28 de febrero de 2022

PGR-C-044-2022

Señora

María Ester Carmona Ruiz

Secretaria a.i., Concejo Municipal

Municipalidad de Nicoya

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio SCMN-026-03-2021, del 24 de marzo del 2021, en el que nos pone en conocimiento el acuerdo n.°002-043-2021 adoptado en la sesión ordinaria n.° 043 del 23 de febrero de 2021, del Concejo Municipal, en cuya virtud se nos consulta:

“¿Puede una Municipalidad mediante acuerdo del Concejo Municipal condonar deudas a patentados de licencias para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico en caso de Emergencias Nacionales?”

Al citado oficio lo acompaña el criterio ACMN-023-2021, de fecha 19 de marzo de 2021, emitido por el Asesor Jurídico del referido Concejo, en el que concluye: “La municipalidad no puede disponer "eliminación" de impuestos adeudados por concepto de cobro de la licencia para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, entendiendo dicho acto como una condonación de las obligaciones constituidas. Por lo que si no existe previamente una Ley que autorice tal acto de condonación, el Concejo Municipal está imposibilitado para condonar deudas de los patentados, lo anterior en atención del Principio de Legalidad.”

A.                SOBRE LA POSIBILIDAD DE LAS MUNICIPALIDADES DE CONDONAR DEUDAS A LOS PATENTADOS DE LICENCIAS PARA LA COMERCIALIZACIÓN DE BEBIDAS CON CONTENIDO ALCOHÓLICO EN UN CONTEXTO DE EMERGENCIA NACIONAL.

De previo a entrar al análisis de fondo de la consulta presentada, es importante recordar que, de conformidad con el Principio de Reserva de Ley establecido en los artículos 121, inciso 13), de nuestra Constitución Política y el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y sus reformas (Ley n.°4755 del 3 de mayo de 1971) – en lo sucesivo CNPT – la potestad de crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación tributaria, establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo, indicar el sujeto pasivo, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones, así como establecer privilegios, es exclusiva de la Asamblea Legislativa, como expresión de la potestad tributaria del Estado:

“IV.- DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO (…) el Estado tiene potestad soberana de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, o bien, de conceder excepciones, de manera tal que bien se puede conceptualizar que esa potestad de gravar es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de un tributo o de respetar un límite tributario; poder que se encuentra limitado en los principios y valores que la propia Constitución Política establece…” (Voto n.°8755-2000 de la Sala Constitucional).

Por su parte, de acuerdo con lo establecido en los artículos 169 y 170 constitucionales, las Municipalidades son corporaciones de carácter autónomo, a las cuales se les otorga la competencia para administrar los intereses y servicios de un determinado cantón en beneficio de la colectividad.

En virtud de esa autonomía otorgada por la Constitución Política, se deriva la potestad impositiva atribuida a las municipalidades (según lo confirma su artículo 121.13 recién citado), la cual supone la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los tributos municipales, potestad que, sin embargo, es de carácter relativo, en el tanto se encuentra sometida a la aprobación respectiva por parte de la Asamblea Legislativa.

En ese contexto, la Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico (n.°9047 del 25 de junio de 2012), regula la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico, cuyo artículo 3, en su inciso c) precisa que reglamentariamente las corporaciones municipales determinarán y otorgarán las licencias en cada cantón atendiendo a criterios de conveniencia, racionalidad, proporcionalidad, razonabilidad, riesgo social y el desarrollo equilibrado del cantón.

El artículo 10 de ese cuerpo normativo, establece el impuesto a pagar, regulando las tarifas que se deben cancelar por el derecho de poseer la licencia para el expedido de bebidas con contenido alcohólico. En lo que interesa dicho numeral indica:

“ARTÍCULO 10.-  Los sujetos pasivos que tengan licencia para el expendio de bebidas con contenido alcohólico deberán realizar trimestralmente a la municipalidad respectiva el pago por anticipado de este derecho, que se establecerá según el tipo de licencia que le fue otorgado a cada establecimiento comercial conforme a su actividad principal…”  (El subrayado no es original)

Según se desprende del precepto transcrito, la obligación tributaria nace por la simple tenencia de una licencia que permite en este caso en particular el expedido de bebidas con contenido alcohólico y no por su explotación o la efectiva realización de la actividad. De esta manera la obligación de pagar el tributo se configura con solo contar con la licencia municipal (ver al respecto, el dictamen C-248-2013, del 14 de noviembre).

