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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 035 del 01/03/2022
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 035
 
  Opinión Jurídica : 035 - J   del 01/03/2022   

01 de marzo del 2022


PGR-OJ-035-2022


 


Licenciada


Nancy Vílchez Obando


Jefe de Área


Sala de Comisiones Legislativas V


Comisión Asuntos Económicos


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio AL-CEPUN-AU-187-2022 del 08 de febrero del 2022, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el Proyecto de Ley 22.749, denominado: “CREACIÓN DEL CANTÓN DE PUERTO JIMÉNEZ, CANTÓN XIII DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS”, publicado el 05 de noviembre del 2021, en el Diario Oficial La Gaceta 214, del que se adjuntó una copia.


 


I. Carácter de este pronunciamiento:


 


En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días allí establecido.


 


II. BREVE SINOPSIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:


 


La justificación dada por el legislador en el Proyecto de Ley 22.749, corresponde a que el distrito de Puerto Jiménez se encuentra lejos -a 116 kilómetros- de la cabecera del cantón de Golfito y no tiene colindancia con ninguno de los demás distritos que conforman dicho cantón.


 


Precisamente esa lejanía y aislamiento, provocan que la Municipalidad de Golfito no se encuentre en capacidad de atender las diversas necesidades de la comunidad, lo cual se traduce en problemas importantes de acceso y calidad de los servicios públicos y en bajos índices de desarrollo humano, así como problemas de desempleo, inseguridad, deserción educativa y una baja calidad de vida.


 


De esta forma, establece el referido proyecto de ley:


 


ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA


DECRETA:


 


CREACIÓN DEL CANTÓN DE PUERTO JIMÉNEZ, CANTÓN XIII


DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS


 


ARTÍCULO 1- Creación


 


Créase el cantón décimo tercero de la Provincia de Puntarenas, que llevará por nombre, Puerto Jiménez, cuyo territorio comprende el distrito actual de Puerto Jiménez, distrito segundo del cantón de Golfito. La instalación de la Municipalidad de Puerto Jiménez será efectiva a partir del 1 de mayo de 2024.


 


ARTÍCULO 2- Definición de límites


 


El cantón Puerto Jiménez tendrá la descripción de límites que actualmente tiene, los cuales fueron determinados con fundamento en:


 


a) Información geográfica fundamental sobre la División Territorial Administrativa (DTA) de la República de Costa Rica, a la escala 1:5.000, denominada IGF_CR_DTA_5.000, según directriz DIG-001-2017, de 28 de junio de 2017, oficializada por el Instituto Geográfico Nacional, vía publicación en La Gaceta 133, de 13 de julio de 2017.


 


b) Decreto Ejecutivo 40962-MJP, de 24 de enero de 2018, publicado en La Gaceta 66, de 17 de abril de 2018, sobre “Actualización del Sistema Geodésico de Referencia Horizontal Oficial para Costa Rica”, que establece a CR-SIRGAS como el sistema de referencia horizontal oficial para la República de Costa Rica, y su proyección cartográfica asociada CRTM05.


 


c) La cartografía oficial vigente elaborada por el Instituto Geográfico Nacional, a la fecha de promulgación de esta ley, y con las coordenadas en el sistema de proyección cartográfico oficial CRTM05.


 


d) Basado en los límites de creación del distrito segundo, Puerto Jiménez del cantón de Golfito, que señala el -Decreto 552 de 10 de junio 1949 (creación del cantón y sus distritos), y el Decreto 724 de 20 de setiembre de 1949 (límites del cantón).


 


ARTÍCULO 3- Amojonamiento


 


Corresponderá al Instituto Geográfico Nacional el amojonamiento del límite cantonal en aquellas secciones que correspondan a las líneas rectas geodésicas; asimismo en otras secciones limítrofes que se considere pertinente, facúltese a este instituto para que interprete los límites señalados en el artículo 2 y los adecue en los casos en que ofrezcan dudas.


 


ARTÍCULO 4- Distrito y cabecera del cantón


 


El cantón estará formado por un distrito único que será Puerto Jiménez, conformado por los mismos poblados del distrito actual. La cabecera de cantón será Puerto Jiménez y el Gobierno Municipal se ubicará en el poblado de Puerto Jiménez centro.


 


ARTÍCULO 5- Proceso de transición


 


El Concejo de Distrito de Puerto Jiménez y la Municipalidad de Golfito en caso de que así lo considere necesario, coordinará el proceso de transición con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), en conjunto con la Municipalidad de Golfito. La Contraloría General de la República deberá brindar al nuevo cantón, en coordinación con MIDEPLAN e IFAM, cada una en el ámbito de sus competencias, la asesoría necesaria que facilite la transición presupuestaria correspondiente.


 


ARTÍCULO 6- Facilidades


 


Se autoriza al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, de conformidad con el artículo 5 de la Ley N.º 4716, Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, de 11 de febrero de 1971, para que otorgue un empréstito por el monto necesario, en las mejores condiciones y con el mayor período de gracia a la nueva municipalidad para que inicie sus funciones; y para el diseño, construcción y supervisión de un edificio municipal; para lo cual deberá brindar su asesoría técnica. Asimismo, se autoriza al IFAM, para que provea en forma gratuita las necesidades de capacitación y asistencia técnica para el diseño de la estructura organizacional necesaria del municipio y la determinación del personal requerido para su debida organización, instalación y consolidación.


 


El Estado, las instituciones y las empresas públicas constituidas como sociedades anónimas, conforme a sus posibilidades podrán hacer uso de la autorización contemplada en el artículo 67 del Código Municipal a favor de la nueva municipalidad a efecto de ayudarle a sufragar sus necesidades inmediatas.


 


TRANSITORIO I- A partir de la instalación de la nueva Municipalidad de Puerto Jiménez, el Registro Nacional deberá gestionar todo lo relacionado con la nueva identidad jurídica y el traslado de los bienes muebles e inmuebles que tengo el distrito de Puerto Jiménez, para que pasen a ser propiedad de la Municipalidad de Puerto Jiménez.


 


TRANSITORIO II- El Registro Nacional gestionará el traslado de los bienes inmuebles al cantón creado. Siendo que las fincas inscritas en el distrito 03 pasarán a formar parte del distrito único del cantón 13 Puerto Jiménez de la Provincia de Puntarenas.


 


TRANSITORIO III- Hasta que no sean electos los regidores, síndicos, concejales, alcaldía y vice alcaldías, se autoriza a los actuales concejales, alcalde y vicealcaldes del Concejo Municipal de Golfito a tomar las decisiones para continuar administrando los intereses y servicios locales del cantón de Puerto Jiménez.


 


TRANSITORIO V- Una vez instalada la nueva Municipalidad de Puerto Jiménez, se autoriza a la Municipalidad de Golfito para que transfiera los recursos que pertenezcan al Distrito de Puerto Jiménez a la nueva Municipalidad de Puerto Jiménez, tomando cada uno de los respectivos gobiernos locales, las previsiones administrativas necesarias, especialmente a nivel de planificación institucional, análisis financieros y económicos, que permitan una transición financiera sana, coherente y efectiva al nuevo Gobierno local de Puerto Jiménez. Las transferencias deberán reflejarse tanto en el presupuesto de la Municipalidad que transferirá los recursos como en el presupuesto de la Municipalidad que recibirá los recursos.


 


Se autoriza a la Municipalidad de Jiménez para que contrate a los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Golfito, destacados en ese territorio. A dichos funcionarios se les respetarán todos sus derechos laborales.


 


TRANSITORIO V- Los ingresos provenientes por concepto de patentes se regirán bajo la Ley de Patentes del Cantón de Golfito, hasta que el nuevo Cantón de Puerto Jiménez cuente con su propia ley debidamente publicada.


 


TRANSITORIO VI- Se faculta al Instituto Geográfico Nacional para que, dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, interprete y represente en la cartografía oficial los límites señalados en el Artículo Segundo y, se declare oficial el mapa que se genere de este límite.


 


TRANSITORIO VII- Mientras no se instale la respectiva municipalidad de Puerto Jiménez, el territorio circunscrito dentro de los límites señalados en el artículo segundo de esta ley se regirá por lo dispuesto en el código Municipal, Ley N.º 7794, del 30 de abril de 1998 y sus reformas. Una vez se instale la nueva Municipalidad del cantón de Puerto Jiménez, desaparecerá el distrito segundo Puerto Jiménez del cantón de Golfito de la Provincia de Puntarenas.


 


Rige a partir de su publicación”.


 


III. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL PROYECTO DE LEY:


 


De conformidad con la introducción realizada anteriormente, el proyecto que nos ocupa consta de 6 artículos y 7 normas transitorias y pretende la creación del Cantón de Puerto Jiménez, Cantón XIII de la Provincia de Puntarenas.


En ese orden de ideas, en primer lugar, debe destacarse que el artículo 168 de la Constitución Política establece:


 


Artículo 168.- Para los efectos de la Administración Pública, el territorio nacional se divide en provincias; éstas en cantones y los cantones en distritos. La ley podrá establecer distribuciones especiales.


 


La Asamblea Legislativa podrá decretar, observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución, la creación de nuevas provincias, siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la Asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración.


 


La creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros”. (El resaltado no pertenece al original)


 


En atención a la norma constitucional transcrita, la Asamblea Legislativa cuenta con la potestad para crear nuevos cantones en el territorio nacional, y para ello requiere la votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros.


 


Por su parte, la creación de nuevos cantones también se encuentra regulada en la Ley 4366 del 5 de agosto de 1969 y sus reformas, denominada “Ley sobre División Territorial Administrativa” y la Ley 3535 del 3 de agosto de 1965 y sus reformas, titulada “Ley de Creación de la Comisión Nacional de Nomenclatura”.


 


La Ley 4366 señala en sus artículos 1, 9, 10 y 13 lo siguiente:


 


Artículo 1.- Créase la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, cuya función será la de asesorar a los Poderes Públicos, en asuntos de división territorial administrativa.


 


La Comisión estará integrada por el Ministro de Gobernación, por el Director del Instituto Geográfico Nacional y el de la Dirección General de Estadística y Censos, quienes podrán hacerse representar por funcionarios de sus respectivos organismos.


 


No se podrán crear provincias, cantones o distritos, sin antes conocer el criterio de la Comisión, a cuyo conocimiento serán sometidos los problemas de la división territorial administrativa.


 


La Comisión podrá solicitar la cooperación de otros organismos públicos, aun autónomos y semiautónomos, y será para todos obligatorios, prestar su colaboración.


 


Todas las solicitudes para estudios de creación de unidades territoriales, problemas limítrofes, etc., serán dirigidas a la Comisión, cuya sede será el Instituto Geográfico Nacional.


 


El Poder Ejecutivo emitirá un reglamento sobre la recepción y despacho de los asuntos sometidos a conocimiento de la Comisión.”


 


“Artículo 9.- En adelante no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no le quede al menos una población mínima del porcentaje expresado antes.


 


Por excepción podrán crearse cantones nuevos que no lleguen a la población, dicha, en lugares muy apartados y de difícil comunicación con sus centros administrativos, siempre que la Comisión Nacional de División Territorial lo recomiende, previos los estudios del caso.


 


“Artículo 10.- Al crearse un nuevo cantón deberán determinarse con toda minuciosidad, en la misma ley de creación, los límites que habrán de separarlo de los cantones confinantes.


 


La división entre cantones deberá seguir límites naturales; y sólo cuando esto no fuere posible, se señalarán líneas rectas geodésicas.


 


Cuando en la separación de cantones, hubiere líneas rectas geodésicas no naturales, los cantones colindantes financiarán el amojonamiento, que será ejecutado por el Instituto Geográfico Nacional.”



“Artículo 13.- Los interesados en la creación de un nuevo cantón deberán presentar a la Asamblea Legislativa, prueba de que el territorio que ha de constituirlo, se ajusta a lo que indica el artículo 9º y que el resto del cantón por desmembrar, reúne también esas condiciones. Deberán indicar, además con toda precisión, el perímetro del cantón, acompañando el mapa respectivo.


 


La Asamblea Legislativa oirá al Poder Ejecutivo acerca de la conveniencia de la creación, el cual se pronunciará previo informe de la Comisión Nacional Territorial Administrativa”.


 


(El resaltado realizado en los artículos anteriores es nuestro)


 


 


Por otro lado, la Ley 3535, indica en sus artículos 1, 3 y 4 lo siguiente:


 


Artículo 1.- Créase una Comisión encargada de velar porque los edificios y parajes públicos tengan nombres que constituyan homenaje a personas o sucesos de trascendencia histórica, social o cultural, y de preservar los nombres tradicionales y autóctonos de la geografía costarricense; a ese efecto procurará que no se produzca duplicidad en la nomenclatura, y tratará de que desaparezcan, dentro de lo posible, las repeticiones que existan.”


 


“Artículo 3.- No se podrá denominar oficialmente ningún lugar o edificio públicos, de cualquier índole que sean, sin que de previo la Comisión vierta dictamen favorable sobre el nombre propuesto.


 


La Comisión tendrá la facultad de proponer a las entidades respectivas los nombres con los cuales efectuar esos bautizos.” (El resaltado no pertenece al original)


 


“Artículo 4.- También será obligatorio el dictamen favorable de la Comisión, en los casos en que se trate de introducir variaciones en la nomenclatura de la División Territorial Administrativa de la República o en los nombres geográficos del país. 


 


Se exceptúa de esta disposición la declaratoria de zona urbana litoral, salvo en aquellos casos en que se procure modificar el nombre de la circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana litoral”.


 


De la normativa transcrita se coligen dos consideraciones principales: en primer lugar, para la creación de un nuevo cantón, se debe contar con el dictamen afirmativo, tanto de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, como de la Comisión Nacional de Nomenclatura.


 


En segundo lugar, según el artículo 9 de la ley 4366 para crear un nuevo cantón, éste debe contar con al menos un uno por ciento de la población total del país, y tal como se advierte en la exposición de motivos, este aspecto no lo cumple el distrito de Puerto Jiménez.


 


No obstante, dicho artículo en su párrafo segundo, establece una excepción para crear cantones nuevos que no lleguen a la población dicha, en lugares muy apartados y de difícil comunicación con sus centros administrativos, siempre que la Comisión Nacional de División Territorial lo recomiende, previos los estudios del caso.


 


Así las cosas, se advierte que si bien, la Asamblea Legislativa tiene la potestad de aprobar la creación del Cantón de Puerto Jiménez, para ello debe ajustarse a los requisitos establecidos en las leyes citadas y al dictamen favorable de las referidas comisiones. Situación que se recomienda valorar de previo a la aprobación de esta iniciativa legislativa, siempre y cuando no se haya realizado a la fecha.


 


Asimismo, es importante destacar que se debe tomar en cuenta lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 6068 “Declara invariable la División Territorial Administrativa de la República, durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidentes y reforma Código Electoral”, del 20 de julio de 1977, debido a que no se puede modificar la División Territorial Administrativa de la República, durante los 14 meses anteriores a las elecciones nacionales:


 


Artículo 1.- Declárase invariable la División Territorial Administrativa de la República, durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidentes. En consecuencia, no podrán ser creadas nuevas circunscripciones y administrativas durante ese lapso”.


 


La anterior observación se realiza, no tanto por las actuales elecciones nacionales, las cuales si bien aún no finalizan porque fue necesario una segunda ronda electoral para elegir a nuestro Presidente y Vicepresidentes en abril próximo, lo cierto del caso es que el Tribunal Supremo de Elecciones debe eventualmente realizar los actos preparatorios y ajustes logísticos necesarios para organizar comicios en el nuevo cantón de Puerto Jiménez, con ocasión de las elecciones municipales a celebrarse el primer domingo de febrero del año 2024, siempre y cuando se cumpla con el plazo señalado por la Ley 6068.


 


III.I Sobre las normas que contemplan la Iniciativa legislativa 22.749:


 


Realizadas las anteriores consideraciones, es importante detenernos ahora en el análisis puntual de la iniciativa legislativa 22.749. Concretamente, en relación con el artículo 1, se crea el cantón décimo tercero de la Provincia de Puntarenas, que llevará por nombre Puerto Jiménez. Asimismo, se determina que la Municipalidad de dicho cantón será efectiva a partir del 1 de mayo del 2024.


 


Al respecto, se reitera lo indicado líneas atrás en el tanto no se podrá denominar oficialmente ningún lugar o edificio públicos, de cualquier índole que sean, sin que de previo la Comisión Nacional de Nomenclatura vierta dictamen favorable sobre el nombre propuesto.


 


Igualmente, se debe tomar en cuenta el tema de las elecciones municipales a celebrarse el primer domingo de febrero del año 2024 y el plazo señalado en el apartado anterior.


 


Por su parte, el artículo 2 establece que el cantón Puerto Jiménez tendrá la descripción de límites que actualmente tiene, los cuales fueron determinados con fundamento en tecnologías y herramientas con que cuenta el Instituto Geográfico Nacional, como lo son el sistema de cartografía, información geográfica fundamental y el sistema geodésico de referencia horizontal oficial que utiliza esa institución, el Decreto 552 del 10 de junio 1949 (creación del cantón y sus distritos), y el Decreto 724 del 20 de setiembre de 1949 (límites del cantón).


 


No obstante, no se señalan de manera detallada y expresa esos límites, lo cual, a criterio de este Órgano Consultivo, no se ajusta a lo regulado en el ordinal 10 de la Ley 4366, citado supra.


 


En lo que respecta al artículo 3, asigna al Instituto Geográfico Nacional el amojonamiento del límite cantonal en aquellas secciones que correspondan a las líneas rectas geodésicas. Sobre esta norma no hay observaciones que efectuar.


 


En cuanto al artículo 4, se establece que el cantón estará formado por un distrito único que será Puerto Jiménez, conformado por los mismos poblados del distrito actual.


 


En particular, a juicio de esta Procuraduría, es pertinente especificar o puntualizar el nombre de los poblados que formarán parte del futuro Cantón de Puerto Jiménez, ya que esta pertenencia territorial está intrínsecamente ligada al ejercicio de la competencia local que le es depositada a cada municipalidad.


 


Sobre el artículo 5 debe advertirse, que éste regula el proceso de transformación de distrito a cantón, el cual será un proceso liderado en conjunto por el Concejo de Distrito de Puerto Jiménez y la Municipalidad de Golfito, no obstante, se deja a discreción la coordinación de este proceso con MIDEPLAN, IFAM y la CGR. Al respecto, es importante señalar que este tipo de procesos deben introducir medidas que refuercen la transición certera, clara y programada de los servicios institucionales que requiere la comunidad y que a la fecha están vinculados con la Municipalidad de Golfito, porque pasaría a ser responsabilidad de un Gobierno Local distinto.


 


Por lo tanto, es nuestro criterio, que la coordinación que regula la norma no debe ser facultativa, por el contrario, debería ser obligatoria; de ahí que se recomienda valorar la redacción actual del artículo, ya que el acompañamiento de las citadas instituciones es fundamental en esta transición.


 


Ello, porque si bien es discrecionalidad del legislador la constitución de nuevos cantones, la modificación de distrito a cantón, conllevaría la creación de un ente autónomo territorial que abstrae competencias, recursos, obligaciones y responsabilidades del Gobierno Local al que pertenecía; lo que, además, implicaría una ingeniería administrativa, presupuestaria y legal compleja que afecta no sólo a la nueva institución, sino a la Municipalidad de Golfito y a la población del Cantón de Golfito (artículo 9 de la Ley 5525 “Ley de Planificación Nacional”).


 


Bajo esta inteligencia, de acuerdo con el Principio Constitucional de Coordinación, cuando concurren competencias de órganos y entes, es mandatario la coordinación:


 


“X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. […] En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. […]”  (Voto 1999-05445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 de la Sala Constitucional).


 


            Finalmente, el artículo 6 autoriza al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, para que otorgue un empréstito por el monto necesario, en las mejores condiciones y con el mayor período de gracia a la nueva municipalidad para que inicie sus funciones. Al respecto, se recomienda analizar la redacción de esta norma, ya que es sumamente abierta y muy imprecisa; lo que eventualmente podría conducir a un problema de aplicación en la práctica, máxime que estamos frente a recursos públicos. 


 


            Además, establece que el Estado, las instituciones y las empresas públicas constituidas como sociedades anónimas, conforme a sus posibilidades podrán hacer uso de la autorización contemplada en el artículo 67 del Código Municipal a favor de la nueva municipalidad a efecto de ayudarle a sufragar sus necesidades inmediatas.


 


            En ese sentido, debe señalarse que el artículo 67 vigente, establece:


 


Artículo 67.- Regulación de armerías


 


Las armerías de las diferentes policías municipales tendrán que someterse a las medidas de seguridad que la Dirección General de Armamento del Ministerio de Seguridad Pública establezca.


 


(Así adicionado por el artículo 1° de la ley 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)”


 


            De ahí, que no existe relación alguna de la norma transcrita con lo que se pretende regular en el artículo 6 del proyecto de ley en análisis, siendo que, considera este Órgano Consultivo, que la autorización referida se encuentra actualmente en el numeral 76 del Código Municipal, el cual dispone:


 


Artículo 76.- Autorízase al Estado, las instituciones públicas y las empresas públicas constituidas como sociedades anónimas para donar a las municipalidades toda clase de servicios, recursos y bienes, así como para colaborar con ellas.


 


(Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 67 al 76)”.


 


En este contexto, se recomienda que de aprobarse esta iniciativa legislativa dicho error se corrija para adecuar lo regulado en el artículo 6 del proyecto a la norma actual del Código Municipal (artículo 76) que autoriza al Estado, las instituciones públicas y las empresas públicas constituidas como sociedades anónimas, para donar a las municipalidades toda clase de servicios, recursos y bienes, así como para colaborar con ellas.


 


III.II SOBRE LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS:


 


De previo a entrar a conocer los siete transitorios que contiene el proyecto de ley que nos ocupa, consideramos importante retomar lo dispuesto por este órgano consultivo en su jurisprudencia administrativa, en orden a las disposiciones transitorias. Tema que ha sido ampliamente analizado en varios dictámenes, entre ellos destaca el C-060-1999 del 24 de marzo de 1999, el cual a pesar de su fecha de emisión tiene plena vigencia y ha sido retomado en nuestra jurisprudencia.


 


Al respecto, en el señalado dictamen se dispuso, en lo de interés, lo siguiente:


 


“Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:


 


"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.


 


b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211".


 


Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:


 


En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley - es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes.


 


De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.


 


En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva. Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva. De él se ha dicho que:


 


"...el legislador debe tener en cuenta que, al tratarse de un régimen excepcional, resulta vetada su aplicación extensiva por vía analógica a supuestos no especificados en la ley. Esta constatación abunda sin duda en la necesidad de que el legislador precise de forma explícita el ámbito de aplicación del derecho transitorio material: en los casos en los que exista duda acerca de su voluntad no se aplicará el derecho transitorio material". C, VIVER i Pi-SUNYER: "La parte final de las leyes". La forma de las leyes. Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1986, p. 145.


 


Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas. Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan. En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva. De allí su carácter provisional (C, VIVER i Pi-SUNYER, p.152). Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.


 


Por otra parte, puede suceder que una determinada disposición incluida por el legislador como transitoria no tenga ni uno ni otro objeto. Es decir que el legislador incorpore como disposición transitoria una norma que del todo no es derecho intertemporal; por lo que en modo alguno se dirija a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes. Este supuesto es fuente de confusión en el intérprete e impide cumplir la función de la norma transitoria, máxime si se trata de prescripciones, mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva.


 


Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal. De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio. Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia. Ello justifica que algunos autores califiquen el derecho transitorio como un derecho temporal e incluso provisional, rechazando la posibilidad de que tenga carácter permanente (así, F, MESSINEO: Manual de Derecho civil y Comercial, I, Editorial Jurídica Europa-América, Buenos Aires, 1954, p. 92).” (En un sentido similar se pueden ver los dictámenes C-187-99 de 22 de setiembre de 1999, C-031-2000 del 16 de febrero de 2000 y el C-043-2013 del 20 de marzo del 2013, entre otros).


 


En este marco, como bien lo indicó esta Procuraduría, en el Dictamen transcrito y se reitera en la presente opinión jurídica, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. (Ver el dictamen C-354-2019 del 27 de noviembre del 2019)


 


Ergo, se debe insistir que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia.


 


De acuerdo con lo manifestado, respetuosamente se recomienda revisar las disposiciones transitorias que contempla este proyecto, toda vez que en su mayoría se tratan de prescripciones o mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva, con excepción de lo dispuesto en los Transitorios III, V (el enumerado por segunda vez como V) y el VII, que podrían catalogarse como normas transitorias.[1]


 


A modo de ejemplo de lo señalado en el párrafo anterior, se remite a los señores Diputados y Diputadas a lo regulado en la Ley 10019 del 29 de setiembre del 2021, que “Crea el cantón de Monteverde, Cantón XII de la Provincia de Puntarenas”. En dicha Ley se regula en sus artículos 5, 6, 8 y 9 lo dispuesto en el presente proyecto en los transitorios V (el enumerado por primera vez como V), I, II y VI. Para una mejor comprensión de lo aquí manifestado, se presenta el siguiente cuadro comparativo:


 


Ley 10019


Proyecto de Ley 22.749


ARTÍCULO 6- Gestiones ante el Registro Nacional


A partir de la instalación de la nueva Municipalidad de Monteverde, las autoridades municipales deberán gestionar, ante el Registro Nacional, todo lo relacionado con la nueva identidad jurídica y el traslado de los bienes muebles que posea el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde, para que pasen a ser propiedad de la Municipalidad de Monteverde; así como el traslado de los bienes inmuebles al cantón creado, siendo que las fincas inscritas En el distrito 09 pasarán a formar parte del distrito único del cantón 12, Monteverde, de Puntarenas.


 


TRANSITORIO I-


A partir de la instalación de la nueva Municipalidad de Puerto Jiménez, el Registro Nacional deberá gestionar todo lo relacionado con la nueva identidad jurídica y el traslado de los bienes muebles e inmuebles que tengo (sic) el distrito de Puerto Jiménez, para que pasen a ser propiedad de la Municipalidad de Puerto Jiménez.


TRANSITORIO II-


El Registro Nacional gestionará el traslado de los bienes inmuebles al cantón creado. Siendo que las fincas inscritas en el distrito 03 pasarán a formar parte del distrito único del cantón 13 Puerto Jiménez de la Provincia de Puntarenas.


 


ARTÍCULO 8- Transferencia de recursos


Una vez instalada la nueva Municipalidad de Monteverde, se autoriza a la Municipalidad de Puntarenas para que transfiera los recursos que pertenezcan al Concejo Municipal de Distrito de Monteverde a la nueva Municipalidad de Monteverde, tomando cada uno de los respectivos gobiernos locales, las previsiones administrativas necesarias, especialmente a nivel de planificación institucional, análisis financieros y económicos que permitan una transición financiera sana, coherente y efectiva al nuevo Gobierno local de Monteverde. Las transferencias deberán reflejarse tanto en el presupuesto de la Municipalidad que transferirá los recursos como en el presupuesto de la Municipalidad que recibirá los recursos.


 


TRANSITORIO V- (I párrafo)


Una vez instalada la nueva Municipalidad de Puerto Jiménez, se autoriza a la Municipalidad de Golfito para que transfiera los recursos que pertenezcan al Distrito de Puerto Jiménez a la nueva Municipalidad de Puerto Jiménez, tomando cada uno de los respectivos gobiernos locales, las previsiones administrativas necesarias, especialmente a nivel de planificación institucional, análisis financieros y económicos, que permitan una transición financiera sana, coherente y efectiva al nuevo Gobierno local de Puerto Jiménez. Las transferencias deberán reflejarse tanto en el presupuesto de la Municipalidad que transferirá los recursos como en el presupuesto de la Municipalidad que recibirá los recursos.


 


ARTÍCULO 5- Contratación de funcionarios


Los funcionarios que se encuentren laborando para el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde pasarán automáticamente a ser funcionarios de la nueva Municipalidad de Monteverde. A dichos funcionarios se les respetarán todos sus derechos laborales.


 


TRANSITORIO V- (II párrafo)


Se autoriza a la Municipalidad de Jiménez para que contrate a los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Golfito, destacados en ese territorio. A dichos funcionarios se les respetarán todos sus derechos laborales.


 


ARTÍCULO 9- Mapa oficial


Se faculta al Instituto Geográfico Nacional para que, dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley, interprete y represente en la Cartografía Oficial los límites señalados en el artículo 2 y se declare oficial el mapa que se genere de este límite.


TRANSITORIO VI-


Se faculta al Instituto Geográfico Nacional para que, dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, interprete y represente en la cartografía oficial los límites señalados en el Artículo Segundo y, se declare oficial el mapa que se genere de este límite.


 


Sin perjuicio de lo acotado, pasaremos a efectuar de seguido un estudio individual sobre cada una de las disposiciones transitorias.


 


En orden a lo dispuesto en los Transitorios I y II, se advierte que cualquier inscripción que deba realizarse ante el Registro Nacional, requiere ser gestionada por las municipalidades involucradas en este proceso, y no de oficio por dicho órgano, siendo que, los referidos transitorios desnaturalizan la función de ese Registro. En consecuencia, tómese en cuenta que la actividad de este órgano del Estado se caracteriza por actuar a ruego del interesado o de los usuarios.


 


De esta manera, se recomienda valorar lo regulado en ambas disposiciones transitorias, a efectos de adecuarlas al marco legal vigente y evitar inconvenientes futuros. A modo de ejemplo de lo manifestado, obsérvese el contenido del artículo 6 de la Ley 10019 transcrito.


 


En cuanto al Transitorio III, se considera que éste carece de efectos prácticos, dado que la instalación de la Municipalidad de Puerto Jiménez sería efectiva a partir del 1 de mayo del año 2024, así, en el tanto no ocurra esto, la toma de las decisiones para continuar administrando los intereses y servicios locales del nuevo cantón, recaería en las Autoridades competentes de la Municipalidad de Golfito.


 


Es oportuno también advertir que no existe un Transitorio “IV”, sin embargo, ello obedece a un error material, ya que se encuentran dos normas transitorias con la numeración “V”, por lo cual respetuosamente se recomienda corregir este aspecto, de mantenerse todas las disposiciones transitorias.


 


En otro orden, del estudio del párrafo segundo del primer Transitorio “V”[2], debe manifestarse que no se hace distinción alguna de los tipos de funcionarios que existen en la Municipalidad de Golfito, lo cual es relevante, ya que en nuestro ordenamiento jurídico, destacan al menos 3 tipos de servidores públicos comunes: los propietarios, los interinos y los cargos de confianza, cada uno sometido a disposiciones específicas de acceso, requisitos y permanencia según lo dispuesto en el Código Municipal y en el manual de puestos que utilizó la Municipalidad de Golfito para realizar el nombramiento respectivo.


 


En efecto, la redacción presentada implicaría eventualmente una autorización para que la Municipalidad de Puerto Jiménez contrate a los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Golfito, destacados en ese territorio, sin distinguir entre estos tipos de servidores y el sistema de nombramiento en la función pública, lo cual tendría un roce de constitucionalidad con los principios de idoneidad comprobada y mérito, previstos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.


 


Por otro lado, en relación con el texto del primer párrafo del Transitorio V y V (el enumerado por segunda vez como V), no se tiene comentario adicional que realizar, más allá de lo ya indicado líneas atrás.


 


En orden a lo dispuesto en el Transitorio VI, se debe advertir que el plazo para que el Instituto Geográfico Nacional interprete y represente en la cartografía oficial los límites señalados en el artículo segundo del proyecto y se declare oficial el mapa que se genere de este límite, no forma parte de la materia transitoria, esto debe ser parte del articulado, tal y como se adelantó. Ello, aunque se le fije un plazo al Instituto para su cumplimiento. Consecuentemente, se recomienda valorar este aspecto de técnica legislativa.


 


Por último, en cuanto al Transitorio VII, se recomienda revisar la redacción de su última parte, toda vez que, si bien se podría interpretar que se trata de una derogación de la normativa que creó el distrito segundo Puerto Jiménez, del cantón de Golfito de la Provincia de Puntarenas, lo cierto del caso es que de su contenido no queda claro este tema. Entonces, si lo que se pretende es derogar la norma que creó el citado distrito, debe quedar expresamente establecido en la iniciativa legislativa o futura Ley que crea el nuevo cantón.


 


Por lo demás, este Órgano Asesor debe advertir que la aprobación o no del Proyecto de Ley 22.749, denominado: “CREACIÓN DEL CANTÓN DE PUERTO JIMÉNEZ, CANTÓN XIII DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS”, es un asunto de discrecionalidad legislativa, no obstante, respetuosamente se recomienda valorar las observaciones indicadas en este pronunciamiento.


 


IV. Conclusión:


           


En los términos expuestos, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley 22.749, sometido a nuestro análisis.


 


            Cordialmente. 


 


 


 


Yansi Arias Valverde                                              Engie Vargas Calderón


Procuradora Adjunta                                              Abogada de Procuraduría


Dirección de la Función Pública                            Dirección de la Función Pública


 


YAV/EVC/hcm


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1]TRANSITORIO III- Hasta que no sean electos los regidores, síndicos, concejales, alcaldía y vice alcaldías, se autoriza a los actuales concejales, alcalde y vicealcaldes del Concejo Municipal de Golfito a tomar las decisiones para continuar administrando los intereses y servicios locales del cantón de Puerto Jiménez.”


“TRANSITORIO V- Los ingresos provenientes por concepto de patentes se regirán bajo la Ley de Patentes del Cantón de Golfito, hasta que el nuevo Cantón de Puerto Jiménez cuente con su propia ley debidamente publicada.”


“TRANSITORIO VII- Mientras no se instale la respectiva municipalidad de Puerto Jiménez, el territorio circunscrito dentro de los límites señalados en el artículo segundo de esta ley se regirá por lo dispuesto en el código Municipal, Ley N.º 7794, del 30 de abril de 1998 y sus reformas. Una vez se instale la nueva Municipalidad del cantón de Puerto Jiménez, desaparecerá el distrito segundo Puerto Jiménez del cantón de Golfito de la Provincia de Puntarenas.”


[2] Se autoriza a la Municipalidad de Jiménez (el nombre correcto sería Municipalidad de Puerto Jiménez) para que contrate a los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Golfito, destacados en ese territorio. A dichos funcionarios se les respetarán todos sus derechos laborales.”