10 de marzo 2022

PGR-OJ-039-2022

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio AL-22463-CPSN-OFI-0114-2021 del 31 de agosto de 2021, reasignado a esta oficina el día 18 de febrero de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 11 a la Ley N° 9428, Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, de 22 de marzo 2017, y sus reformas, para dotar de recursos a la Dirección General de Migración y Extranjería, para fortalecer la Dirección de Policía Profesional”, tramitado bajo el número de expediente 22.463, en la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.  OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley tiene como objetivo reformar el artículo 11 de la Ley N° 9428, Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, a fin de dotar de recursos a la Dirección General de Migración y Extranjería, para que sean invertidos en la Policía Profesional de Migración y Extranjería, propiamente en la contratación de policías, infraestructura física de las delegaciones, coordinaciones regionales policiales y, en la compra y mantenimiento de equipo policial.

La exposición de motivos apunta que a pesar de que la Policía Profesional de Migración y Extranjería es uno de los cuerpos policiales que define el artículo 6 de la Ley General de Policía, N° 7410, del 26 de mayo de 1994 y sus reformas, adscrita a la Dirección General de Migración y Extranjería del Ministerio de Gobernación y Policía como cuerpo especializado en la vigilancia y el control de la migración, está excluida del financiamiento que otorga el artículo 11 de la Ley N.° 9428, Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas.

Al respecto, el artículo 15 de la Ley N° 8764, Ley General de Migración y Extranjería del 19 de agosto de 2009 dispone:

“ARTÍCULO 15.- La Policía Profesional de Migración y Extranjería será un cuerpo policial especializado de la Fuerza Pública; estará adscrito a la Dirección General de Migración y Extranjería y será regido por la Ley general de policía, N.º 7410, de 26 de mayo de 1994, y sus reformas.  Este cuerpo policial tendrá competencia específica para controlar y vigilar el ingreso de personas al territorio nacional, o el egreso de él, así como la permanencia y las actividades que en el territorio nacional llevan a cabo las personas extranjeras, de conformidad con las disposiciones de la presente Ley y su Reglamento.

Operativamente, estará a cargo del director general, cuyas instrucciones, órdenes y directrices serán de acatamiento obligatorio.  La organización, las funciones, los grados y las obligaciones de la Policía Profesional de Migración y Extranjería se establecerán vía reglamento; asimismo, este cuerpo normativo conformará una junta policial, que tendrá una función asesora ante el director, sobre la marcha y administración de dicho cuerpo policial.”

Asimismo, los proponentes señalan que la Policía Profesional de Migración y Extranjería adolece de personal para realizar las labores cotidianas en todo el país, lo cual impacta en la capacidad para combatir la criminalidad organizada transnacional y para colaborar con los demás cuerpos de policía.

Aunado a lo anterior, se espera retomar la creciente visitación turística al país, luego de superadas las restricciones por el Covid-19, lo cual hace necesario e indispensable ofrecer mayores condiciones de seguridad, a través de más oficiales de Migración en los distintos puestos de control migratorio.

Finalmente, la exposición de motivos concluye:

“… se requieren recursos para fortalecer la capacidad de este cuerpo policial para reducir la porosidad de zonas fronterizas como la de Peñas Blancas. Porosidad que es aprovechada por el crimen organizado para realizar el traslado de armas, drogas, personas explotadas y recursos generados por esas actividades delictivas…”

II.    ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Previo a referirnos sobre el fondo, resulta importante destacar dos antecedentes legislativos con intención similar a la que plantea el presente proyecto de ley y que pretendían la reforma del artículo 11 de la Ley N.° 9428, Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, dotando de recursos (5%) a la Dirección General de Migración y Extranjería, para fortalecer la Dirección de Policía Profesional, propiamente para ser invertidos en la contratación de policías, infraestructura física de las delegaciones, coordinaciones regionales policiales y en compra y mantenimiento de equipo policial.

El primero de ellos, fue el proyecto de ley tramitado bajo el número de expediente 20.323, “Reforma del artículo 11 a la Ley N.° 9428, Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, de 22 de marzo 2017, y sus reformas, para dotar de recursos a la Dirección General de Migración y Extranjería, para fortalecer la Dirección de Policía Profesional”, sin embargo, este proyecto fue archivado el 7 de junio de 2021, en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.

Cabe señalar también que, este órgano asesor se había pronunciado sobre dicho proyecto de ley a través de la opinión jurídica OJ-123-2018 del 17 de diciembre de 2018.

Posteriormente, se tramitó el proyecto de ley N.° 20.476 denominado “Reforma de los artículos 3, 11 y el transitorio II de la Ley N.° 9428, Impuesto a las Personas Jurídicas, de 22 de marzo de 2017, para mejorar la progresividad del impuesto y su distribución a favor de la seguridad ciudadana”, sin embargo, este proyecto fue archivado el 19 de noviembre de 2021, en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.

Dicho lo anterior, a continuación, se analizará el articulado del proyecto de ley sometido a nuestra consideración.

III. OBSERVACIONES ESPECÍFICAS SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY

a)    Análisis del título del proyecto en relación con el artículo único

La primera observación que debemos hacer es de técnica legislativa, en tanto en el título del proyecto y en el encabezado del artículo único se indica erróneamente que la fecha de la Ley N° 9428 es el “22 de marzo de 2017”, siendo lo correcto 21 de marzo de 2017, por lo que deberá corregirse.

b)   Análisis del artículo único

El proyecto de ley contiene solo un artículo, el cual plantea la reforma del artículo 11 de la Ley N.° 9428, Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas. Para un mayor detalle, a continuación, se emite la siguiente tabla comparativa de ambos textos: 

Tal y como se muestra, el proyecto plantea reducir en un 5% el monto destinado al Ministerio de Seguridad Pública, para asignarlo a favor de la Dirección General de Migración y Extranjería, específicamente para que sean invertidos en la contratación de policías, infraestructura física de las delegaciones, coordinaciones regionales policiales y en la compra y mantenimiento de equipo policial de la Policía Profesional de Migración y Extranjería, lo cual resulta conforme al objeto del proyecto de ley.

Sobre esta iniciativa, en primer término, debemos reiterar lo señalado por este Órgano técnico consultivo, a través de la opinión jurídica OJ-123-2018 del 17 de diciembre de 2018, respecto a que, el artículo 11 de la Ley N.° 9428, establece claramente la forma como el legislador dispuso distribuir los recursos provenientes de la recaudación del impuesto a las personas jurídicas, como una manifestación de la potestad legislativa derivada del artículo 121.13 de la Constitución Política, el cual establece:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

…

 13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;…”

Conforme lo anterior, el Legislador puede legítimamente optar por establecer tasas impuestos y contribuciones nacionales para financiar una determinada actividad pública, así como reformar lo dispuesto por una ley, tal y como se pretende con el proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría General de la República.

Ergo, el presente proyecto se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por cuanto la creación, modificación o extinción de un tributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es materia de reserva de ley (Resolución N° 3075-2011 del 29 de marzo de 2011 de la Sala Constitucional).

En segundo lugar, quisiéramos advertir a los señores diputados y diputadas que, actualmente se tramita el proyecto de ley N.° 21.712, denominado “Ley de reparación integral para víctimas de femicidio”, con el cual se pretende -entre otras cosas- reformar el artículo 11 de la Ley N° 9428, Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, a fin de reducir el porcentaje que actualmente se destina al Ministerio de Seguridad Pública.

Así las cosas, dicho proyecto propone reducir este porcentaje del 90% a un 86,5%, y el 3,5% remanente sería asignado al Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) para el pago del estipendio a favor de los hijos e hijas de las mujeres víctimas de femicidio.

En consecuencia, se sugiere de forma respetuosa analizar estos proyectos de ley (22.463 y 21.712) de forma conjunta, en virtud que ambos pretenden reformar el artículo 11 de la Ley No. 9428 (específicamente la reducción del porcentaje destinado al Ministerio de Seguridad Pública), esto con el fin de evitar textos contradictorios.

IV.  Consideración final

Finalmente, tal y como se recomendó en la opinión jurídica OJ-123-2018 del 17 de diciembre de 2018, de previo a someter el proyecto a discusión, resulta oportuno solicitar un estudio al Ministerio de Seguridad Pública a fin de determinar el impacto que ocasionaría en su presupuesto el disminuir en un 5% el monto asignado originalmente a dicho ministerio para invertir en la infraestructura física de las delegaciones policiales, compra y mantenimiento de equipo social, atención de la seguridad ciudadana y al combate de la delincuencia.

V. CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)   El presente proyecto de ley tiene como objetivo reformar el artículo 11 de la Ley N° 9428, Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, a fin de dotar de recursos a la Dirección General de Migración y Extranjería, para que sean invertidos en la Policía Profesional de Migración y Extranjería;

b)   El Legislador puede legítimamente optar por establecer tasas impuestos y contribuciones nacionales para financiar una determinada actividad pública, así como reformar lo dispuesto por una ley;

c)    Ergo, el presente proyecto se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por cuanto la creación, modificación o extinción de un tributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es materia de reserva de ley;

d)   A pesar de lo anterior, se recomienda valorar la observación de técnica legislativa señalada, respecto a la fecha correcta de la Ley No. 9428;

e)   Asimismo, se recomienda analizar este proyecto de manera conjunta con el proyecto No. 21.712, “Ley de reparación integral para víctimas de femicidio”, en virtud que ambos pretenden reformar el artículo 11 de la Ley No. 9428;

f)     Finalmente, se recomienda consultar este proyecto de ley al Ministerio de Seguridad Pública a fin de determinar el impacto que ocasionaría en su presupuesto el disminuir en un 5% el monto asignado originalmente.

Atentamente,

   Silvia Patiño Cruz                                       Yolanda Mora Madrigal

                Procuradora                                          Abogada de la Procuraduría

SPC/YMM/cpb