Ahora bien, siendo que lo consultado se relacionada con el instituto de la condonación de obligaciones tributarias, resulta menester referirse al artículo 35 del CNPT, que regula, precisamente, lo concerniente a la extinción de la obligación tributaria y que es de aplicación supletoria a los impuestos municipales por disposición de su artículo 1.Entre los varios medios de extinción de la obligación tributaria que prevé este precepto tenemos: el pago, la compensación, la confusión, la condonación o remisión, y la prescripción. Siendo el pago, el medio por excelencia para extinguir la deuda tributaria.

Concretamente, acerca de la condonación, el artículo 50 del CNPT establece que: “La obligación de pagar los tributos solamente puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general. Las obligaciones accesorias, como intereses, recargos y multas, solo pueden ser condonadas por resolución administrativa, dictada en la forma y las condiciones que se establezcan en la Ley”.

Como se puede apreciar, la norma dispone en lo que aquí interesa, que para proceder con la condonación de la obligación tributaria principal es necesario que se dicte una ley que autorice expresamente la condonación de la obligación tributaria (principio de reserva de ley). Con respecto a las obligaciones tributarias accesorias como lo son los intereses, recargos y multas, únicamente pueden ser condonadas por parte de la Administración Tributaria mediante una resolución administrativa pero siempre dictada con estricto apego a la ley.

Desde esa perspectiva, es importante destacar que la decisión de la Administración Tributaria de condonar los intereses, recargos y multas, debe ser vista como una medida excepcional, basada en parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, de acuerdo a lo establecido en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227 del 2 de mayo de 1978).

Asimismo, la condonación de deudas accesorias debe estar sustentada en motivos de oportunidad y conveniencia favorables para el erario público, razón por la cual, bajo ninguna circunstancia debemos considerar que existe una obligación de la Administración a realizar condonaciones de adeudos, y, por el contrario, debe entenderse que la regla general es el pago de los intereses, recargos y multas que se generen con ocasión del impago puntual de las obligaciones tributarias.

Dicho lo anterior, se consulta en concreto si ante un supuesto de emergencia nacional, el Concejo Municipal podría mediante acuerdo, condonar en general las deudas a patentados de licencias para la venta de licores.

Ciertamente, en este momento nos hallamos todavía ante una situación de emergencia nacional sanitaria provocada por la Covid-19, así declarada en el Decreto Ejecutivo n.° 42227-MP-S, del 16 de marzo de 2020, para todo el territorio de la República. De acuerdo con su artículo 10, esta declaratoria de emergencia será comprensiva de toda la actividad administrativa del Estado cuando sea estrictamente necesario para resolver las necesidades de las personas y proteger sus bienes y servicios.

Sucede que, ante una situación emergencia declarada, hemos señalado: “para que el derecho de excepción de la emergencia (formado por el conjunto de normas dictadas en un momento de necesidad) aplique, debe existir de una forma efectiva una realidad fáctica excepcional. Asimismo, se ha indicado que dicho derecho de excepcionalidad (el cual sería inconstitucional en condiciones ordinarias) es siempre transitorio, así su aplicación se extingue con la desaparición de las condiciones del estado de emergencia” (dictamen C-100-2020, de 30 de marzo de 2020).

Asimismo, conviene citar el dictamen C-221-2005, de 17 de junio de 2005, reiterado por el dictamen C-173-2013 de 28 de agosto de 2013:

“1. La urgencia como fuente del ordenamiento:

La Administración Pública está sujeta al principio de legalidad de acuerdo con la jerarquía de las normas. Pero, el ordenamiento no sólo se compone de normas jurídicas, sino también de principios y valores. Estos también son fuente del ordenamiento y pueden, consecuentemente, fundar la adopción de decisiones administrativas.

