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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 348
 
  Dictamen : 348 del 10/12/2021   

10 de diciembre 2021


PGR-C-348-2021


 


Señor


Franklin Corella Vargas


Director Nacional


DINADECO


 


Estimado señor:


 


 


Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DND-566-2021 del 24 de agosto de 2021, mediante el cual solicita que nos refiramos a lo siguiente:


 


“1. ¿El Código de la Niñez y la Adolescencia, por medio de los artículos 172, inciso f), y artículo 181, obliga a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad a atender la temática de Comités Tutelares de la Niñez y la Adolescencia, por estar vinculada a las organizaciones de desarrollo comunal que funcionan en el marco de la Ley 3859: Sobre Desarrollo de la Comunidad?


 


2.      ¿El Código de la Niñez y la Adolescencia, por medio de los artículos 169, inciso d), y artículo 181, obliga a las organizaciones de desarrollo comunal que funcionan en el marco de la Ley 3859 sobre Desarrollo de la Comunidad, a constituir los Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia?


 


3.      En caso de solicitud de una organización de desarrollo comunal, para crear la figura establecida en el artículo 181 del Código de la Niñez y la Adolescencia, ¿La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, como ente rector en materia de organizaciones de desarrollo comunal, está obligada a atender dicha solicitud?


 


 


4.      En caso de que Dinadeco no esté obligado a atender la temática de Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia ¿a qué institución le corresponde?”


 


 


En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Jefa de Asesoría Jurídica de DINADECO, mediante oficio AJ-229-2021 del 24 de junio de 2021.


 


I.                   SOBRE LA CONSTITUCIÓN OBLIGATORIA DE LOS COMITÉS TUTELARES DE LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ


 


El Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley N° 7739 del 6 de enero de 1998, crea los Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez, indicando:


 


“Artículo 181.- Creación


        Créanse los comités tutelares de los derechos de la niñez y la adolescencia como órganos de las asociaciones de desarrollo comunal, que funcionarán en el marco de la Ley N.º 3859, Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, de 7 de abril de 1967, con los siguientes fines:


            a) Colaborar con la asociación de desarrollo en la atención de la materia relativa a las personas menores de edad, su desarrollo, y prevención del riesgo social.


            b) Velar en su comunidad por los derechos y las garantías de esta población.


(Así reformado por el artículo 3° de la ley N° 9001 del 31 de octubre del 2011)


 


Como se observa, dichos comités forman parte de las asociaciones de desarrollo comunal y tienen como finalidad la atención de la materia relativa a las personas menores de edad en el ámbito comunal. Además, el artículo 183 del Código de la Niñez y la Adolescencia, señala que los comités tutelares podrán contar con el financiamiento a cargo del Fondo para la Niñez y la Adolescencia.


Sobre estas figuras la Procuraduría se había referido en el dictamen C-130-99 del 24 de junio de 1999, en el siguiente sentido:


Estos tienen origen en el Código de la Niñez y la Adolescencia. De conformidad con el artículo 181 de ese cuerpo normativo, son órganos de las asociaciones de desarrollo comunal, cuyos fines son colaborar con estos entes en la atención de las personas de menor edad, velar por que se respeten los derechos y las garantías de los niños y los adolescentes en la comunidad respectiva y funcionar como centro de mediación de conflictos en la materia.


   Los miembros de los comités los nombra la asamblea de la asociación.


   Por último, la constitución y el funcionamiento de estos comités pueden ser financiados con cargo a los recursos del Fondo para la niñez y la adolescencia, el cual es administrado por la Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia y se sostiene económicamente con parte de los ingresos que recibe esa institución del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.


   Al ser los comités órganos que pertenecen a las asociaciones de desarrollo comunal, son a estas entidades a quienes corresponde cubrir las erogaciones en que incurran los comités en el cumplimiento de los fines que les impone la ley. En este caso, el legislador consideró conveniente crear esta figura y adscribirla a las asociaciones de desarrollo comunal, con lo que amplió la organización y las funciones de los entes locales. Desde esta óptica, el financiamiento de los citados comités es a cargo del presupuesto de la entidad a la que pertenecen.”


Dicho dictamen emitido en el año 1999, es anterior a la reforma operada en el artículo 181 en Código de la Niñez y la Adolescencia mediante el artículo 3° de la ley N° 9001 del 31 de octubre del 2011, reforma en la cual se eliminó la potestad de estos comités de funcionar como centros de mediación, se les asignó la función de velar por el desarrollo y el riesgo social de la población menor de edad y se reforzó su financiamiento, según analizaremos.            


            Sin embargo, debe rescatarse lo indicado en ese dictamen en cuanto a que, al crearse los Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, se ampliaron las funciones de las asociaciones de desarrollo comunal, que antes de la emisión del Código de la Niñez y la Adolescencia no contaban con la atribución expresa de velar por los derechos y garantías de las personas menores de edad, su desarrollo, y prevención del riesgo social.


