9 de setiembre de 2021

PGR-C-258-2021

 

Señora

Rocío Aguilar Montoya

Superintendente de Pensiones

S. O.

 

Estimada señora

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio SP-479-2021 del 12 de mayo último, por medio del cual nos formuló una consulta relacionada con el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 de 16 de febrero de 2000.  Lo anterior con motivo de la reforma efectuada a dicho artículo por la “Ley para resguardar el derecho de los trabajadores a retirar los recursos de la pensión complementaria”, n.° 9906 de 5 de octubre de 2020.

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

Nos indica en la gestión que la ley n.° 9906 citada modificó el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador.  Señala que, según ese artículo, en los casos en que los recursos del Régimen Complementario de Pensiones no hayan sido retirados por los beneficiarios en el plazo de diez años, contado a partir del fallecimiento del afiliado o pensionado, el derecho a percibir esos dineros prescribirá, y los fondos respectivos deberán ser girados por las Operadoras de Pensiones al Régimen No Contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).  Agrega que igual destino tendrían los aportes realizados por los patronos y los trabajadores al Fondo de Capitalización Laboral, así como a cualquier otro régimen complementario de pensiones, cuando los recursos no hayan podido ser asignados a una cuenta individual en ese mismo plazo de diez años contado desde el ingreso de los aportes a la Operadora de Pensiones.

 

Manifiesta que, pese a lo anterior, surgen algunas dudas relacionadas con la aplicación del artículo 77 mencionado en virtud de lo dispuesto en los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, específicamente, cuando se está ante situaciones en las que todo o parte del plazo decenal señalado en el artículo de cita ha transcurrido antes de la reforma operada mediante la Ley n.° 9906.  Concretamente, nos consulta si “¿…es posible aplicar las consecuencias previstas en el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador, a situaciones en que todo o parte del plazo decenal previsto en esa norma transcurrió antes del 5 de octubre de 2020, fecha en que entró en vigor la Ley 9906?”

 

Adjunto a la gestión nos remitió copia del oficio PDJ-4-2021 del 12 de abril de 2021, mediante el cual la División de Asesoría Jurídica de la Superintendencia de Pensiones se pronunció sobre el tema en consulta.  Las conclusiones de dicho estudio fueron las siguientes:

 

“1. La Ley 9906 estableció el plazo en que los recursos del Régimen Complementario de Pensiones o del Fondo de Capitalización Laboral pueden permanecer sin ser reclamados por sus beneficiarios o imputados a una cuenta individual (10 años). Sin embargo, en consideración a lo dispuesto en los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, han surgido algunas dudas sobre la posibilidad de aplicar las consecuencias previstas en esta norma a situaciones en que todo o parte del plazo decenal transcurrió antes del 5 de octubre de 2020, fecha en que entró en vigor la Ley 9906.

2. En el caso de los recursos del Régimen Complementario de Pensiones de afiliados o pensionados fallecidos que no hayan sido reclamados por sus beneficiarios, podrían existir derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas a su favor, razón por la cual el periodo decenal inicia a partir del 5 de octubre de 2020, de manera que hasta el 2030 se puede realizar el primer traslado de todos los recursos que a partir del 5 de octubre de 2020 tengan 10 años sin ser reclamados.

3. En el caso de los aportes denominados como erróneos o en el caso de los aportes recibidos por asignar, no existe un derecho adquirido ni una situación jurídica consolidada que proteger a favor de una persona identificada y ligada con una cuenta individual.  En consecuencia, el período decenal se debe contar desde la fecha en que los aportes cumplan 10 años en el régimen sin haber sido ligados con una cuenta individual.”

 

Seguidamente nos referiremos al tema sobre el cual versa la consulta que se nos formula.

