretaciones auténticas planteadas en el proyecto de ley se tratan de verdaderas reformas legales, cuyos efectos deben originarse a partir de su vigencia y no retrotraer a la vigencia de la norma anterior, al no existir entre ambas una relación de conexidad. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado:

“II. …La discusión se ha centrado en determinar si efectivamente se trata de una ley interpretativa o si, por el contrario, no lo es, de donde hubo un exceso legislativo en su promulgación, que deviene en ilegítimo. Se dice, que aunque la Asamblea Legislativa le dio nombre de interpretación a la Ley N°6319, se trata de una verdadera reforma a la Ley N° 6041, con lo que se producen varios vicios y de entre ellos los mas destacados: que la mal llamada ley interpretativa se aplica retroactivamente…

III. Aceptado que la Ley N 6319 es una reforma, no puede entonces tenerse como un hecho que haya podido integrarse a la N° 6014 y por ahí, que su aplicación lo fuera retroactivamente. No solamente no hay una referencia específica en ese sentido, que permita tener como cierta esa aplicación ilegítima, sino que del todo es imposible que lo haya sido si, como sostenemos, es una reforma legal pura y simple y no una interpretación auténtica, que por su naturaleza jurídica produce efectos diferentes…” (Resolución 320-92 de las 15 horas del 11 de febrero de 1992).

Consecuentemente, estimamos que el presente proyecto de ley no resulta viable desde el punto de vista jurídico, al no tratarse de una interpretación auténtica de las leyes citadas, sino más bien de una modificación de éstas.

III.   CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, la Procuraduría estima que el presente proyecto de ley resulta inviable desde el punto de vista jurídico, al no tratarse de una interpretación auténtica de las leyes que contempla el proyecto, sino más bien la modificación de su contenido material. 

                                                                Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                 Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                          Abogada de la Procuraduría

SPC/YMM/cpb