Ahora bien, si analizamos el expediente legislativo número 12.839, Proyecto de Ley de Código de la Niñez y la Adolescencia, en el texto original que remitió el Poder Ejecutivo no estaban incluidos los comités tutelares. Estos órganos fueron introducidos durante el trámite legislativo, específicamente, en el informe que rindió la subcomisión que se integró en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos (Ver folios 589 y 594). En cuanto a la justificación para su creación se expuso lo siguiente:


“Otro cambio sustancial importante es la creación de los llamados comités tutelares de los derechos de la niñez y la adolescencia. Esta es una institución nueva que viene en este texto sustitutivo y que pretende ampliar la participación de la comunidad, en lo que trata de la materia de niñez y familia, sobre todo como una especie de vigilante de la práctica institucional(La negrita no es del original)


También resulta de importancia analizar los antecedentes legislativos de la Ley N° 9001 del 31 de octubre del 2011 que, como indicamos, reformó varios artículos del Código de la Niñez y la Adolescencia, relativos a los comités tutelares.


Específicamente, se reformaron los artículos 172, 173, 177, 181, 182 y se adicionó el artículo 187 bis del Código de la Niñez y la Adolescencia, siendo que en la exposición de motivos de dicha reforma se manifestó la necesidad de reforzar el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (SNPI), del cual forman parte los Comités Tutelares de la Niñez y la Adolescencia (CTNA), el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA), las Juntas de Protección de la Niñez y la Adolescencia (JP) y las instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil representadas ante dicho Consejo.


 


En aquella oportunidad, se destacó el poco avance en la consolidación del sistema, a partir de un informe del Comité Internacional de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas y en el que se destacó problemas de financiamiento y de normativa (folios 3 y 4 del expediente legislativo).


 


En cuanto a los Comités Tutelares de la Niñez y la Adolescencia, se estimó que estos habían quedado “aislados, carentes de asistencia técnica y de financiamiento, aunque el mismo Código establece que su constitución y financiamiento puede correr a cargo del Fondo para la Niñez y la Adolescencia”. Además, se destacó la necesidad de que dichos comités tuvieran un rol activo e influyente en sus respectivas comunidades (folio 4 del expediente legislativo)


 


Precisamente por ello, el proyecto de ley se planteó inicialmente para realizar cuatro reformas específicas: la incorporación de un representante de los comités tutelares, Junta de Protección y DINADECO ante el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia; homologar el funcionamiento de los comités tutelares a la Ley 3859 en cuanto a integración, constitución y renovación; restringir la función mediadora de los centros tutelares; y facilitar el acceso de los comités tutelares al Fondo de la Niñez y la Adolescencia (exposición de motivos del proyecto de ley 17.160).


 


Luego de la discusión legislativa, se eliminó la representación de los comités tutelares ante el Consejo, dado que las asociaciones ya contaban con un representante, pero se decidió mantener la representación de DINADECO (ver informe de Servicios Técnicos a folio 55 y folio 151 del expediente legislativo).


 


Cuando se discutía la incorporación del representante de los comités tutelares ante el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, se estimó que dichos comités son la base del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia. Además, se consideró que DINADECO debía ser un facilitador del referido sistema, siendo una de sus responsabilidades promover la constitución y fortalecimiento de los CTNA”. Esta fue precisamente la razón por la que se otorgó a DINADECO la participación permanente ante dicho Consejo (folio 6 del expediente legislativo).


 


Por otro lado, la reforma pretendía la homologación del funcionamiento de los comités tutelares a la Ley 3859, para efectos de la “consolidación continua y sostenible de la base comunal del SNNA” (folio 8 del expediente legislativo).


 


Adicionalmente, la justificación de la reforma legal planteaba la necesidad de transferir los recursos provenientes del Fondo de Niñez y Adolescencia a las asociaciones de desarrollo, cuyos centros tutelares hayan gestionado el financiamiento de proyectos y/o actividades en beneficio de la niñez y la adolescencia de su comunidad (folio 11 del expediente legislativo). La ley finalmente aprobada mantuvo la obligación de transferir los fondos a las asociaciones de desarrollo, para los proyectos presentados por comités tutelares previamente aprobados por la Junta Directiva del PANI.


 


Estos antecedentes legislativos, evidencian que la creación de los comités tutelares nunca fue pensada de manera facultativa, sino que, por el contrario, se pretendía darles una participación activa, influyente, continua y sostenible en sus respectivas comunidades, pues fueron creados como órganos esenciales del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia.


 


            Al tratarse de órganos que integran las asociaciones de desarrollo, es claro que el legislador les impuso a éstas una obligación de conformar los comités tutelares para atender la materia relativa a las personas menores de edad, su desarrollo y la prevención del riesgo social, además de velar en el ámbito comunal por los derechos y garantías de esta población. Negar esta imposición legislativa sería vaciar de contenido al Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, en contra de la intención reflejada en las actas legislativas ya comentadas.


 


Lo anterior, queda reforzado, además, con lo dispuesto en el artículo 182 del Código de la Niñez y la Adolescencia que obliga a la asamblea general de las asociaciones de desarrollo a reglamentar la estructura y el funcionamiento del comité tutelar. Establece este artículo:


 


“Artículo 182.- Reglamentación


 


        La asamblea general de la asociación de desarrollo reglamentará la estructura y el funcionamiento del comité tutelar.  Su vigencia coincidirá con la vigencia de la junta directiva de la asociación de desarrollo, en cuyo órgano recae la facultad de constituir y renovar el comité tutelar y la obligación de supervisar su funcionamiento. (Así reformado por el artículo 4° de la ley N° 9001 del 31 de octubre del 2011)


 


Nótese que la palabra “reglamentará” hace imperativa la conformación del comité tutelar por parte de la asociación. Si bien posteriormente la norma habla de la “facultad” de constituir y renovar el comité tutelar en manos de la junta directiva de la asociación de desarrollo, lo cierto es que esa palabra corresponde a una mala técnica legislativa y está referida más bien a una “potestad”. Interpretar lo contrario, sería ir en contra del espíritu del legislador ya señalado, por lo que respetuosamente discrepamos de la conclusión a la que llega la Asesoría Jurídica del órgano consultante.


 


Aun cuando las asociaciones de desarrollo se rigen por principios propios del Derecho Privado como el de libertad y de la autonomía de la voluntad, lo cierto es que dichas entidades se encuentran sometidas a la ley y, es claro, que el legislador tuvo la intención de imponerles en el Código de la Niñez y la Adolescencia la obligación de crear a los comités tutelares.


 


Si bien esta Procuraduría había reconocido en el dictamen C-130-99, la libertad de las asociaciones de desarrollo de dirigir sus recursos propios a las prioridades que escojan dentro de su ámbito de libertad, lo cierto es que la reforma operada mediante Ley N° 9001 del 31 de octubre del 2011, específicamente lo dispuesto en el numeral 187 bis del Código de la Niñez y la Adolescencia, las autoriza para recibir de manera directa recursos del Fondo de la Niñez y la Adolescencia, para financiar los proyectos propuestos por los comités tutelares, siempre que el PANI autorice dichos proyectos. Por tanto, no sólo existe una obligación legal de crear los comités tutelares, sino que, además, el legislador autorizó recursos para realizar los proyectos, sin perjuicio claro está, de la competencia que ejerce el PANI en esta materia y que la asociación decida, dentro de su ámbito de libertad, destinar también recursos propios para financiar los proyectos de los comités tutelares.


 


II.                SOBRE LAS OBLIGACIONES DE DINADECO EN ESTA MATERIA


La Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967, dispone que la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad es un órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, cuya función principal es velar porque las comunidades intervengan dinámicamente en la construcción de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad (artículo 1). Sobre el particular, la Procuraduría ha considerado en otras oportunidades, que se trata de un órgano de desconcentración mínima para realizar las funciones encomendadas (ver opinión jurídica 007- J del 26 de enero de 2017).


Dicha ley, además, reconoce que las comunidades pueden organizarse bajo la forma de asociaciones para realizar labores de desarrollo integral que les beneficie (artículo 15), asociaciones que son de interés público (artículo 14). Además, DINADECO actúa en las comunidades a través de dichas asociaciones (artículo 6).


Precisamente por la importancia que tienen las asociaciones de desarrollo en el ámbito comunal, al emitirse el Código de la Niñez y la Adolescencia, el legislador estimó pertinente que los Comités Tutelares de la Niñez y la Adolescencia formaran parte de aquellas. Pero, además, como indicamos, el legislador estimó necesario que DINADECO integrara de forma permanente el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (artículo 172 del Código de la Niñez y la Adolescencia).


Sobre el particular, debemos señalar que el Consejo es un órgano interinstitucional, que no sólo está formado por representantes de distintos ministerios, sino, además, por representantes de instituciones públicas y de la comunidad. Por disposición del artículo 170 del Código de la Niñez y la Adolescencia, las competencias de los entes y órganos que lo integran no desparecen por la creación del Consejo, por lo que éste tiene un carácter coordinador en tanto le corresponde:  asegurar que la formulación y ejecución de las políticas públicas estén conformes con la política de protección integral de los derechos de las personas menores de edad…”. (Sobre su naturaleza jurídica ver dictamen C-377-2004 del 15 de diciembre de 2004)


 


            A partir de ello, debemos señalar que el hecho de que DINADECO cuente con representación permanente en el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, no menoscaba las competencias legales que le han sido atribuidas en la Ley N°3859, con relación a las asociaciones de desarrollo de las cuales forman parte los comités tutelares. Dicha representación, sin embargo, convierte a DINADECO en parte integrante del Sistema de Protección Integral de los Derechos de la Niñez, por disposición del artículo 169 del Código de la Niñez y la Adolescencia que señala:


 


“Artículo 169°- Sistema de Protección Integral de los Derechos de la Niñez. 


El Sistema de Protección Integral de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia estará conformado por las siguientes organizaciones:


a) El Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia.


b) Las instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil representadas ante el Consejo de la Niñez.


c) Las Juntas de Protección de la Infancia.


d) Los Comités tutelares de los derechos de la niñez y la adolescencia.” (La negrita no es del original)


 


Partiendo de dicha norma, tanto los comités tutelares como DINADECO, forman parte del sistema y, por tanto, deben asumir sus atribuciones en la promoción de los derechos de la niñez y la adolescencia en el ámbito comunal, desde sus respectivos ámbitos de actuación.


Lo anterior, como ya mencionamos, quedó reflejado en las actas legislativas de la Ley N° 9001 del 31 de octubre del 2011, que reformó aspectos relativos a los comités tutelares. En dicha reforma, se concibió a DINADECO como un facilitador del referido sistema, siendo una de sus responsabilidades promover la constitución y fortalecimiento de comités tutelares.


Por tanto, es claro que DINADECO debe atender la temática de los Comités Tutelares de la Niñez y la Adolescencia, no sólo promoviendo su constitución, sino, además, dentro de su ámbito competencia, atendiendo las solicitudes de las asociaciones de desarrollo. Esa fue precisamente la intención del legislador al homologar el funcionamiento de los comités tutelares a la Ley 3859, incorporar la representación de DINADECO ante el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia y darle participación como parte del Sistema de Protección Integral de los Derechos de la Niñez, tal como señalamos en el apartado anterior.  


III.             CONCLUSIONES


De lo dispuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:


 


a)           A partir de lo dispuesto en el artículo 181 del Código de la Niñez y la Adolescencia, los Comités Tutelares de la Niñez y la Adolescencia son órganos que forman parte de las asociaciones de desarrollo y tienen como finalidad la atención de la materia relativa a las personas menores de edad en el ámbito comunal;


 


b)          La reforma introducida al Código de la Niñez y la Adolescencia, mediante Ley N° 9001 del 31 de octubre del 2011, tuvo como intención reforzar el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (SNPI), del cual forman parte los Comités Tutelares de la Niñez y la Adolescencia (CTNA), el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA), las Juntas de Protección de la Niñez y la Adolescencia (JP) y las instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil representadas ante dicho Consejo;


 


 


c)           De lo antecedentes legislativos de dicha reforma se evidencia que la creación de los comités tutelares nunca fue pensada de manera facultativa, sino que, por el contrario, se pretendía darles una participación activa, influyente, continua y sostenible en sus respectivas comunidades, pues fueron creados como órganos esenciales del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia. Esto queda reforzado, con lo dispuesto en el artículo 182 del Código de la Niñez y la Adolescencia que obliga a la asamblea general de las asociaciones de desarrollo a reglamentar la estructura y el funcionamiento del comité tutelar;


 


d)          Aun cuando las asociaciones de desarrollo se rigen por principios propios del Derecho Privado como el de libertad y de la autonomía de la voluntad, lo cierto es que dichas entidades están sometidas a la ley, por lo que se encuentra obligadas a crear los comités tutelares. Para ello, el legislador las autorizó, en el artículo 187 bis del Código de la Niñez y la Adolescencia, a recibir recursos del Fondo de la Niñez y la Adolescencia para realizar los proyectos que propongan los comités tutelares, sin perjuicio de la competencia que ejerce el PANI en esta materia y que la asociación decida, dentro de su ámbito de libertad, destinar también recursos propios para financiarlos;


 


e) La reforma operada mediante Ley 9001 al Código de la Niñez y la Adolescencia, también incorporó, de manera permanente, a un representante de DINADECO ante el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, institución que forma parte del Sistema de Protección Integral de los Derechos de la Niñez (artículos 169 y 172);


 


f) Consecuentemente, tanto los comités tutelares como DINADECO, forman parte del sistema, por lo que deben asumir sus atribuciones en la promoción de los derechos de la niñez y la adolescencia en el ámbito comunal, desde sus respectivos ámbitos de actuación;


 


g) De las actas legislativas de la Ley 9001, se desprende que DINADECO se concibió como un facilitador del referido sistema, siendo una de sus responsabilidades promover la constitución y fortalecimiento de comités tutelares. Ergo, también debe atender las solicitudes que le presenten las asociaciones de desarrollo en esta materia.


 


 


            Atentamente,


 


 


 


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora


 


 


SPC/cpb