 

II.- SOBRE LA REFORMA OPERADA AL ARTÍCULO 77 DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR POR MEDIO DE LA LEY N.° 9906

 

Para comprender mejor los alcances de la consulta interesa señalar que la Ley de Protección al Trabajador se emitió con varios objetivos, entre los que se encuentran: establecer el marco para regular los fondos de capitalización laboral propiedad de los trabajadores; universalizar las pensiones para las personas de la tercera edad en condición de pobreza; establecer los mecanismos para ampliar la cobertura y fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS como principal sistema de solidaridad en la protección de los trabajadores; autorizar, regular y establecer el marco para supervisar el funcionamiento de los regímenes de pensiones complementarias, públicos y privados, que brinden protección para los casos de invalidez, vejez y muerte; establecer los mecanismos de supervisión para los entes participantes en la recaudación y administración de los diferentes programas de pensiones que constituyen el sistema nacional de pensiones; y establecer un sistema de control de la correcta administración de los recursos de los trabajadores, con el fin de que éstos reciban la pensión conforme a los derechos que hayan adquirido.

 

          Con la entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador empezó a operar en el país un sistema multipilar de pensiones.  El primer pilar está constituido por el régimen contributivo de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la CCSS, así como por los regímenes públicos sustitutos.  El segundo pilar lo conforma el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, conocido como ROP.  El tercero lo constituye el Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias, cuyos planes se incentivan por medio de beneficios fiscales para estimular el ahorro. Y el cuarto pilar consiste en la ampliación de la cobertura del Régimen No Contributivo que administra la CCSS, en aras de proveer de una pensión a aquellas personas de escasos recursos que no estén suscritos a los demás regímenes.  

 

Originalmente, la Ley de Protección al Trabajador no establecía un plazo de prescripción para que los beneficiarios retiraran los recursos provenientes del Régimen Complementario de Pensiones ante la muerte de un afiliado o pensionado.  Fue hace poco tiempo, con la aprobación de la Ley n.° 9906 citada, que se reformó el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador con la finalidad de fijar un plazo de diez años para hacer ese retiro.  La intención de dicha reforma fue fortalecer el Régimen No Contributivo de la CCSS, de manera tal que una vez transcurrido el citado lapso, los dineros del Régimen Complementario de Pensiones no retirados por sus titulares sean entregados a la CCSS para engrosar el Régimen No Contributivo.   Asimismo, el artículo 77 citado dispuso que ese plazo de diez años aplicaría también para trasladar al Régimen No Contributivo los dineros aportados por los patronos y por los trabajadores a los diferentes regímenes complementarios de pensiones, cuando no haya sido posible asignar esos dineros a una cuenta individual específica. 

 

En lo que interesa, el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador −después de la reforma operada por la Ley n.° 9906 citada− dispone lo siguiente:

 

“Artículo 77- Financiamiento permanente al Régimen no Contributivo de la CCSS.  (…)

Si los recursos del Régimen Complementario de Pensiones no han sido retirados por los beneficiarios en un plazo de diez años, contado a partir del fallecimiento del afiliado o pensionado, el derecho sobre tales recursos prescribirá y serán girados por las operadoras de pensiones a favor del Régimen No Contributivo (RNC) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

Igual destino se les dará a los aportes que realicen los patronos y trabajadores para los fondos de capitalización laboral y cualquiera de los regímenes complementarios de pensiones, cuando estos no hayan podido asignarse a una cuenta individual en un plazo de diez años, contado a partir del momento en que los recursos ingresen a la operadora de pensiones complementarias.

Una vez ingresados y destinados a los fines de ese Régimen, no cabe ningún tipo de reclamo posterior ni procesos oponibles en relación con estos recursos.”

 

De conformidad con el artículo 20 de la Ley de Protección al Trabajador, también reformado por la Ley n.° 9906 citada, los beneficiarios del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (a quienes podría aplicarles la prescripción decenal) son, en primer lugar, las personas establecidas como tales por el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o por sus regímenes sustitutos; en segundo lugar, si no existieren los beneficiarios estipulados en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, o en los regímenes sustitutos, tendrían derecho a retirar los recursos las personas que el afiliado fallecido hubiese designado como beneficiarios ante su Operadora de Pensiones; y, finalmente, si no existieren ninguno de los anteriores, el saldo de la cuenta individual podría ser reclamado por cualquier persona que tenga interés legítimo en ello, según el procedimiento establecido en el artículo 85 del Código de Trabajo para el retiro de las prestaciones de los trabajadores fallecidos. 

