24 de setiembre de 2021

PGR-OJ-153-2021

Señor

Pablo Heriberto Abarca Mora

Diputado, Partido Unidad Social Cristiana

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio n.°PHAM-987-2021, del 17 de agosto del año en curso, reiterado a través del oficio n.° PHAM-1017-2021, del pasado 7 de setiembre, en cuya virtud formula varias preguntas relacionadas con la promulgación del Plan Nacional de Desarrollo de Telecomunicaciones (PNDT), así como sobre el carácter vinculante de los distintos instrumentos de planificación y la sujeción temporal entre el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) en general, su naturaleza, fin y lo referido a su vigencia ante la transición de un gobierno a otro; las que procederemos a responder no sin aclarar antes los alcances del presente pronunciamiento. 

A.                FUNCIÓN CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LAS DIPUTADAS Y DIPUTADOS

Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de consultas (como muestra, ver los pronunciamientos OJ-067-2016 del 9 de mayo, OJ-039-2018, del 27 de abril, OJ-029-2020, del 5 de febrero, OJ-083-2020, del 16 de junio y OJ-036-2021, del 5 de febrero), nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) establece la función consultiva de la institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.

A pesar de que los diputados no son jerarcas administrativos, ni ejercen función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan por una deferencia al cargo, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, cooperar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a las diputadas y diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los legisladores se sujeta los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir un caso concreto, no debe concernir asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; y debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

De igual forma, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por los diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los miembros de la Asamblea Legislativa que no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o del control parlamentario.

Finalmente, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado por usted no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019: 

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

Bajo ese entendido, se emite el presente pronunciamiento en el menor tiempo posible que lo permite el desempeño de nuestras labores ordinarias encomendadas por ley.

B.                RESPUESTA A LAS INTERROGANTES PLANTEADAS:

La consulta inicia con un recuento normativo del Sistema Nacional de Planificación (SNP), en el que se hace referencia a los organismos que lo conforman, iniciando con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), los niveles de planificación existentes (global, regional, sectorial, institucional y local), para detenerse después en la conceptualización de los distintos instrumentos en que se plasman las respectivas políticas públicas, así como los objetivos, metas y prioridades en función del ámbito al que se refieran: el PND, el  Plan Estratégico Nacional (PEN), el Plan Estratégico Institucional (PEI) y los PNS, destacando dentro de esta categoría el PNDT para el sector de las telecomunicaciones. Pero, sobre todo, pone de manifiesto los diversos periodos de vigencia de cada uno, lo que lo lleva a cuestionar el grado de vinculación que debe existir entre estos y la oportunidad y eficiencia de alinearlos de forma que coincidan en tiempo y plazo, sobre todo, durante la transición de un gobierno y otro, para lo que pone de ejemplo el PNDT 2015-2021, frente al actual Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública 2019-2022 (PNDIP), elaborado a partir de un diagnóstico general de los principales desafíos y problemas que enfrenta la nación, para así establecer las acciones prioritarias y las  intervenciones estratégicas para afrontarlas, de lo que es muestra el Sector Ciencia Tecnología, Telecomunicaciones y Gobernanza Digital, generando la particularidad, según lo señala el mismo oficio, de que el PNDT para el periodo de 2022-2027, se estaría elaborando durante el presente año, con lo cual, estaría “atendiendo un PND a punto de vencer y sin conocer la visión u orientación del sector de un próximo Gobierno y mucho menos, en congruencia con el eventual Plan Nacional de Desarrollo que este emita, en el 2022.” Y agrega: “La generación de un nuevo PND implica que el PNDT se ajuste, en un doble ejercicio de planificación, para evidenciar la realidad nacional y revelar las prioridades que deban abordarse en la planificación sectorial.”  Todo lo cual hace, indica el mismo oficio, que surja la duda “de la relación vinculante o no, de los distintos instrumentos de planificación, sea el PND, el PNS y los PEI, y las restricciones temporales en relación con su naturaleza y fin, ante la transición de un gobierno y otro.”

A partir de las consideraciones anteriores es que se solicita a la Procuraduría dar una respuesta a las siguientes interrogantes, que serán atendidas una a una en el mismo orden a que fueron planteadas:

1.      ¿Debe el Plan Nacional de Desarrollo de Telecomunicaciones estar directamente relacionado con las metas y objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo?

El PNDT es conceptualizado por el inciso 15 del artículo 6 de la Ley General de Telecomunicaciones (n.°8642, del 4 de junio de 2008) – en adelante, LGT – en los siguientes términos: “instrumento de planificación y orientación general del sector telecomunicaciones, por medio del cual se definen las metas, los objetivos y las prioridades del sector, en concordancia con los lineamientos que se propongan en el plan nacional de desarrollo. Su dictado corresponde a la Presidencia de la República y al Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, los cuales intervendrán en el trámite por medio de sus jerarcas.” (El subrayado no es del original).

La definición anterior contempla dos elementos que permiten establecer una relación directa entre el PNDT y el PND y, por consiguiente, dar una respuesta afirmativa a esta primera pregunta. En primer lugar, señala que la definición de las metas, objetivos y prioridades para el sector de las telecomunicaciones deberá hacerse “en concordancia con los lineamientos” propuestos en el PND. Esto significa, acudiendo al sentido propio de la expresión (artículo 10 del Código Civil) que debe existir una correspondencia o conformidad del contenido del PNDT con las metas globales y las líneas de política pública trazadas por el PND.

El segundo elemento a resaltar es la relación de coordinación que debe existir con el MIDEPLAN. Así, aun cuando el dictado del aludido instrumento le corresponde al MICITT – como así lo terminó de ratificar la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en la sentencia firme n.° 121-2011-VI, de las 15:50 horas 16 de mayo del 2011, al señalar: “Si bien la adopción del PNDT se residencia, en sentido amplio, al Poder Ejecutivo, lo cierto es que, se insiste, no es un acto conjunto sino que su dictado corresponde en forma exclusiva al Ministro del MINAET [actualmente del MICITT en virtud de la reforma hecha por el artículo 9° de la Ley de Traslado del Sector Telecomunicaciones del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones al Ministerio de Ciencia y Tecnología, n.° 9046 del 25 de junio de 2012], reservándose al Presidente de la República únicamente su aprobación, como requisito de eficacia” – la mandatoria participación del Ministro de Planificación en su preparación refleja el interés de conjuntar diversas acciones en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de esfuerzos y la persecución de objetivos o metas divergentes e, incluso, contradictorias.[1] Lo que se corresponde con la definición de coordinación que recoge el inciso 17 del artículo 2 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación (Decreto Ejecutivo n.°37735-PLAN del 6 de mayo de 2013), al conceptualizar esta técnica organizativa como “la ordenación de las relaciones entre las instituciones tendiente a racionalizar sus funciones y lograr la efectividad de la gestión pública.”

Por su parte, el artículo 40 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008) – en lo sucesivo LFMEPST o Ley n.°8660 – aparte de reafirmar la coordinación con el MIDEPLAN en el dictado del PNDT, de una forma aún más enfática dispone su integración al PND, luego de haber sido sometido a la consideración y aprobación del Presidente de la República. Integración que no puede ser vista como un simple añadido o apéndice, sino como técnica para garantizar la coherencia o compatibilidad entre ambos instrumentos de manera que la eficacia del conjunto de acciones no se vea gravemente perturbada.[2]

En ese sentido, conviene recordar lo señalado en nuestro dictamen C-215-2019, del 1 de agosto, respecto al rol que cumple el PND como marco referencial para el resto de instrumentos de planificación:

“Con el objeto de propiciar el desarrollo económico y social del país, la Ley de Planificación establece un proceso de planificación que implica el diagnóstico continuo de la economía y de las condiciones sociales, de modo que se elaboren políticas y planes de desarrollo económico y social y, en general de desarrollo sostenible. Para lo cual se considera indispensable la coordinación de los planes y programas de los distintos organismos públicos parte del sistema nacional de planificación. Se ordena la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo, que se constituye en el marco de referencia de los planes de inversión de los distintos organismos del sistema (artículo 9), así como planes regionales, sectoriales e institucionales.