Uno de los principios que informan el ordenamiento es precisamente el del mantenimiento de éste y del Estado: “salus populi suprema lex est”, que obliga a la Administración a actuar para responder efectivamente a la situación excepcional. La necesidad de preservar la institucionalidad y el orden jurídico regular obligan a aplicar otras reglas que se adecuen a las nuevas y excepcionales circunstancias. Con base en lo cual se admite que la necesidad puede ser fuente del ordenamiento. Se permite con ello que ante situaciones o circunstancias excepcionales la legalidad ordinaria sea sustituida por una legalidad extraordinaria o de crisis.

Diversos institutos pretenden reflejar esa necesidad y determinan el margen de actuación de las autoridades públicas. Lo importante es que la emergencia o la urgencia, el estado de necesidad pueden autorizar que el Poder Ejecutivo emita decretos de urgencia que desaplican la ley ordinaria en virtud de la propia situación excepcional que se presenta. Una ley ordinaria que responde a una situación de normalidad, carente de respuestas para la situación que se presenta:

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha tenido particular cuidado en diferenciar el estado de necesidad y urgencia de la mera urgencia. La mera urgencia sería la necesidad de satisfacer una necesidad apremiante (“la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma”, resolución de la Sala Constitucional N° 1369-2001 de 14:10 horas. de 14 de febrero de 2001).”

Ese régimen extraordinario o excepcional al que se ha hecho referencia está contenido en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (n.° 8488 del 22 de noviembre de 2005), norma que, como lo indicamos en el dictamen C-007-2021, del 13 de enero de 2021, indica que con la Declaratoria del Estado de Emergencia por parte del Poder Ejecutivo, surge un marco jurídico ágil y eficaz de procedimientos administrativos extraordinarios y un tratamiento excepcional a la rigidez presupuestaria para la Administración Pública con el fin de atender la emergencia, siempre y cuando medie el nexo de causalidad entre el evento de emergencia y el daño (artículos 2, 31 párrafo primero y 32).

Es decir, aún en las situaciones extraordinarias, siempre hay legalidad, de forma que esa suerte de desplazamiento de la legalidad en tiempo de excepción es el propio ordenamiento el que la prevé. Esto significa, para el supuesto que se consulta, que aún en una situación de emergencia nacional el legislador debe autorizar a la Administración municipal la condonación de las deudas generadas por las patentes comerciales; ya que nos hallamos ante la disposición de fondos públicos. 

Prueba de ello, es la Ley de Autorización municipal para promover la disminución de la morosidad de sus contribuyentes y facilitar la recaudación (n°.10026, del 6 de octubre de 2021), cuyo artículo 1 expresamente “autoriza a las municipalidades y los concejos municipales de distrito del país para que, por una única vez, otorguen a los sujetos pasivos la condonación total o parcial de los recargos, los intereses y las multas que adeuden a la municipalidad por concepto de impuestos y tasas, en el período comprendido hasta el primer trimestre del año 2021.”

Tal como se explica en el expediente legislativo n.°22.412, que documentó el trámite de aprobación de dicha ley, su intención fue atenuar lo graves efectos económicos provocados por la crisis sanitaria de la Covid-19 en nuestro país, confiriendo a las corporaciones municipales herramientas jurídicas que les permitieran otorgar beneficios que facilitaran la normalización de la situación tributaria de los contribuyentes del régimen municipal, con la finalidad de mejorar la recaudación y disminuir la morosidad, en virtud de que, las municipalidades y los concejos municipales de distrito requerían de aportes a sus finanzas para dar continuidad a los servicios que brindan a la población.

En definitiva, como se puede apreciar de la referencia a la Ley n°.10026, aún en una situación de emergencia nacional decretada por el Poder Ejecutivo, el Concejo Municipal no puede acordar la condonación de las deudas tributarias, sin una norma jurídica de rango legal que expresamente así lo autorice.

B.                CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República, que por aplicación del principio de legalidad y su corolario de reserva de ley, así como por lo dispuesto en artículos 5 y 50 del CNPT, el Concejo Municipal no puede condonar deudas mediante acuerdo a los patentados de licencias para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico si no cuenta con una norma de rango legal que así lo autorice, aún en un supuesto emergencia nacional declarada formalmente por el Poder Ejecutivo.

Atentamente,

                        Alonso Arnesto Moya                    Estefanía Villalta Orozco

                            Procurador                                  Abogada de Procuraduría

AAM/EVO/hsc