21 de marzo del 2022

PGR-C-061-2022

 

Señor

Rolando Méndez Soto

Alcalde  

Municipalidad de Vázquez de Coronado

S.  O.

 

Estimado señor

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su oficio AL-200-611-2021 del 28 de junio de 2021, recibido por la Institución el 5 de octubre del mismo año, y reasignado a este Despacho el 10 de febrero último, por medio del cual nos comunicó el acuerdo n.° 2020-030-03 adoptado por el Concejo Municipal de Vázquez de Coronado en su sesión ordinaria n.° 030-2020 del 23 de noviembre del 2020.  En dicho acuerdo se dispuso consultar a esta Procuraduría sobre temas relacionados con las funciones sustantivas a cargo de la administración tributaria municipal, con la inclusión de esas funciones en el Manual Descriptivo de Puestos, y con el régimen de prohibición regulado en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, ley n.° 4755 de 3 de mayo de 1971. 

 

En concreto, nos consulta lo siguiente: 

 

“I. Si las funciones o actividades, que se enumeran, se deben considerar, como sustantivas y parte de las propias del proceso de la administración tributaria. Estas son a saber:

1) Diseñar y elaborar instrucciones y manuales de procedimientos, mediante el análisis exhaustivo de la normativa vigente y la aplicación de estudios de campo y de las prácticas actuales, para fomentar mejoras en la recaudación fiscal, disminuir el riesgo sobre la pérdida y delimitar responsabilidades de los actores involucrados. Para tal fin podemos encontrar, el Manual de Procedimientos, para la elaboración de los estudios tarifarios y de precios por los servicios municipales y el Reglamento para la fijación de estudios tarifarios y de precios por servicios municipales del Cantón. Debe incluirse también, que, en el caso de existir dicha normativa, se les propongan modificaciones y actualizaciones o bien el establecimiento de nuevos cuerpos normativos o reglamentos.

2) Aplicar las técnicas apropiadas de investigación, a partir de las áreas críticas diagnosticadas, con el propósito de verificar las actuaciones de los contribuyentes respecto a sus obligaciones tributarias, realizar, si corresponde, los ajustes de tributos y hacer las recomendaciones necesarias a las instancias correspondientes.

3) Gestionar, recopilar y coordinar, todo lo referente en materia tarifaria y de precios por los servicios municipales.

4) Representar al Municipio [en] las reuniones dentro y fuera de la institución, en reuniones o foros, propios de la materia tributaria, ya sea presencialmente, o mediante los correos y oficios emitidos a diversas áreas.

5) Redactar boletines informativos, para el proceso de recalificación de tarifas y de precios por servicios públicos municipales.

6) Investigar, coordinar, recopilar, verificar, elaborar, calcular, analizar, proponer, administrar, gestionar, exponer y fiscalizar todo lo correspondiente con los proyectos y estudios de las tasas y los precios por los servicios municipales.

7) Investigar, recopilar y gestionar la solicitud y recepción de la información a las diferentes áreas solicitando los insumos para la elaboración de las tasas y precios por los servicios municipales, tales como salarios, horas extras, suplencias, materiales y suministros, rutas de los servicios y otros.

8) Verificar y coordinar con cada uno de los encargados de los servicios aspectos propios de los servicios prestado, referidos al tema de los proyectos del estudio tarifario o de precios.

9) Recopilar del Sistema Municipal los diversos metrajes lineales por distrito, y su incidencia en las finanzas municipales, frente a la escala de precios de RECOPE.

10) Determinar los costos financieros, mediante el cálculo de las tablas de amortización e intereses de los créditos, así revisar, analizar y tabular los datos y valores correspondientes, para la ejecución de los estudios tarifarios o de precios.

11) Determinar y gestionar las diferentes tarifas y precios a cobrar a los contribuyentes por los servicios municipales.

