10 de febrero 2022

PGR-OJ-19-2022

Señora

Yorleny León Marchena

Diputada

Fracción Liberación Nacional

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AL-FPLN-56-OFI-2118-2022 de 8 de febrero de 2022.

En su oficio AL-FPLN-56-OFI-2118-2022, la señora diputada consultante plantea la siguiente cuestión jurídica:

¿Está facultada una Junta Directiva de una institución autónoma para tomar un acuerdo que contradiga expresamente un reglamento que regula, en concreto, los alcances y los detalles que incluye tal acuerdo? ¿Cuáles son los límites que tiene una Junta Directiva de una institución autónoma a la hora de establecer interpretaciones sobre los reglamentos que la obligan y sobre los diversos tipos de acuerdos que podrían establecerse mediante un acuerdo de Junta Directiva?

Para contestar la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones: A) EN ORDEN A LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS DIPUTADOS DE FORMA INDIVIDUAL Y B) EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.

A. EN ORDEN A LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS DIPUTADOS DE FORMA INDIVIDUAL.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Un aspecto importante que debe señalarse es que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso: 

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

Para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

 De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019). 

Luego debe indicarse que la consulta formulada mediante el oficio AL-FPLN-56-OFI-2118-2022 no plantea ningún obstáculo que impida su admisibilidad y evacuación.

B) EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.

El principio de legalidad consagrado en el artículo 11 constitucional, implica que la administración pública está vinculada positivamente por el ordenamiento jurídico. El artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, así, ha establecido que la Administración está sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin que pueda derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.

Luego, a pesar de que la Constitución le reconoce al Poder Ejecutivo, en particular, una potestad de reglamentar las leyes, y a la administración pública, en general, una potestad de darse sus propios reglamentos de organización  - lo cual conlleva la potestad de reformar o incluso derogar dichos reglamentos -; lo cierto es que una vez aprobados y publicados, los reglamentos, como parte del ordenamiento jurídico, vinculan positivamente a la administración, la cual está también privada de la potestad de derogarlos de forma singular, es decir de desaplicarlos para un determinado caso concreto. El mismo artículo 13 ha establecido, al efecto que la administración no puede derogar o desaplicar para casos concretos los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente.

Se transcribe el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública:

Artículo 13.-

1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.

2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente.

La Sala Constitucional ha señalado que el instituto de la inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos tiene por objeto garantizar que una norma administrativa de alcance general y abstracto, no sea excepcionada o desaplicada casuísticamente, esto es, para determinados casos particulares, todo en resguardo del principio constitucional de la igualdad de los destinatarios –efectos externos- frente a la misma (artículo 33 de la Constitución Política). (Ver Voto de la Sala Constitucional N.° 398-2005 de las 12:10 horas del 21 de enero de 2005)

El principio de inderogabilidad de los reglamentos ha sido desarrollado también nuestra jurisprudencia administrativa. Al respecto, pueden verse los dictámenes C-45-1994 de 16 de marzo de 1994 y C-160-2017 de 6 de julio de 2017.

Cabe acotar, sin embargo, en lo dicho en el dictamen C-304-2006 de 1 de agosto de 2006 en el sentido de que distinta es la situación cuando es el propio reglamento o el cuerpo normativo respectivo que, mediante una norma expresa, exceptúan los preceptos que se encuentran en él. En este supuesto, no se está ante una desaplicación concreta de la normativa, pues, precisamente, ésta autoriza su desaplicación cuando se dan los supuestos de hecho que prevé la norma de excepción.

Luego, es claro que las juntas directivas de las instituciones autónomas están obligadas a acatar y cumplir los reglamentos vigentes que ordenen su funcionamiento y el de sus instituciones, sin que puedan derogarlos o desaplicarlos para un caso concreto, sin perjuicio de aquellos supuestos en que es el propio reglamento o el

cuerpo normativo respectivo que, mediante una norma expresa, exceptúan los preceptos que se encuentran en él.

Finalmente, debe indicarse que si bien el ordenamiento, particularmente a través del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, reconoce a la administración pública, la posibilidad interpretar la norma administrativa en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige; lo cierto es que la posibilidad de interpretar la norma administrativa, no autoriza al operador jurídico, incluyendo a las Juntas Directivas, a desaplicar o derogar las normas reglamentarias para casos concretos, por lo que no puede tomar acuerdos en ese sentido.

CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto se concluye que las juntas directivas de las instituciones autónomas están obligadas a acatar y cumplir los reglamentos vigentes que ordenen su funcionamiento y el de sus instituciones, sin que puedan derogarlos o desaplicarlos para un caso concreto, sin perjuicio de aquellos supuestos en que sea el propio reglamento o el cuerpo normativo respectivo que, mediante una norma expresa, exceptúe los preceptos que se encuentran en él.

Asimismo, debe indicarse que si bien el ordenamiento, particularmente a través del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, reconoce a la administración pública, la posibilidad interpretar la norma administrativa en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige; lo cierto es que la posibilidad de interpretar la norma administrativa, no autoriza al operador jurídico, incluyendo a las Juntas Directivas, a desaplicar o derogar las normas reglamentarias para casos concretos, por lo que no puede tomar acuerdos en ese sentido.

Atentamente,

Jorge Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

JOA/cpb