30 de noviembre 2021

PGR-OJ-188-2021

Licenciada

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio AL-DCLEAGROP.024-2021 del 2 de setiembre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Autorización al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) para que condone las deudas adquiridas con el Instituto de Desarrollo Agrario por la asignación de parcelas agrícolas a los parceleros de La Gloria, del distrito de Chires, Puriscal, provincia de San José, ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.672 en la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios.

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se consulta plantea autorizar al Instituto de Desarrollo Rural (INDER), para que de oficio condone y libere, la totalidad de las deudas por concepto de principal e intereses corrientes y moratorios, por la asignación a título oneroso, de parcelas agrícolas por parte del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), adjudicadas mediante el acuerdo de Junta Directiva, artículo 46 de la sesión N.° 042-06 del día 11 de diciembre de 2006, a los parceleros de la Gloria del distrito de Chires, del cantón de Puriscal, provincia de San José, ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco; además, pretende el levantamiento de los gravámenes inscritos en el Registro Público producto de dicha condonación.

En cuanto a su justificación, el proponente del proyecto señala que 27 parceleros del asentamiento Rodolfo Coto Pacheco no han podido hacerle frente a la deuda que adquirieron con el Instituto de Desarrollo Agrario, debido a que estas tierras fueron sembradas de piña, sin embargo, como consecuencia de las condiciones climatológicas, la producción se vio disminuida, generando un producto de poco peso, menor calidad y sobre todo poco atractivo. 

II.           SOBRE LA CONDONACIÓN DE DEUDAS CON INSTITUCIONES PÚBLICAS: ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO.

Este órgano técnico consultivo se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el tema de la condonación de deudas con instituciones públicas y sus parámetros de constitucionalidad (Opiniones jurídicas OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014, OJ-89-2016 del 5 de agosto de 2016, OJ-097-2019 del 9 de setiembre de 2019, OJ-105-2020 del 16 de julio de 2020, OJ-073-2021 del 18 de marzo de 2021, entre otras.)

En primer lugar, debemos señalar que, la condonación es una forma de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, no de un derecho controvertido, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008, reiterado en la opinión jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010, entre otras).

En cuanto al caso particular de los créditos a favor de una institución pública, estos constituyen recursos públicos, por ende, su manejo se rige por el principio de legalidad financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que haya a su favor (dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002 y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros). En ese sentido, en el caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005, OJ-148-2007 de 20 de diciembre de 2007, entre otros).

Sobre este mismo tema, debemos subrayar que, conforme lo dispuesto en el artículo 821[1] del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad y, tratándose de deudas contraídas con una entidad pública, se trata de una forma de auxilio o subsidio, que se encuentra sometido al principio constitucional de igualdad y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Esta Procuraduría ha destacado que la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general.

Por otro lado, también ha sido criterio de este órgano asesor que, el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas, tratándose de deudas a favor del Estado. En este sentido, es importante citar el voto de la Sala Constitucional N.°2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999, en el cual indicó en lo conducente:

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad dela diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Reiterado en los votos N° 4449-2000 de las 14:52 horas del 24 de mayo de 2000 y 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006) (El subrayado no pertenece al original)

De acuerdo con lo anterior, la Ley que condone deudas debe tener alcances generales y garantizar el principio de igualdad. Es decir, que la condonación no favorece a un grupo específico de deudores, sino que debe tener carácter general.

En consecuencia, si bien el Legislador puede autorizar la condonación de deudas, lo cierto es que dicha autorización debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad y ser conforme el principio constitucional de igualdad, por lo      que se impide autorizar la liberación de las deudas de una persona específica e individualizada.

En el caso concreto, se pretende autorizar al Instituto de Desarrollo Rural (INDER), para que condone la totalidad de las deudas por concepto de principal e intereses corrientes y moratorios, por la asignación a título oneroso, de parcelas agrícolas adjudicadas -por el entonces IDA- a los parceleros de la Gloria del distrito de Chires, del cantón de Puriscal de San José, ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco.

No obstante lo anterior, no se desprende del proyecto de ley cuáles son los parámetros objetivos que exige el principio de razonabilidad para poder justificar, racionalmente, la causa de la condonación de una deuda específica –únicamente a los parceleros ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco- y la justificación de por qué otras personas deudoras quedarían excluidas de ese perdón de deudas, contraviniendo de esta forma el principio constitucional de la igualdad.

A partir de lo dicho, es criterio de este órgano técnico que, el proyecto de Ley presenta dudas de constitucionalidad y, por tal motivo, la discusión final deberá plantearse ante la Sala Constitucional como intérprete supremo de la Constitución.

III.                 OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO

El artículo 2 del proyecto señala que, los levantamientos de los gravámenes inscritos en el Registro Público serán liberados -producto de la condonación autorizada- por el Instituto de Desarrollo Rural (INDER).

Sin perjuicio de lo analizado en el apartado anterior, debemos señalar que, en virtud de la naturaleza jurídica que el artículo 14[2] de la Ley N° 9036 del 11 de mayo de 2012, le otorga al Instituto de Desarrollo Rural (ente autónomo), éste goza de suficientes competencias para realizar, por sí mismo, los trámites notariales para el levantamiento de los gravámenes que pesan sobre las parcelas agrícolas, esto sin necesidad de la intervención de la Notaría del Estado (OJ-080-2014 del 8 de agosto de 2014).

En virtud de lo anterior, el artículo 2 del proyecto, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Asimismo, dado el impacto negativo que representaría la condonación de deudas en el presupuesto del INDER (lo cual también perjudicaría el cumplimiento de sus fines encomendados por Ley), se sugiere consultar este proyecto a dicho ente autónomo.

IV.                 CONCLUSIONES

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      El proyecto de ley No. 21.672 tiene como objetivo autorizar al Instituto de Desarrollo Rural (INDER), para que condone la totalidad de las deudas por concepto de principal e intereses corrientes y moratorios, por la asignación a título oneroso, de parcelas agrícolas adjudicadas -por el entonces IDA- a los parceleros de la Gloria del distrito de Chires, del cantón de Puriscal de San José, ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco;

b)      La condonación es una forma de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada -no de un derecho controvertido- de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro, perdonando así la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello;

c)      En el caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública;

d)      El proyecto carece de los parámetros objetivos que exige el principio de razonabilidad para poder justificar, racionalmente, el motivo por el que se estaría condonando una deuda específica y la justificación de la razón por la que otras personas deudoras quedarían excluidas de ese perdón de deudas, contraviniendo de esta forma el principio constitucional de la igualdad. Ergo, el proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta dudas de constitucionalidad que deben ser dilucidados en sede constitucional;

e)      Finalmente, se recomienda consultar el proyecto de ley al INDER.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                             Abogada de la Procuraduría

SPC/YMM/cpb