 

En el caso de los Regímenes Voluntarios de Pensiones Complementarias, el artículo 19 del Reglamento de Beneficios del Régimen de Capitalización Individual (emitido por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero en el artículo 10 de la sesión 842-2010, celebrada el 26 de marzo de 2010) dispone que, en caso de  muerte de un afiliado o pensionado, para definir los beneficiarios se debe aplicar el mismo mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley de Protección al Trabajador para definir los beneficiarios del Régimen Obligatorio de Pensiones.

 

 

Por otra parte, es importante precisar que los aportes que realicen los patronos y los trabajadores a los fondos de capitalización laboral y a cualquiera de los regímenes complementarios de pensiones que no puedan asignarse a una cuenta individual (los cuales también deben trasladarse al Régimen No Contributivo cuando transcurran diez años) pueden originarse en dos circunstancias: a) registros erróneos y b) aportes recibidos por asignar. Los registros erróneos son los creados por el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) cuando los aportes realizados por los patronos al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias y al Fondo de Capitalización Laboral no contienen los datos necesarios para identificar al trabajador al que pertenecen. Los aportes recibidos por asignar son los que las Operadoras de Pensiones recaudan directamente en sus cuentas bancarias y que no contienen los datos necesarios para identificar la cuenta individual a la que van dirigidos.

 

III.- RESPECTO A LA FECHA EN LA QUE DEBE EMPEZAR A CONTABILIZARSE EL PLAZO DE DIEZ AÑOS DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 77 DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR

 

Tal y como quedó de manifiesto en los apartados anteriores, la consulta que se nos plantea tiende a que se dilucide, por una parte, la fecha a partir de la cual se debe empezar a computar el plazo de prescripción de 10 años, aplicable a los beneficiarios del Régimen Complementario de Pensiones, para el retiro de los recursos a los que tendrían derecho con motivo de la muerte de un afiliado o pensionado; y, por otra parte, la fecha en que debe empezar a correr el plazo de diez años, establecido en esa misma norma, para el traslado al Régimen No Contributivo de Pensiones de los aportes que realicen los patronos y los trabajadores a los fondos de capitalización laboral, y a cualquiera de los regímenes complementarios de pensiones, cuando esos dineros no hayan podido asignarse a una cuenta individual.      

 

En lo que se refiere al primero de esos aspectos, considera esta Procuraduría que el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador define claramente el momento a partir del cual debe ser contabilizado el plazo de prescripción para el retiro de los recursos de los Regímenes Complementarios de Pensiones en caso de muerte de un asegurado o pensionado.  La Ley indica expresamente que el cómputo de ese plazo de diez años debe iniciar “a partir del fallecimiento del afiliado o pensionado”.

 

Ciertamente, podrían existir dudas razonables en cuanto al ajuste de esa disposición a los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, de los cuales deriva el principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas de las personas.  Ello debido a que los beneficiarios de los Regímenes Complementarios de Pensiones perderían la posibilidad de retirar los dineros a los que tenían derecho después de pasados diez años desde el fallecimiento del afiliado o pensionado, a pesar de que una parte de esos diez años (o la totalidad) hayan transcurrido cuando no existía un plazo de prescripción específico para ese derecho, es decir, antes del 5 de octubre del 2020, fecha en que entró en vigencia la ley n.° 9906 citada y, con ella, el plazo de prescripción al que se ha hecho referencia.

 

A pesar de lo anterior, esta Procuraduría no puede aconsejar la desaplicación, por razones de constitucionalidad, de un mandato claro del legislador, pues en nuestro medio existe un control concentrado de constitucionalidad que impide a éste órgano declarar la inconstitucionalidad de una norma.  Dicho control, de conformidad con el artículo 10 de la Constitución Política, constituye una competencia exclusiva y excluyente de la Sala Constitucional, que es el órgano llamado a declarar la nulidad de las disposiciones contrarias a la Constitución.    Este tema ha sido tratado −entre muchos otros− en nuestro dictamen C-158-2018 del 28 de junio del 2018, en el cual señalamos: 

 

“Ya ésta Procuraduría se ha referido a la improcedencia de desaplicar, por razones de su posible inconstitucionalidad, normas vigentes del ordenamiento jurídico.  Así, en nuestro dictamen C-011-2013 del 30 de enero del 2013, indicamos lo siguiente:

“… el control de constitucionalidad del Decreto Ejecutivo que nos ocupa le corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 10 de la Carta Política y Ley de la Jurisdicción Constitucional). Es dicho órgano el que puede declarar la inconstitucionalidad, anulando las disposiciones cuestionadas. Puesto que se está ante una competencia constitucional, exclusiva y excluyente, se deriva que ningún otro órgano en el país puede "determinar" la existencia de un vicio de inconstitucionalidad, a efecto de desaplicar una norma. En este mismo orden de ideas hemos indicado:

“Aun cuando esta Procuraduría considere que el transitorio en estudio podría tener los problemas de constitucionalidad mencionados en el apartado anterior, el modelo concentrado de control que sigue nuestro país en ese ámbito, nos impide declarar la invalidez de dicha norma, o recomendar su desaplicación, pues la competencia para ello recae, de manera exclusiva, en la Sala Constitucional.  En otras palabras, mientras la Sala Constitucional no emita una resolución declarando la invalidez de una norma, esa disposición no puede ser desaplicada alegando para ello vicios de constitucionalidad.   Recientemente, en nuestro dictamen C-270-2008, del 4 de agosto de 2008, donde se transcribieron otros dictámenes anteriores, nos referimos a ese tema en los siguientes términos:

“(…) no es dable que esta Procuraduría General declare la inconstitucionalidad de norma alguna del Ordenamiento Jurídico (competencia que es exclusiva de la Sala

Constitucional), y consecuentemente, tampoco recomendar una determinada interpretación jurídica que parta de una presunta inconstitucionalidad.  En ese sentido, hemos

indicado:

La concentración de nuestro sistema de constitucionalidad ha sido reafirmada por nuestros dictámenes (Nota: Por ejemplo, en C-246-98 de 18 de noviembre de 1998 y C-137

2001 de 16 de febrero de 2001). Asimismo, en el dictamen C-012-2000 de 26 de enero del año 2000, se señaló:

"(…) debe precisarse que esta Procuraduría no tiene competencia para pronunciarse sobre la posible constitucionalidad o no de una norma, por existir en nuestro ordenamiento

un control concentrado de constitucionalidad (artículo 10 de la Constitución Política)". (Dictamen C-012-2000 de 26 de enero del 2000).

Por lo tanto, este Órgano Asesor es incompetente para establecer la inconstitucionalidad de una norma." (Dictamen C-218-2001 de 6 de agosto del 2001).”

 

El criterio legal que se nos remitió con la consulta indica que esta Procuraduría, al contestar una audiencia conferida por la Sala Constitucional sobre la consulta de constitucionalidad que se tramitó en el expediente n.° 19-13327-0007-CO (en la que  se cuestionó la constitucionalidad de una norma legal que ordena que los depósitos judiciales no reclamados en el plazo de diez años sean trasladados al Régimen No Contributivo) sostuvo que las disposiciones que establecen un plazo para la pérdida de un derecho deben regir hacia futuro pues, de lo contrario, infringirían el artículo 34 constitucional.

 

Partiendo de ese antecedente, y de otros elementos de juicio, el criterio legal mencionado sostuvo que el plazo de 10 años al que se refiere el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador para la prescripción de los recursos del Régimen Complementario de Pensiones que no han sido retirados por sus beneficiarios empieza a correr a partir de la entrada en vigencia de la ley n.° 9906 (es decir, a partir del 5 de octubre del 2020) y no desde el fallecimiento del afiliado o pensionado, como lo indica el artículo 77 de cita.

 

Al respecto, interesa señalar que los informes rendidos por esta Procuraduría cuando funge como asesor imparcial de la Sala Constitucional, tienen una naturaleza distinta a los dictámenes que emite cuando actúa como órgano asesor de la Administración Pública.  En el primero de los casos, se trata de un criterio no vinculante que constituye solo uno de los factores con que cuenta la Sala para ejercer su competencia de determinar la constitucionalidad de una norma.  En el segundo caso, el dictamen sí tiene carácter vinculante, por lo que no podríamos recomendar desaplicar una norma legal expresa con fundamento en su eventual inconstitucionalidad, pues ello –insistimos− implicaría invadir una competencia que no es nuestra.

 

Nótese incluso que en este caso no es posible siquiera recomendar una interpretación conforme a la Constitución que permita salvar el eventual problema de inconstitucionalidad que presenta el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador, pues esa técnica aplica cuando una norma admite varias interpretaciones, situación en la cual se opta por aplicar la que no infrinja la Constitución; sin embargo, en este asunto no hay varias interpretaciones posibles, pues la norma es clara al indicar que el plazo de prescripción decenal debe contabilizarse “a partir del fallecimiento del afiliado o del pensionado”, ante lo cual, utilizar otra fecha para iniciar el cómputo de ese plazo implicaría contradecir la ley.

 

Por otra parte, resta definir la fecha a partir de la cual debe empezar a contabilizarse  el plazo de diez años (establecido en el mismo artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador) para trasladar al Régimen No Contributivo de Pensiones los aportes que realicen los patronos y los trabajadores a los fondos de capitalización laboral, y a cualquiera de los regímenes complementarios de pensiones, cuando esos aportes no hayan podido asignarse a una cuenta individual, es decir, los dineros correspondientes a  registros erróneos y a aportes recibidos por asignar.

 

Sobre ese aspecto debemos reiterar lo ya indicado en el sentido de que el operador jurídico debe atenerse al texto expreso de la ley vigente, sobre todo cuando la ley es clara y no admite interpretaciones.  Es por ello que, en este caso, el plazo de diez años al que se hizo alusión debe computarse “a partir del momento en que los recursos ingresen a la operadora de pensiones complementarias”, como lo indica el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador.

 

          IV.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.-  El artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador define claramente el momento a partir del cual debe ser contabilizado el plazo de prescripción para el retiro de los recursos de los Regímenes Complementarios de Pensiones en caso de muerte de un asegurado o pensionado.  La Ley indica expresamente que el cómputo de ese plazo de diez años debe iniciar “a partir del fallecimiento del afiliado o pensionado”.

 

2.- A pesar de que podrían existir dudas razonables en cuanto al ajuste de esa disposición a los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, de los cuales deriva el principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas, no es posible aconsejar la desaplicación, por razones de constitucionalidad, de un mandato claro del legislador, pues en nuestro medio existe un control concentrado de constitucionalidad que impide a éste órgano asesor declarar la inconstitucionalidad de una norma. 

 

3.- El plazo de diez años establecido en el mismo artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador para trasladar al Régimen No Contributivo de Pensiones los aportes que realicen los patronos y los trabajadores a los fondos de capitalización laboral, y a cualquiera de los regímenes complementarios de pensiones, cuando esos aportes no hayan podido asignarse a una cuenta individual, es decir, los dineros correspondientes a registros erróneos y a aportes recibidos por asignar, debe computarse “a partir del momento en que los recursos ingresen a la operadora de pensiones complementarias”, como lo indica el artículo 77 mencionado.

 

                                                     Cordialmente,

 

 

                                                                 Julio César Mesén Montoya                                

                                                                 Procurador        

 

JCMM/mmg