El Plan Nacional contiene los fines, objetivos que se pretende alcanzar en un período determinado por la Administración Pública y las empresas públicas. Refleja las políticas públicas consideradas indispensables para alcanzar el desarrollo social y económico y, por ende, hacer realidad el Estado Social de Derecho. Así, el Plan se elabora conforme los lineamientos de política general del Estado establecidos por el Poder Ejecutivo (artículos 4 y 14 de la Ley de Planificación). En ese sentido, la planificación y el Plan Nacional son consecuencia de la potestad directiva del Estado sobre el resto de entidades públicas, potestad que es constitucional y de principio.

El Plan, y en general la planificación nacional, tiene como objetivos intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país; promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado; y propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales. La Ley prevé que el logro de estos objetivos requiere indispensablemente un proceso de evaluación de los resultados derivados de la ejecución de los planes, políticas y programas.” (El subrayado no es del original).

De conformidad con lo expuesto, el PNDT debe guardar una relación de coherencia o compatibilidad con las metas y objetivos del PND, debido a que este último recoge la visión de conjunto para el desarrollo económico y social del país.

2.      ¿Debe el Plan Nacional de Desarrollo de Telecomunicaciones enmarcarse en cuanto al plazo de elaboración, promulgación, ejecución al periodo constitucional del respectivo Poder Ejecutivo, es decir, debe coincidir con los cuatro años de mandato constitucional y el Plan Nacional de Desarrollo?

La duda anterior surge, porque como se destaca en la reflexión inicial de la presente consulta, con arreglo al artículo 12 del citado Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación, los PNS como instrumentos de dirección y planificación sectorial de mediano plazo – siendo el PNDT, según se indicó antes, el instrumento específico que define las metas, objetivos y prioridades para el sector telecomunicaciones –  no podrán ser elaborados para periodos menores de 5 años, mientras que la vigencia del PND, según lo recuerda el artículo 10 del mismo reglamento, se reduce a 4 años, en coincidencia con el periodo presidencial cuatrienal (artículo 134 de la Constitución Política), al plasmar dicho plan, los lineamientos, prioridades y propuestas de acción del Gobierno entrante. Lo que, indudablemente, genera un desfase temporal de al menos un año en el periodo de vigencia entre ambos instrumentos.

Sin embargo, es importante tomar en cuenta que para la debida ejecución de determinadas políticas públicas o proyectos el periodo dicho de cuatro años puede resultar insuficiente – particularmente, si se trata del desarrollo de grandes obras de infraestructura – lo que aconseja adoptar una visión no solo de corto plazo, sino también de mediano y largo plazo, como en efecto es el enfoque adoptado por el Sistema Nacional de Planificación, según lo señala el artículo 4 de la Ley de Planificación Nacional (n.°5525 del 2 de mayo de 1974) y 7 letra c) del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación, en cuanto establece como una de sus funciones la de “[p]lanificar el desarrollo del país, con visión de largo, mediano y corto plazo”, y a tal efecto se dispone del PEN (con una duración de veinte años según el artículo 9), al igual que de los Planes Regionales de Desarrollo (PRD), PEI, y los mismos PNS con una duración mínima de 5 años. 

Incluso, puede considerarse que este enfoque se corresponde con el principio de plurianualidad incorporado recientemente a la Constitución Política con la reciente reforma en el año 2019 a su artículo 176.

Del mismo modo, el párrafo in fine del artículo 7 de la todavía vigente Ley de Contratación Administrativa (n.°7494 del 2 de mayo de 1995) – en adelante LCA – de forma similar a como lo regula el artículo 37 de la nueva Ley General de Contratación Pública (n.°9986 del 27 de mayo de 2021), prevé que los procedimientos de contratación pública puedan estar vinculados a planes de mediano y largo plazos.

Y esto es así, ante el imperativo de que toda acción que emprenda el Estado en los campos económico o social no sea fruto de la improvisación o la entropía, sino por el contrario, que responda a un orden o a un norte prestablecido, en definitiva, a un plan sistematizado previamente definido. Máxime, ante la estrechez o limitación de recursos públicos – cada vez más acuciante debido a la grave situación fiscal – con los que cuenta el Estado para hacer frente a las necesidades de la población – que son múltiples – lo que obliga a hacer un uso de estos lo más eficaz y eficientemente posible.

En consecuencia, como una derivación del principio de legalidad, los proyectos que la Administración emprenda deben poder hallar su cobertura en los respectivos instrumentos de planificación y de ahí que el artículo 4 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001) recuerde, desde el punto de vista financiero, que todo “presupuesto público deberá responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos”.

Bajo ese entendido, limitar que todo proyecto público, con independencia de sus dimensiones o magnitud, deba concluirse en el plazo cuatrienal definido para el PND podría conducir en algunos supuestos a la imposibilidad material para ejecutarlo en ese tiempo, aun aplicando todo el estado del arte y de la técnica en ese empeño. A la postre, tal medida iría en detrimento de los objetivos socioeconómicos que se quieren alcanzar con esas acciones, con lo que se podría comprometer el desarrollo de varios proyectos estratégicos para el país – pensemos, para el campo de las telecomunicaciones, en el despliegue de una red de fibra óptica en una región alejada del país para brindar conectividad de banda ancha a las comunidades de esa zona – debido a su falta de viabilidad para finalizarlos en periodos no mayores a los cuatro años.

Todo lo cual explicaría que, pese a la necesaria conformidad que debe existir entre el PND y el PNDT, según se indicó antes, la sincronización en el periodo de vigencia entre ambos instrumentos no resulte aconsejable, tomando en cuenta que la consecución de determinadas metas o proyectos en el sector de las telecomunicaciones (por mencionar un sector en particular) puede requerir un plazo mayor del dispuesto para el periodo presidencial, restringiendo de esa forma la opción para fijar prospectivamente metas u objetivos en la configuración de la sociedad costarricense que superen un cuatrienio.

3.      En caso de dictarse un Plan nacional de Desarrollo de Telecomunicaciones que sea mayor a los cuatro años, ¿obliga a los subsiguientes gobiernos en su ejecución?

Para llevar a cabo los programas o proyectos dirigidos al cumplimiento de las metas y prioridades definidos en el PNDT, la Administración habrá tenido que acudir en la mayoría de los casos a la contratación pública principalmente con el sector privado.

De manera que, los contratos administrativos suscritos al amparo del referido plan inevitablemente obligan a los futuros gobiernos a su ejecución en razón de la naturaleza contractual de los compromisos asumidos (principio de “Pacta sunt servanda”, artículos 15 y 17 de la LCA y 1022 del Código Civil), cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad de la Administración contratante.

Por otro lado, no debe olvidarse que en la base de todo proceso de planificación opera el principio participativo (artículos 1.c) y 19 de la Ley de Planificación Nacional y 1, 5.i) y 16 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación), mediante el mecanismo de consulta pública de las propuestas de los respectivos instrumentos, en cuya virtud se pretende la más amplia participación de los sectores públicos y privados, y en general de la ciudadanía, en la identificación no solo de los principales problemas económicos y sociales que aquejan al país, a una determinada región o sector, sino también en sus soluciones y prioridades de atención.

El PNDT no es la excepción a dicho principio, según lo establece el citado artículo 40 de la Ley n.°8660, al señalar que el referido plan será dictado en consulta con las entidades públicas y privadas relacionadas con el sector de las telecomunicaciones. Se busca, entonces, que esta puesta en común de las necesidades y prioridades del aludido sector en el PNDT permitan garantizar cierta continuidad en el desarrollo de los proyectos enfocados a atenderlas que, a la entrada de una nueva Administración de gobierno, permanezcan inconclusos o sin iniciar, bajo la lógica de que las propuestas que pudieran traer las autoridades entrantes para el sector se basarían en esos mismos problemas, si bien pueden concebir otras acciones para atenderlos o bien darles un orden de prelación distinto, a través de la revisión y actualización del plan; como así está previsto en los artículos 5 inciso 17 y 9 del Reglamento de Acceso Universal, Servicio Universal y Solidaridad (n.°07-73 del 18 de diciembre de 2018), respecto al contenido del acceso y servicio universal.

Desde un punto de vista constitucional la vigencia de un PNDT no puede condicionar la potestad de dirección que es consustancial al ejercicio del poder presidencial, ni el cumplimiento del plan de gobierno de quien llega a ocupar ese cargo que, al menos en teoría, constituye uno de los elementos en los que se basó el electorado para elegirlo.

De ahí que el párrafo in fine del artículo 18 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación, establezca que los instrumentos del SNP que se emitan deberán ajustarse a las políticas y estrategias definidas por el Presidente de la República.