12) Comunicar por los canales oficiales internos, los estudios tarifarios y de precios a la Dirección Financiera y a la Alcaldía, para su aprobación y emisión de las correspondientes propuestas tarifarias y de precios de los diversos servicios municipales, a ser presentadas por la Alcaldía al Concejo.

13) Ser la persona funcionario asignada para recibir para su evaluación, cualquier posible ajuste tarifario y de precios por servicios municipales.

14) Atender personalmente, mediante presentaciones, elaboradas por ésta, ante el Concejo (Regidurías, sindicaturas y Alcalde o Alcaldesa), y exponer y contestar todas las preguntas de la Alcaldía Municipal, regidurías y sindicaturas, especialmente de la Comisión de Hacienda y Presupuesto y del Concejo Municipal, así como del pleno, sobre la temática referente a las propuestas de tarifas y de precios por los servicios municipales.

15) Se responsabiliza de la verificar la publicación de los acuerdos de las tarifas y precios, en El Diario Oficial La Gaceta, su formal entrega de la publicación a la Alcaldía, Coordinador de los Servicios, Encargado del Servicio del Cementerio, Planificación Urbana y Control Constructivo, Ingeniero Municipal, Cajeros, Plataforma de Servicios, Financiero, Contabilidad, Tesorería, Contraloría de Servicios, Cobro Administrativo y el Informático.                                   

16) Anualmente, realizar los estudios tarifarios y de precios. También le corresponderá, el cálculo, para el cobro de las siguientes tasas:

a) Servicio de recolección de desechos sólidos.

b) Servicio de mantenimiento de parques y obras de ornato.

c) Servicio de limpieza de vías y calles.

d) Servicio del cementerio municipal.

e) Precios por las omisiones de los deberes de los propietarios de inmuebles localizados en el Cantón de Vázquez de Coronado, según los artículos 84 y 85 del Código Municipal.

f) Cálculo de las multas por las omisiones de los deberes de los propietarios de inmuebles localizados en el Cantón de Vázquez de Coronado, según los artículos 84 y 85 del Código Municipal.

g) Tasa a cobrar al Centro Agrícola Cantonal de Coronado por los desechos sólidos que genera La Feria del Agricultor.

h) Cálculo del costo de emisión de una certificación municipal.

i) Ajuste en la tasa de los intereses moratorios que se cobra a los contribuyentes.

j) Tarifas propuestas por el alquiler de la cancha del estadio municipal El Labrador.

k) Tasa a cobrar por eventos.

17) Ser la persona facilitadora, en la inducción, capacitación y asesoría tributaria en general, del cobro de tarifas por servicios municipales y demás materia tributaria, a la Comisión de Hacienda y Presupuesto, y al Pleno del Concejo.

18) Atender el riesgo en materia tarifaria, el cual corresponde al N° 67 del programa I, el cual reza: “Que por falta de información correcta, actualizada, confiable, oportuna o por aspectos políticos-económicos no se actualicen o aprueben las tasas de los servicios municipales de manera eficiente y efectiva en el tiempo adecuado y esto genere problemas financieros que conlleven a desmejorar la calidad de los servicios y por ende la imagen institucional”. Del mismo modo capacitar a los funcionarios y miembros del Concejo, sobre dicho riesgo y la forma de evitarlo.

19) Ser la persona responsable ante la Contraloría General de la República, por el Plan Anual Operativo, en cuanto al cumplimiento de las metas por la fijación o revalorización de tasas y los precios por los servicios municipales, al tener bajo su responsabilidad “Elaborar y proponer ajustes tarifarios oportunos con el fin de no afectar las finanzas de la municipalidad”. Del PAO se determina que se deben de realizar determinado número de estudios tarifarios.

20) Gestionar el Servicio de la Deuda ante el Ministerio de Hacienda por los contratos y créditos obtenidos por concepto de tarifas y precios de servicios municipales y demás.

21) Gestionar, tramitar e informar, a la Auditoría Interna Municipal de la Administración Tributaria en materia tarifaria y de precios por los servicios municipales.

22) Firmar como responsable de elaborar y brindar la información en materia tarifaria y de precios por los servicios municipales para efectos de los Indicadores de Gestión Municipal (IGM) del Sistema Integrado de Información Municipal (SIIM) de la Contraloría General de la República.

23) Elaborar, verificar, calcular y analizar la administración mensual del flujo de caja, estado de origen y aplicación de fondos, relación ingreso-gasto de los servicios municipales.

24) investigar, recopilar, coordinar, verificar, elaborar, el análisis, gestión y exposición de los estudios de factibilidad referentes a materia tarifaria y de precios por los servicios municipales.

II. De resultar estas actividades sustantivas del proceso o administración tributarios, realizados de manera habitual, continua y permanente, y cumpliendo asimismo con los requisitos académicos y de colegiación profesional: ¿Se le deberá reconocer el pago de prohibición establecido en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios?

III. ¿Resulta obligado para este Municipio adecuar nuestro Manual Descriptivo de Puestos, en caso de no encontrarse incluidas, las funciones y actividades antes indicadas, y de ser así consideradas sustantivas, según el Órgano Contralor, en esta consulta, en los respectivos puestos de dicho Manual? o ¿bastaría con la existencia eventual de las mismas en la figura del “contrato realidad”?”.

 

Adjunto a la gestión nos remitió copia del oficio LE-290-034-001-2021 del 8 de enero de 2021, mediante el cual el Lic. Luis Gerardo Chaves Villalta, abogado especialista de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, se pronunció sobre los temas en consulta.  Dicho oficio arribó a las siguientes conclusiones:

 

“1. Las funciones y actividades, señaladas (…) resultan sustanciales a la luz del proceso o administración tributarios. Estas deben realizar (sic.) en el seno del Municipio, pues de lo contrario la administración tributaria, como tal, se vería en amplia medida dislocada, sus ingresos reducidos o cobrados en forma paupérrima, y con (sic.) se contaría con ingresos sanos, para cumplir con la obligada prestación de servicio en el nivel local, fundamento de la existencia misma del sistema municipal”

2. Las personas funcionarias que vayan a realizar a futuro o que en el presente, ejecuten estas funciones o actividades sustanciales del procesos o administración tributarios, son acreedores del pago de prohibición, siempre y cuando las realicen de forma habitual, continua y permanente, de conformidad con el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, para lo cual deben de cumplir, asimismo, con los requisitos académicos y de colegiación requeridos por la misma norma tributaria.

3. Lo procedente es que, la Administración Activa realice gestiones ante el Concejo Municipal para adecuar o actualizar el Manual Descriptivo de Puestos, en cuanto a incluir dichas funciones o actividades sustantivas, propias del proceso o administración tributarios, en aquellos puestos que así lo requiera para que el pago de prohibición no sea con motivo de la figura del “contrato realidad”, sino incluido en la normativa idónea, establecida por el Código Municipal”.

4. Es menester que la Administración Activa, por obligación derivada de la figura del contrato realidad, a favor de las personas funcionarias que estén realizando actividad sustantiva del proceso o administración tributaria, incluir en su salario, el componente de prohibición (…). En el caso de aquellas personas funcionarias a las que actualmente se les paga la denominada prohibición, se les debe seguir honrando el pago, por encontrarse en los parámetros del artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios”. 

 

A continuación nos referiremos a los temas sobre los cuales se solicita nuestro criterio, no sin antes advertir que el pronunciamiento se emitirá en términos generales, es decir, sin hacer referencia a casos concretos. Aclaramos lo anterior debido a que de la lectura del criterio legal que se nos remitió con la consulta podría interpretarse que las inquietudes planteadas están referidas a un procedimiento administrativo llevado a cabo por la municipalidad consultante. 

 

II.- CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL SOBRE LOS TEMAS EN CONSULTA

 

Seguidamente nos pronunciaremos sobre las interrogantes formuladas en el mismo orden en que se nos plantearon.

 

“I. Si las funciones o actividades, que se enumeran, [en la consulta] se deben considerar, como sustantivas y parte de las propias del proceso de la administración tributaria (…)”

 

Como primer punto, es importante señalar que dentro de las atribuciones conferidas a las municipalidades, como administración tributaria, se encuentran las dispuestas en el artículo 4, inciso d), y e), del Código Municipal, ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998.  Esas disposiciones señalan: 

 

“Artículo 4- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

(…)

d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.

e) Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales (…)”.  (El subrayado no es del original).

 

            A partir del artículo transcrito, debemos indicar que concierne a cada municipalidad, de forma exclusiva, en uso de la autonomía que les ha sido conferida, concretar en sus reglamentos autónomos de servicio, o en sus manuales descriptivos de puestos, los órganos que componen su administración tributaria, así como también, definir el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñan funciones habituales y ordinarias que puedan enmarcarse dentro de la administración aludida. Por ese motivo, escapa de nuestra competencia asesora hacer referencia a las actividades o labores ─tal y como lo pretende el consultante─ que deban ser consideradas como parte del proceso tributario municipal, pues no podríamos sustituir la voluntad de la Administración activa en asuntos que incumben exclusivamente a ella. 

 

Importa señalar que ya está Procuraduría ha indicado que no nos es posible definir si ciertas actividades forman parte del proceso tributario municipal.  En ese sentido, desde el dictamen C-271-2011 del 7 de noviembre de 2011, habíamos señalado que es la municipalidad la encargada de “ …determinar de modo puntual, si las funciones de cobro que realiza el abogado o abogados en la Sección Zona Marítimo Terrestre de esa Municipalidad, devienen de la competencia que posee esa entidad corporativa al tenor de lo dispuesto en los incisos d) y e) del mencionado artículo 4 del Código [Municipal] en referencia; es decir “Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales”.  (Los corchetes son agregados).  Luego, en el dictamen C-065-2018 del 19 de octubre de 2018, sostuvimos que es responsabilidad del ente territorial definir, en cada caso concreto, si las funciones que realizan sus servidores encuadran dentro de las que pertenecen a la administración tributaria.

 

En esa misma línea, la Contraloría General de la República ha sido enfática al señalar que cada municipalidad es la encargada de realizar un análisis ─de conformidad con las atribuciones sustantivas y responsabilidades de cada servidor a la luz de los manuales descriptivos de puestos─ para establecer cuáles funcionarios están vinculados de manera directa con “la determinación, fijación, control, fiscalización, etc., de las obligaciones tributarias municipales”. También destacó la importancia de que esa vinculación, además de directa, sea habitual, permanente y regular. (Oficio n.° 08709, DJ-0659-2013 del 22 de agosto del 2013).

 

“II. De resultar estas actividades sustantivas del proceso o administración tributarios, realizados de manera habitual, continua y permanente, y cumpliendo asimismo con los requisitos académicos y de colegiación profesional: ¿Se le deberá reconocer el pago de prohibición establecido en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios?”

 

Para referirnos a la consulta es importante señalar que el artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece qué debe entenderse por administración tributaria y cuáles son sus facultades.  Por su parte, el artículo 118 de ese mismo Código impone la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión a los funcionarios que ocupen los cargos mencionados en ese numeral y a quienes ejerzan habitualmente funciones propias de administración tributaria.  Asimismo, el artículo 1° de la Ley de Compensación por Pago de Prohibición, n. ° 5867 del 15 de diciembre de 1975, ordena el reconocimiento de una compensación económica por la prohibición impuesta en el artículo 118 de cita.

 

Sobre el punto específico en consulta, es importante indicar que corresponde a cada municipalidad definir los puestos afectos al régimen de prohibición, así como verificar el cumplimiento de los requisitos y funciones establecidas en el manual de puestos. