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Texto Opinión Jurídica 027
 
  Opinión Jurídica : 027 - J   del 18/02/2022   

18 de febrero de 2022


PGR-OJ-027-2022


 


Licda. Noemy Montero Guerrero


Jefa de Área


Comisiones Legislativas I


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° CPEDH-14-2021 del 21 de setiembre de 2021.


 


En el oficio N° CPEDH-14-2021 se nos hace de conocimiento que la Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo 22.495 denominado “LEY DE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS UNO, TRES Y CINCO DE LA LEY N° 6172, DE 29 DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE, LEY INDÍGENA.”


 


En razón del objeto de consulta, se considera oportuno hacer las siguientes consideraciones:


 


 


A.         SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.


 


Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).


 


En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:


 


“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).


 


 


Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:


 


“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)


 


 


Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.


 


Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 


 


“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:


Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).


Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


 


Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado -entre otras- en las Opiniones Jurídicas OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-118-2021 del 20 de julio de 2021.


 


B.         EN ORDEN A LA POTESTAD DE INTERPRETAR AUTÉNTICAMENTE LA LEY.


 


La Constitución ha atribuido a la Asamblea Legislativa la potestad de dictar y reformar las leyes, además de derogarlas. Asimismo, el mismo numeral 121.1 constitucional, le ha dado a la Asamblea Legislativa la potestad de dar a las leyes su interpretación auténtica, salvo en lo referente a materia electoral. Al respecto, debe indicarse que el artículo 102.3, también constitucional, ha establecido, de forma expresa, que el Tribunal Supremo de Elecciones es el competente para interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.


 


La interpretación auténtica tiene la finalidad de aclarar algún concepto ambiguo de una ley, a fin de darle el correcto sentido o interpretación, de acuerdo con la voluntad del legislador a la hora de dictar la ley interpretada. Al respecto, conviene citar la reciente sentencia de la Sala Constitucional N.° 7442-2021 de las 13:20 horas del 14 de abril de 2021:


 


V.- SOBRE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA EFECTUADA POR LA LEY N° 9851. De conformidad con el inciso 1) del Artículo 121 de la Constitución Política, una de las atribuciones de la Asamblea Legislativa es la de interpretar de forma auténtica las leyes que dicta. En ese sentido, para que, en efecto, se trate de una interpretación auténtica, debe cumplir ciertos requisitos, sea que la ley interpretada contenga algún grado de ambigüedad o de oscuridad, que dé lugar a más de una interpretación. La interpretación auténtica tiene la finalidad de aclarar algún concepto ambiguo de una ley, a fin de darle el correcto sentido o interpretación, de acuerdo con la voluntad del legislador a la hora de dictar la ley interpretada. Sin embargo, no debe agregar contenido a la norma interpretada, ni establecer nuevas disposiciones que excedan lo dispuesto en la ley a interpretar. De lo contrario, si no se interpreta y en su lugar se reforma el sentido original de la ley o si se crea una nueva disposición, se estaría en presencia de un exceso en el ejercicio de la atribución conferida y, por ende, una violación al Derecho de la Constitución (véanse en igual sentido las sentencias números 2005-08424, de las 18:19 horas del 28 de junio de 2005 y 2016018735 de las 09:50 horas del 21 de diciembre de 2016).


 


Una de las consecuencias de una interpretación auténtica de la ley, es el efecto retroactivo de ésta a partir de la entrada en vigencia de la norma interpretada, pues el contenido de la norma interpretativa se incorpora al contenido de la norma que se interpreta, con la consecuencia lógica y natural que dicha interpretación tendrá efectos retroactivos a partir de la entrada en vigencia de la norma original, sin que esto constituya una violación al principio de irretroactividad de la ley, contenido en el artículo 34 constitucional, pues al ser una interpretación auténtica de la ley, su contenido y disposiciones eran aplicables desde su entrada en vigencia, únicamente, se aclaró el correcto sentido de esas disposiciones, por lo que sus efectos deben aplicarse desde ese momento. Otra vez, se transcribe lo dicho en el voto constitucional N.° 7442-2021:


 


No obstante, a la luz de la jurisprudencia emitida por esta Sala, una de las consecuencias de una interpretación auténtica de la ley, es el efecto retroactivo de esta a partir de la entrada en vigencia de la norma interpretada. Como en este caso, la norma impugnada, en efecto, se considera que reúne las características de una interpretación auténtica en los términos del inciso 1 del artículo 121 de la Constitución Política, por lo que se incorpora al contenido de la norma que se interpreta, con la consecuencia lógica y natural que dicha interpretación tendrá efectos retroactivos a partir de la entrada en vigencia de la norma original, sin que esto constituya una violación al principio de irretroactividad de la ley, contenido en el artículo 34 constitucional, pues al ser una interpretación auténtica de la ley, su contenido y disposiciones eran aplicables desde su entrada en vigencia, únicamente, se aclaró el correcto sentido de esas disposiciones, por lo que sus efectos deben aplicarse desde ese momento.


 


Un presupuesto esencial para que la Asamblea Legislativa apruebe válidamente una Ley de Interpretación Auténtica es el hecho de que la ley interpretada presente algún grado de imprecisión o vaguedad que haga surgir más de una interpretación válida de su texto; en otras palabras, ha de tratarse de una norma oscura, ambigua o que dé lugar a dos o más interpretaciones o sentidos. De no ser así, no se trataría de una interpretación auténtica, en ejercicio de las atribuciones conferidas al órgano en el artículo 121, inciso 1), de la Constitución Política, sino de una reforma a una ley preexistente, con violación del Derecho de la Constitución. Sobre este punto, conviene transcribir el voto de la Sala Constitucional N.° 18735-2016 de las 9:50 horas del 21 de diciembre de 2016:


 


La interpretación auténtica, para ser tal, debe cumplir una serie de requisitos, a saber, que la ley interpretada presente algún grado de imprecisión o vaguedad que haga surgir más de una interpretación válida de su texto; en otras palabras, ha de tratarse de una norma oscura, ambigua o que dé lugar a dos o más interpretaciones o sentidos. De no ser así, no se trataría de una interpretación auténtica, en ejercicio de las atribuciones conferidas al órgano en el artículo 121, inciso 1), de la Constitución Política, sino de una reforma a una ley preexistente, con violación del Derecho de la Constitución.


 


En la misma sentencia N.° 18735-2016 se ha puntualizado que, puesto que el Legislador se sirve del lenguaje ordinario para expresar los preceptos contenidos en las normas jurídicas, es claro que estas adolecen, por lo común, de las mismas imprecisiones, ambigüedades, anfibologías, indeterminaciones, oscuridades, que presenta el mismo lenguaje. Toda norma jurídica debe ser, entonces, objeto de interpretación, por parte de los denominados operadores jurídicos; sea jueces, órganos consultivos, asesorías legales, tribunales administrativos etc; para su aplicación.


 


Luego, el hecho de que una norma legal presente imprecisiones, indeterminaciones u oscuridades que requieran de interpretación para su correcta interpretación; no implica, per se, que eso sea razón suficiente para que el Legislador pueda emitir una norma de interpretación auténtica.


 


 En los términos de la Sala Constitucional, la interpretación auténtica procede cuando la oscuridad, ambigüedad o confusión que provoca el texto de la norma es de tal carácter que da pie a dos o más interpretaciones por parte de los órganos llamados a aplicarlas, que pueden resultar, incluso, contrarias entre sí o, al menos, inconciliables, por lo que se hace necesaria la intervención del órgano legislativo -creador de la norma- para que, a través de la interpretación auténtica de la norma, le dé el sentido que el legislador -su autor- le quiso dar al momento de su promulgación, con el fin de zanjar el diferendo. (Ver el voto de la Sala Constitucional, N.° 18735-2016 ya citado)


 


Finalmente, conviene acotar que no resulta válido ni constitucionalmente aceptable que se utilice el procedimiento de interpretación para efectos de modificar la norma existente o crear una nueva con efectos retroactivos. Esto entrañaría el vicio de exceso de poder.


 


C.         EL PROYECTO DE LEY NO ES PROPIAMENTE UNA INTERPRETACIÓN AUTENTICA DE LA LEY INDÍGENA.


 


El presente proyecto, aunque inspirado en la necesidad de que el Estado costarricense cumpla con su obligación de brindar protección efectiva a los derechos de propiedad y posesión de las comunidades indígenas sobre sus territorios, conforme lo dispone el artículo 14.2 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, N.° 7316 de 3 de noviembre de 1992; lo cierto es que el proyecto no es, en sentido propio, una interpretación auténtica, pues el objetivo final de la iniciativa, es establecer, de un lado, una obligación del Instituto de Desarrollo Rural de levantar un censo de  todas aquellas personas no indígenas que fueron acreditadas en su momento por el ITCO como propietarios y poseedores de buena fe en 1977,  y del otro extremo, es imponer al mismo Instituto un mandato de expulsar de los territorios indígenas a todas aquellas personas no indígenas cuya permanencia en los territorios designados por la Ley N.° 6172 de 29 de noviembre de 1977, Ley Indígena que no respondan a una acreditación realizada por el ITCO y por lo tanto nunca adquirieron derechos de buena fe. De acuerdo con el transitorio único del proyecto de Ley, el Instituto tendrá un plazo de 6 meses, a partir de la entrada en vigencia de la Ley, para cumplir con su obligación de expulsar a los poseedores de buena fe.


 


Así las cosas, es notorio que el proyecto de Ley, a pesar de su título o epígrafe, no es propiamente, una interpretación auténtica, por lo que podría entrañar el vicio de exceso de poder.


 


 


D.         CONCLUSIÓN.


 


Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.495.


 


                                                                Cordialmente,


 


 


                                                                Jorge Andrés Oviedo Álvarez


                                                                Procurador Adjunto


 


JAOA/bma