Sin embargo, no está de más recordar que, los principios del bueno gobierno y, sobre todo, de un adecuado y eficiente manejo de los recursos públicos abogan por, de no ser posible continuar o empezar con todos los proyectos restantes del PNDT – por motivos presupuestarios, por ejemplo – si al menos, evitar las acciones disruptivas o contradictorias que vayan en detrimento de los derechos y aspiraciones de la población.

4.      ¿Es legalmente válido y eficiente y eficaz emitir un nuevo Plan Nacional Sectorial, terminando un periodo de gobierno?

La legalidad o validez de una actuación administrativa la determina su conformidad o no con el ordenamiento jurídico (artículos 128 y 158.2 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978 – en lo sucesivo LGAP –). Por consiguiente, en la medida en que una norma o precepto no prohíba el supuesto consultado en la pregunta, la emisión del PNS no puede reputarse de ilegítima.

Ahora bien, la configuración del SNP en planes de corto, mediano – entre los que se incluyen los PNS – y largo plazo, según se indicó antes, inevitablemente ocasionará que la mayor de las veces la emisión de un nuevo plan de esta naturaleza no coincida con el inicio de labores de un nuevo gobierno.

De toda suerte que, en virtud del principio de continuidad de la actividad pública (artículo 4 LGAP) y del mismo principio de eficiencia (artículos 140.8 y 191 de la Constitución Política), la Administración saliente está imposibilitada de postergar o diferir la emisión del nuevo instrumento sectorial a la espera de que el Gobierno entrante se encargue de esa tarea, no solo por tratarse de una responsabilidad inherente al cargo que debe ejercer hasta el último día de mandato, sino también porque de su dictado depende la orientación de cómo se deben conducir los distintos actores (públicos y privados) que participan en el respectivo sector.

En todo caso, la validez de un PNS depende de que se cumplan los requisitos y las formalidades procedimentales establecidas por la normativa respectiva para su dictado (ver al efecto, la sentencia citada líneas atrás n.° 121-2011-VI); cuya observancia contribuirá a la consecución eficaz y eficiente de las metas y objetivos definidos en dicho instrumento.

5.      ¿Es imperativo y necesario que el Plan Nacional Sectorial esté vinculado al Plan Nacional de Desarrollo? Lo que puede constituir un criterio para entender que habría una limitación para formular un nuevo plan nacional sectorial, sin que haya vencido el periodo para el cual fue aprobado el plan vigente y, a escasos meses de que un nuevo gobierno se tenga que plantear y definir su política pública.     

El Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación define el principio de vinculación en los siguientes términos: “las disposiciones de rectoría generadas en el SNP tendrán carácter obligatorio para las instituciones.” La literalidad del enunciado anterior conviene ser matizada, pues como así lo aclara su artículo 3, relativo al ámbito de aplicación del propio reglamento, en función de lo que se disponga en leyes especiales y, sobre todo, en razón de la autonomía reconocida constitucionalmente a algunos órganos y entes públicos, algunos de estos quedarían fuera de la cobertura de estos lineamientos, caso de los Poderes Legislativo y Judicial, la Contraloría General de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), las universidades estatales, las municipalidades, los bancos del Estado y los entes públicos no estatales, así como aquellos organismos que actúen bajo régimen de competencia (ver al respecto los dictámenes C-125-2003, de 6 mayo, y C-018-2017, del 25 enero).

Dicho lo anterior y, como se ha venido explicando, ciertamente debe existir una compatibilidad o coherencia entre los PNS y el PND, con el fin de evitar las acciones contradictorias o las duplicidades en la materialización de las políticas definidas para cada nivel y el uso más eficiente en la ejecución de los recursos públicos. Máxime, que determinadas medidas que se adopten en el marco de un PNS – especialmente, en materia ambiental – pueden generar un impacto que afecte el desarrollo de todo el país o el de algunas de sus comunidades, por lo que la visión de conjunto que se busca incorporar en el PND resulta fundamental en ese propósito de articular las distintas estrategias o proyectos dirigidos a solucionar o atender las necesidades de la población o promover su bienestar. Por eso, el ya mencionado artículo 12 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación recoge dentro de los elementos definitorios de este tipo de instrumentos la “congruencia” que debe guardar tanto con el PND, como con el PEN.

