5 de octubre de 2021

PGR-OJ-163-2021

Señora

Nydia Álvarez Espinoza

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

  Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° AL-22636-CPSN-0205-2021 de fecha 21 de setiembre de 2021, recibido el 21 de setiembre del presente año.

En oficio N° AL-22636-CPSN-0205-2021 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.636 denominado "Ley para la donación de embarcaciones y equipos de navegación incautados al narcotráfico, a escuelas y asociaciones comunales de las islas del Golfo de Nicoya y Comités de la Cruz Roja que atienden poblaciones insulares”.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) El Destino de las embarcaciones y equipos de navegación incautados al narcotráfico es Discrecionalidad del Legislador.

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

  Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B.                EL DESTINO DE LAS EMBARCACIONES Y EQUIPOS DE NAVEGACIÓN INCAUTADOS AL NARCOTRÁFICO ES DISCRECIONALIDAD DEL LEGISLADOR: ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA.

En nuestra Opinión Jurídica OJ-010-2021 del 08 de enero de 2021 nos pronunciamos sobre el vigente contenido del 36 de la Ley N° 8000 del 05 de mayo de 2000, denominada “Creación del Servicio Nacional de Guardacostas”:

“Con la promulgación de la “Ley para el buen aprovechamiento de las embarcaciones y otros bienes navales incautados al crimen organizado”, Ley N° 9579, se reformó el artículo 36 de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas, Ley Nº 8000. El artículo 36 vigente ha dispuesto que los buques, botes de todo tipo, motos acuáticas y otros equipos de navegación ingresados al patrimonio nacional por comiso u por no haberse presentado postor a un remate instaurado por la Dirección General de Aduanas, deberán ser ingresados al patrimonio del Servicio Nacional de Guardacostas. De acuerdo con la norma, el Servicio Nacional de Guardacostas tiene el deber de determinar si las características propias de las embarcaciones son adecuadas para utilizarlas en sus operaciones.

Asimismo, el artículo 36 de la Ley N° 8000 habilita al Servicio Nacional de Guardacostas; en caso de que los bienes adjudicados no sean adecuados para su función; a vender o entregar como dación en pago los bienes ingresados al patrimonio institucional público; la norma autoriza al Servicio Nacional de Guardacostas a donar esos activos, a través de la Comisión de Donaciones del Ministerio de Seguridad Pública, a las instituciones públicas, las juntas de educación, los comités cantonales de deporte, las asociaciones de desarrollo integral, de zonas costeras o lacustres y formalmente constituidas conforme las leyes especiales y particulares que rige a cada persona jurídica pública o privada, mediante el procedimiento administrativo respectivo. Por su importancia, transcribimos el artículo 36 de la Ley N° 8000:

“Artículo 36- Comisos y bienes en abandono

Serán trasladados al Servicio Nacional de Guardacostas todas las embarcaciones, los buques, los botes de todo tipo, los motores fuera de borda, las motos acuáticas y cualquier categoría de implementos o equipo de navegación ingresados al patrimonio nacional por comiso, según las leyes especiales conducentes o por haber sido objeto de remate por la Dirección General de Aduanas, sin que exista postor. El Servicio determinará si las características propias de las embarcaciones son adecuadas para utilizarlas en sus operaciones.

En caso contrario de lo establecido en el párrafo anterior, el Servicio estará autorizado para venderlas o entregarlas en pago por la adquisición de equipo, repuestos y otras necesidades materiales, previo visto bueno de la Contraloría General de la República y mediante los procedimientos de ley, o bien, donarlas, por medio de la Comisión de Donaciones del Ministerio de Seguridad Pública, a las instituciones públicas, las juntas de educación, los comités cantonales de deporte, las asociaciones de desarrollo integral, de zonas costeras o lacustres y formalmente constituidas, de conformidad con la Ley N.º 3859, Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, de 7 de abril de 1967, y sus reformas, y a las asociaciones creadas bajo la Ley N.º 218, Ley de Asociaciones, de 8 de agosto de 1939, que tengan la declaratoria de idoneidad para administrar fondos públicos, de conformidad con los artículos 44 y 45 de la Ley N.º· 8823, Reforma de Varias Leyes sobre la Participación de la Contraloría General de la República para la Simplificación y el Fortalecimiento de la Gestión Pública, de 5 de mayo de 2010.

En el caso de los bienes donados, de conformidad con el párrafo anterior, se deberá dar prelación a las organizaciones ubicadas en los cantones donde la autoridad correspondiente haya entrado en posesión del bien.

Cuando determinado bien no pueda ser utilizado por el Servicio para sus funciones propias y por sus condiciones estructurales, fines o naturaleza misma su donación resulte inviable, peligrosa o inconveniente, se autoriza al Servicio que proceda con la destrucción de tal bien. Los desechos producto de tal destrucción podrán ser donados según lo establecido en esta ley.”

Ahora bien, en el Proyecto de Ley N° 22.636 -objeto de la presente opinión- pretende reformar el párrafo segundo del artículo 36 de la Ley N° 8000, específicamente, en el sentido de autorizar al Servicio Nacional de Guardacostas para que done “[…] los botes de todo tipo, los motores fuera de borda, las motos acuáticas y cualquier categoría de implementos o equipo de navegación de manera directa en primer orden a las juntas de educación y asociaciones de desarrollo integral de las islas del golfo de Nicoya, así también como a los comités de Cruz Roja que atiendan a los habitantes insulares […]”. Según la exposición de motivos, con esta reforma de alguna manera se atendería las limitaciones de transporte y acceso en las comunidades del Golfo de Nicoya, lo cual incidiría principalmente en la educación, salud y la atención de emergencias de sus poblaciones.

Una particularidad de las Islas del Golfo de Nicoya es que están ubicadas en el Pacífico Central-Norte del país, dentro de la Zona Marítimo Terrestre, y como tal, son áreas naturales y patrimonio nacional (Art. 1 y 9 de la Ley N° 6043). A pesar de ello, según el “Censo de Población 2011” del Instituto Nacional de Estadística y Censo, se registró la existencia de poblaciones en las islas localizadas en el Golfo de Nicoya, con una demografía dividida de la siguiente forma: la Isla Chira con 1576 habitantes, la Isla Venado con 819 habitantes, la Isla Caballo con 242 habitantes, la Isla Cedros con 65 habitantes y la Isla Jesusita con 7 habitantes (Link: https://www.inec.cr/documento/censo-2011-resultados-generales-censo-2011).

Esta población, por la geografía, convive con diversas limitaciones, y las autoridades públicas presentes funcionan con multipropósitos con recursos comunes, como lo ha indicado la Defensoría de los Habitantes de la República en su informe del 30 de abril de 2021 (Link: http://www.dhr.go.cr/buscador/default.aspx).

En este sentido, consideramos que la propuesta es clara en identificar quienes serían las personas jurídicas y públicas que recibirán los bienes comisados que el Servicio Nacional de Guardacostas no reciba por no ser necesarios para el servicio. Estaríamos ante un orden de prelación, para que la entrega gratuita de los botes, motores, motos acuáticas e implementos o equipo de navegación sea a favor de las Juntas de Educación, Asociaciones de Desarrollo y el Comité de la Cruz Roja que benefician o que prestan servicio a las comunidades de las Islas del Golfo de Nicoya. De este modo, se vislumbra que podría disminuirse las barreras en transporte, así como optar por herramientas que suministren opciones al alcance de la comunidad y las autoridades públicas.

Es oportuno señalar que ya el Estado le ha procurado, en el pasado y a través de distintas iniciativas legislativas, acciones positivas para mejorar las condiciones de vida, su inclusión social y garantizar la educación, como por ejemplo con la promulgación del Decreto Ejecutivo N° 40312 -MTSS -MINAE-MAG-MIDEPLAN- MDHIS “Creación el Plan para la Atención Integral del Golfo de Nicoya.

Es así, que se considera que la propuesta, dotaría de recursos a instituciones u organizaciones con finalidades públicas para crear condiciones más accesibles y de prestación continua en las comunidades ubicadas en las Islas del Golfo de Nicoya, lo cual, es discrecionalidad del Legislador.

C.                CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.636.

                                                       Cordialmente,

            Jorge Andrés Oviedo Álvarez                             Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                                             Abogado de Procuraduría

JAOA/RWRS/hsc

(Código 7720-2021)