13 de diciembre de 2021

PGR-OJ-210-2021

 

Señora

Cinthya Días Briceño

Jefa de Área, Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

  Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° AL-DCLEAMB-012-2021 de fecha 14 de octubre de 2021.

 

En el oficio N° AL-DCLEAMB-012-2021 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.423 denominado “Interpretación Auténtica del artículo 39 y adición de un nuevo artículo 39bis a la Ley de Biodiversidad, N°7788 del 30 de abril de 1998 y sus Reformas”.

 

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Aspectos técnica legislativa: sobre la interpretación auténtica de la ley y la adición en el Proyecto de Ley N° 22.423.

 

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

 

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

                  

  En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

 

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

 

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

 

  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

 

  Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

 

 

B.                ASPECTOS TÉCNICA LEGISLATIVA: SOBRE LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY Y LA ADICIÓN EN EL PROYECTO DE LEY N° 22.423.

 

El Proyecto de Ley N° 22.423, sometido a consulta ante este Órgano Consultivo, propone, de un extremo, que se apruebe una interpretación auténtica al artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, y, de otro lado, la adición de un artículo 39 bis a la misma ley.

 

Luego, debe indicarse que, el instituto de la Interpretación Auténtica de las Leyes es una potestad que la Constitución ha otorgado al Legislador en su artículo 121 inciso 1), para definir el “propio” y “correcto” sentido de la ley. La Sala Constitucional, recogiendo su amplia jurisprudencia, en el Voto N° 2021-07442 de las 13:20 horas del 14 de abril de 2021 ha señalado lo siguiente:

 

“V.- SOBRE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA […]. De conformidad con el inciso 1) del Artículo 121 de la Constitución Política, una de las atribuciones de la Asamblea Legislativa es la de interpretar de forma auténtica las leyes que dicta. En ese sentido, para que, en efecto, se trate de una interpretación auténtica, debe cumplir ciertos requisitos, sea que la ley interpretada contenga algún grado de ambigüedad o de oscuridad, que dé lugar a más de una interpretación. La interpretación auténtica tiene la finalidad de aclarar algún concepto ambiguo de una ley, a fin de darle el correcto sentido o interpretación, de acuerdo con la voluntad del legislador a la hora de dictar la ley interpretada. Sin embargo, no debe agregar contenido a la norma interpretada, ni establecer nuevas disposiciones que excedan lo dispuesto en la ley a interpretar. De lo contrario, si no se interpreta y en su lugar se reforma el sentido original de la ley o si se crea una nueva disposición, se estaría en presencia de un exceso en el ejercicio de la atribución conferida y, por ende, una violación al Derecho de la Constitución (véanse en igual sentido las sentencias números 2005-08424, de las 18:19 horas del 28 de junio de 2005 y 2016018735 de las 09:50 horas del 21 de diciembre de 2016).

(…)

VII. SOBRE LOS EFECTOS RETROACTIVOS Y LAS SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS. En reiteradas ocasiones, esta Sala ha considerado que cuando se emite una interpretación auténtica, una de las consecuencias naturales de esta es sus efectos, los cuales se incorporan al contenido de la norma interpretada desde la entrada en vigencia, con efectos retroactivos. […]” (En igual línea, consúltese el voto N° 1998-7552 de las diez horas con doce minutos del veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y ocho).

 

En el mismo sentido, en nuestra jurisprudencia administrativa se ha señalado que la interpretación auténtica es procedente cuando la Ley a interpretar adolece de conceptos oscuros e imprecisos, que dificultan su aplicabilidad, por lo que, por seguridad jurídica, sin exceder el contenido material de la ley a interpretar (sin adicionar o reformar), la ley interpretativa se enrumba directamente a dar un sentido normativo unívoco, de ello que tenga efectos retroactivos al punto de la emisión de la ley interpretada (Opiniones Jurídicas OJ-100-2016 del 01 de setiembre de 2016, OJ-072-2019 del 29 de julio de 2019, OJ-115-2019 del 11 de setiembre de 2019, OJ-059-2021 del 10 de marzo de 2021 y PGR-OJ-128-2021 del 19 de agosto de 2021).  

 

 En el caso del proyecto de Ley que nos ocupa, éste propone interpretar auténticamente el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788, reformado por el artículo único de la Ley N° 9766 del 29 de octubre de 2019, que entró en vigencia a con su publicación en el Alcance N° 11 de La Gaceta N° 19 del 30 de enero de 2020. Actualmente el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad prescribe:

 

“Artículo 39- Concesiones y contratos. Se autoriza al Consejo Nacional de Áreas de Conservación para que apruebe los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, excepto el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes le encomiendan, exclusivamente, al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), tales como la protección y vigilancia, la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las áreas de conservación. Estas concesiones y contratos en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a elementos de la biodiversidad en favor de terceros o la explotación de recursos naturales; tampoco la construcción de edificaciones privadas.

Los servicios y las actividades no esenciales serán: los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación, mediante un estudio técnico que lo justifique.

Estas concesiones y contratos podrán otorgarse única y exclusivamente a asociaciones de desarrollo comunal, cooperativas, microempresas inscritas en el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) u organizaciones sociales nacionales sin fines de lucro que tengan objetivos de apoyo a la conservación de los recursos naturales, que incorporen la gestión ambiental dentro de los procesos y área concesionada y con su personería jurídica vigente, siempre que se encuentren integradas y controladas directamente por habitantes de las comunidades ubicadas en la zona de influencia de la respectiva área silvestre protegida.

Las áreas de conservación deberán brindar amplia información a estas comunidades sobre los servicios que decidan dar en concesión y establecer un registro de las organizaciones locales a efectos de garantizar la mayor participación posible en los procesos de contratación.

El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), en coordinación con otras entidades educativas públicas y las municipalidades respectivas, creará programas de capacitación e instrucción técnica orientados prioritariamente a las comunidades ubicadas en la zona de influencia de las áreas silvestres protegidas, a fin de que puedan aprovechar los beneficios de esta disposición.

Los concesionarios o permisionarios deberán presentar auditorías externas satisfactorias, realizadas en el último año; todo a juicio del Consejo Regional del Área de Conservación.” (El resaltado no corresponde al original)

 

Concretamente, el proyecto de Ley pretende, a través de su artículo 1, que se interprete el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, en el sentido de que las concesiones y contrataciones públicas autorizadas a las que se refiere, podrían otorgarse también a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de Centros Educativos Públicos, considerando que se trata de organizaciones locales.

 

De seguido, es claro que el contenido del artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 claramente no tiene la finalidad de aclarar ambigüedad alguna que pueda tener el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad. Tampoco busca aclarar conceptos oscuros e imprecisos, que dificulten su aplicabilidad, sino como indica su exposición de motivos, la iniciativa busca que se entienda que las Juntas de Educación también se consideran organizaciones locales con posibilidades de administrar los servicios no esenciales de las áreas silvestres protegidas […]”.

 

Es decir que el efecto objetivo que produciría la aprobación del artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 implicaría, realmente, una reforma del artículo 39 para que las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de Centros Educativos Públicos sean consideradas organizaciones locales y, por consiguiente, también puedan ser concesionarios de los servicios y actividades no esenciales de las Áreas Silvestres Protegidas. En todo caso, cabe denotar que el transitorio I del proyecto N.° 22.423 claramente indica que lo que se busca es una reforma al artículo 39 al señalar lo siguiente: “Las concesiones o contratos que no cumplan con lo establecido en la presente reforma al artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, otorgados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, mantendrán su vigencia en respeto a los derechos adquiridos, siempre que los concesionarios o permisionarios cumplan con todas sus obligaciones legales y contractuales.”

 

Así las cosas, es claro que el artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 podría constituir un exceso en la potestad legislativa, pues su contenido excedería el propio que la Constitución concede a aquellas iniciativas tramitadas bajo el instituto de la interpretación auténtica.

         

          En cuanto a la adición de un artículo 39 bis a la Ley de Biodiversidad, se impone advertir que ésta carece de efectos prácticos pues ya actualmente el artículo 55 de la Ley de Contratación Administrativa de 1995, prevé que por la vía reglamentaria se defina cualquier otro tipo contractual que contribuya a satisfacer el interés general, dentro del marco general y los procedimientos ordinarios fijados en la Ley.  Disposición que igualmente se encontraría regulada en el artículo 85  Ley General de Contratación Administrativa, Ley N° 9986 que entrará en vigencia en el año 2022.

 

 

C.           CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.423.

 

                                                       Cordialmente,

 

 

 

 

         Jorge Andrés Oviedo Álvarez                               Robert William Ramírez Solano

               Procurador Adjunto                                              Abogado de la Procuraduría

 

 

 

 

JAOA/RWRS/bma

(Código 8581-2021)