Desde esta perspectiva, los PNS no deben ser vistos o entendidos como una restricción o limitación para la formulación de las políticas públicas de un Gobierno, sino como su misma definición lo indica, un instrumento o herramienta útil que le sirva al Presidente de la República para facilitar la toma de decisiones y definir las prioridades de su administración. Lo anterior, tomando en cuenta que los planes deben elaborarse con estricto rigor técnico en el análisis de las necesidades y problemas nacionales, con amplia participación de la ciudadanía y las organizaciones públicas y privadas y de acuerdo con una metodología previamente establecida por el MIDEPLAN (artículos 8 y 35 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación).  Lo que sumado a la previsión del citado artículo 18 reglamentario, en cuanto a que los instrumentos del SNP que se emitan se ajustarán a las políticas y estrategias definidas por el Presidente de la República, no debería suponer un obstáculo a su potestad de dirección, ni un inconveniente para que los PNS cumplan su periodo de vigencia, de forma que no se vean necesariamente interrumpidos los proyectos o programas iniciados a su amparo. 

6.      ¿Es vinculante el Plan Nacional Sectorial, para la formulación del Plan Nacional de Desarrollo del nuevo gobierno? Lo que debe aclararse en tanto, podría estar limitándose la potestad de dirección y orientación política del gobierno entrante o el Poder Ejecutivo.

En coherencia con lo que se ha venido exponiendo, el PND constituye el marco de referencia de los demás instrumentos de planificación, incluidos, naturalmente los PNS. De manera que para los supuestos en que este tipo de planes extienda su vigencia al momento de que se formula o prepara un nuevo PND, el referido artículo 18 contempla su eventual ajuste, de forma que se mantenga la congruencia entre ambos instrumentos.

Por lo demás, no debe olvidarse – según lo advertimos también – el valor que tienen los instrumentos de planificación sectorial existentes al momento de preparar un nuevo PND, no solo por el camino que llevan avanzado en la identificación de las necesidades y prioridades para los sectores que abarcan, sino también por los análisis y estudios técnicos que debieron preceder a su elaboración como garantía para una consecución efectiva de los objetivos y metas trazados, lo que sin lugar a dudas repercute en un uso más racional y eficiente de los limitados recursos públicos. Al final de cuentas, la dirección política implica planificación en procura de un Estado más eficiente.  

7.      ¿Puede un Plan Nacional Sectorial limitar la programación, proyectos y actividades de las administraciones públicas, en tanto, lo que estos instrumentos de planificación y orientación no establezcan, las administraciones públicas, no pueden realizar en proyectos nuevos o distintos para el cumplimiento de sus funciones y mandato de ley? Es importante, aclarar la naturaleza del instrumento de planificación y de orientación que prioriza la atención de problemas y soluciones, mediante la definición de metas y objetivos; y no pretende, limitar, restringir o normar (dictar disposiciones), respecto de otras formas y maneras de cumplir los fines y funciones que establece las distintas leyes a las administraciones públicas, sobre todo en el caso de instituciones autónomas.

De nuevo es importante advertir, según lo indicamos en la contestación a la pregunta quinta, que debe distinguirse o precisarse a cuáles administraciones públicas nos referimos, pues en razón del grado de autonomía que constitucionalmente se les reconoce o en virtud del contexto de concurrencia en que operan, así como de lo que dispongan las leyes especiales que las rijan, quedarían o no sujetos al SNP, al PND y a la eventual evaluación de resultados por parte del MIDEPLAN.

Bajo ese entendido y centrándonos en los entes públicos de la Administración descentralizada que sí están cubiertos por el SNP de acuerdo con el artículo 3, inciso b), de la Ley de Planificación Nacional, y el artículo 1 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, conviene transcribir lo señalado en el dictamen antes citado C-125-2003:

“La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos postula una administración financiera fundada, entre otros, en los principios de programación, eficacia y eficiencia. Cobra, entonces, una particular importancia la actividad destinada a verificar que dicha gestión se dirija a alcanzar los fines, objetivos y metas como medio de satisfacer el interés general. En ese sentido, pilar fundamental del Sistema que se crea es la programación y la evaluación. En orden a la primera se ha previsto una relación concreta entre el presupuesto público y el Plan Nacional de Desarrollo: El presupuesto debe ser un plan, y reflejar “con claridad” los objetivos, metas y productos que se pretende alcanzar, los recursos para obtenerlos y los costos de esos productos.  Como plan parcial, el presupuesto debe enmarcarse dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Se establece una relación entre el presupuesto, los planes operativos institucionales y entre estos y el Plan Nacional de Desarrollo. El presupuesto de los entes descentralizados debe responder a los planes operativos institucionales que a su turno deben ser orientados por el Plan Nacional de Desarrollo, así como por la programación macroeconómica que realiza el Poder Ejecutivo con la colaboración del Banco Central. En ese sentido debe tomarse en consideración que las directrices de la Autoridad Presupuestaria deben tomar en consideración el Plan de Desarrollo.” (El subrayado no es del original).

Por ende, la conformidad de los planes operativos institucionales (POI) al PND es plena, tratándose de los entes a los que resulta aplicable la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, según así lo dispone su artículo 4, que nos permitimos transcribir íntegramente ahora:

“ARTÍCULO 4.- Sujeción al Plan Nacional de Desarrollo. Todo presupuesto público deberá responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos, así como a los principios presupuestarios generalmente aceptados; además, deberá contener el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente, conforme a los criterios definidos en la presente Ley. El Plan Nacional de Desarrollo constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes.” (El subrayado no es del original).

Ahora bien, en la medida que los PNS de acuerdo al artículo 12 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación precisan las responsabilidades institucionales en congruencia con el PND, dichos instrumentos deben reflejarse en los respectivos POI. La lógica del sistema hace que a este nivel (sectorial) se establezca de igual forma un ligamen entre presupuesto, planes operativos y sectoriales con el PND, según así lo evidencia los artículos 20, letra f), y 21, letra e), del mismo reglamento. El primer precepto en cuanto establece como una atribución de los Consejos Sectoriales el “[d]ar seguimiento a la ejecución de los POI y de los presupuestos de las instituciones del respectivo sector, en su relación con el PEN, el PND y los respectivos PNS”; en tanto que la última disposición confiere a los Ministros Rectores Sectoriales la labor de “[v]elar por la vinculación de los POI y de los presupuestos de las instituciones del respectivo sector con el PND y con los respectivos PNS” (el subrayado de ambas normas no es del original).

Importa aclarar que este ligamen o vinculación del presupuesto con el POI y el PNS no significa en modo alguno una “unidad o uniformidad de acción” de todos los entes públicos;[3] pues en razón del grado de autonomía administrativa que constitucionalmente se le reconoce a toda institución autónoma (artículo 188 constitucional), incluidas las que quedan sujetas al proceso de planificación a cargo del MIDEPLAN, cada una cuenta con la potestad para decidir las acciones, medios y estrategias concretas con que cumplir sus fines institucionales y por esa vía alcanzar las metas, objetivos y prioridades definidas para el sector en el respectivo PNS.

En otras palabras, el papel de los PNS es orientar la actividad de los entes concernidos hacia las metas y objetivos definidos para el sector pertinente, en armonía con el PND, pero no precisan los actos o medios que estas entidades deben ejecutar o llevar a cabo a efectos de cumplirlas, se trata de una tarea que le corresponde a los respectivos jerarcas institucionales en los respectivos POI, como parte de su autonomía administrativa, y en función de estos planes deberán preparar sus presupuestos en los que, según lo señala el inciso b) del artículo 8 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, se detallará los egresos previstos para cumplir los objetivos y metas.

Por lo expuesto, y en línea con la afirmación que se hace en la misma pregunta, los PNS y, en general, los demás instrumentos de planificación, no pretenden “limitar” o  “restringir”  la concreta actividad de las entidades públicas a las que resulta aplicable, sino garantizar la coherencia o armonía de actuación – lo que el artículo 5.f) del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación conceptualiza como el principio de Integración – de todas esas instituciones en beneficio de ese interés público superior plasmado en la “imagen objetivo”, que con arreglo al artículo 6, letra a), del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006), comprende “la concepción de desarrollo nacional que la sociedad desea alcanzar y que orienta el accionar del Gobierno de la República”.        

En la forma expuesta, dejo evacuadas las interrogantes formuladas.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc