11 de febrero de 2022

PGR-OJ-21-2022

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CJ-22484-596-2021, de 28 de setiembre de 2021, cuya atención nos fue reasignada el 11 de febrero del presente año, y por el que esa Comisión Permanente acordó pedir el criterio de este Órgano Superior Consultivo acerca del texto base del proyecto No. 22.484, denominado “REFORMA A LOS ARTÍCULOS 22, 27 Y 28 DE LA LEY N° 7509 LEY DE IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES DEL 19 DE JUNIO DE 1995”, publicado en la Gaceta N.º 85 del 5 de mayo de 2021y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020 y OJ-017-2021 de 13 de enero de 2021).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Y para ello, desde el punto de vista expositivo, seguiremos el orden cronológico del articulado del proyecto, comparando la legislación vigente con el texto de las modificaciones propuestas.

II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

El Estado ostenta un poder tributario, conocido también como potestad impositiva - poder de imposición, potestad tributaria, entre otros-, que consiste en "el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de personas, la obligación de pagar un tributo" ("poder gravar" que es inherente al Estado).

En el caso costarricense, el poder tributario lo ostenta la Asamblea Legislativa quien tiene la potestad de crear, modificar o suprimir tributos a través de la emisión de leyes, a tenor de lo establecido en el numeral 121 incisos 1) y 13) de nuestra Constitución Política, que le da la atribución a dicho Poder de la República de establecer los impuestos y contribuciones nacionales, así como de dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica.

Es así, como en el campo tributario cobra particular importancia el respeto de determinados principios constitucionales. Entre ellos, los principios de legalidad y de reserva de ley.

El principio de reserva de ley en materia tributaria establece que el tributo debe tener su origen en la ley –art. 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios-. Tal como lo dispone la Constitución Política, corresponde a la Asamblea Legislativa, por medio de la ley, establecer los tributos y modificarlos o derogarlos. Y por "establecer" los tributos debe entenderse no sólo crearlos sino también disponer sobre sus elementos estructurales esenciales, incluyendo la regulación sobre el contenido y alcance de la obligación tributaria.

En cada tributo se construye una hipótesis o presupuesto de cuya realización surge una consecuencia jurídica, en concreto, una obligación de pago que ubica al sujeto pasivo en una categoría tributaria (impuesto, derecho, contribución de mejora y aportación de seguridad social). Se requiere entonces de un supuesto fáctico o material para que aparezca la posibilidad de determinar un derecho de crédito a favor de las autoridades fiscales. El nacimiento de la obligación tributaria es así presidido por una hipótesis normativa de naturaleza económica, pero sobre todo representativa de una capacidad contributiva, contenida en una ley.

Corresponde entonces al legislador instituir cada uno de los tributos que den vida al sistema fiscal, de acuerdo con los postulados del principio de reserva de ley. De modo que la creación de cada categoría tributaria (impuestos, derechos, contribuciones de mejora y aportaciones de seguridad social), dependerá de los presupuestos normativos contenidos en una ley, a los que está vinculado el nacimiento de la obligación tributaria. Cada uno de ellos sólo tiene una vía de manifestación: la ley. En este sentido, a través de una construcción normativa lógica fáctica, y de su posterior realización, se vincula al contribuyente con la administración fiscal, esta última como acreedora de una deuda impositiva.

Por consiguiente, corresponde al legislador decidir sobre el hecho imponible, la base imponible, la determinación del sujeto pasivo, la tarifa del impuesto, así como el denominado período impositivo o gravable y la época de pago, en referencia al tiempo que se corresponde con la liquidación y pago del impuesto, como ocurre con la propuesta bajo estudio. En resumen, es la ley la que define bajo qué supuestos surge la obligación tributaria.

Como se infiere de la exposición de motivos y del contenido mismo de la propuesta legislativa, esta iniciativa habilitaría a las municipalidades el cobro del impuesto de bienes inmuebles de forma mensual, para fomentar el pago y brindar una facilidad y un mecanismo más a las personas físicas y jurídicas propietarias de bienes inmuebles contribuyentes de dicho impuesto. De modo que esta nueva opción no es preceptiva para las corporaciones municipales, sino potestativo en caso de que opten por cobrar el impuesto de forma mensual.

Y según hemos reconocido, con la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, se le otorga a las municipalidades la administración de dicho impuesto y se les da el carácter de administración tributaria en función de su autonomía (Dictamen C-232-97 de 5 de diciembre de 1997). De modo que, con el presente proyecto se reconoce esa “competencia tributaria”, consistente en el poder hacer efectivo el tributo en el plano material, sea el derecho a hacer efectiva la prestación, al darle a las corporaciones territoriales una opción temporal más para ejercer aquel poder, en el tanto cuenten con los medios materiales, tecnológicos y financieros necesarios para implementarla.

Con la reforma al artículo 27, esta iniciativa busca también reforzar uno de los mecanismos disuasivos existentes que ayudan a incentivar a los contribuyentes morosos al pago de sus obligaciones tributarias, cual es la publicación trimestral de morosos y permitir que pueda ser mensual, esto a fin de contribuir con una buena recaudación en las arcas municipales.

Ya desde la OJ-101-2000 de 11 de setiembre de 2000, esta Procuraduría General se ha pronunciado acerca del grado de especialidad que conlleva la norma contenida en el citado artículo 27, en relación con el artículo 117 del Código Tributario, y del cual se deriva que la Administración tributaria municipal tiene la facultad, y no propiamente un deber, a efectos de publicar, con carácter informativo (Dictamen C-357-2004 de 29 de noviembre de 2004) la lista de contribuyentes morosos de su cantón. E indicamos que, bajo la hipótesis del requerimiento de esa lista por parte de un tercero, en el tanto dicha información involucra o se reviste de un indiscutible interés público –morosidad tributaria como un asunto de interés público-, debe divulgarla en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 30 constitucional -posición ratificada en el dictamen C-295-2006 de 21 de julio de 2006- como una forma de garantizar el control y la transparencia de la actividad de la Administración[1], pues el cumplimiento de las obligaciones tributarias es esencial para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho[2]. Precisándose en este último pronunciamiento citado que la publicación debe comprender los nombres o identidad [3] de los contribuyentes que han incumplido su obligación tributaria y que, por tanto, se encuentran en mora, debiéndose abstener de incluir en dichas publicaciones cualquier dato sensible cubierto por la garantía de confidencialidad, a fin de evitar que pueda establecerse una relación entre listas de morosos y las situaciones financieras de éstos[4] (Dictamen C-314-2002 de 22 de noviembre de 2002).

No obstante, hemos sido enfático en señalar que más allá de la finalidad claramente disuasiva de dicha norma, lo importante es que las Administraciones municipales ejerciten sus potestades de gestión tributaria, que le permitan asegurarse el pago efectivo de los tributos adeudados y que, por tanto, realicen oportunamente las gestiones cobratorias que procedan (OJ-101-2000 y C-314-2002, op. cit); posición que obviamente mantenemos.

En el tanto la reforma propuesta intenta introducir únicamente una nueva periodicidad –mensualmente- en caso de que las administraciones tributarias municipales decidan publicar las listas de morosos del impuesto de bienes inmuebles de su cantón, no encontramos inconveniente jurídico alguno en ello, siempre y cuando el ejercicio de esa potestad se ajuste a lo establecido tanto en nuestra doctrina administrativa, como en la jurisprudencia constitucional.

Como se indica en la exposición de motivos, es claro que el contenido de la propuesta legislativa, en cuanto a la modificación de este artículo 28, materialmente es ajustarlo a la actual numeración del Código Municipal al que refiere; esto a raíz de los cambios operados por la Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal, No. 9542, que trasladó la norma aludida –art. 83-, al hoy artículo 79[5].  Con lo cual se logra innegablemente una deseable precisión y claridad en la normativa que rige la materia.

Conclusión:

            El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

                                                           MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

          Procurador Adjunto

          Área de la Función Pública

LGBH/ymd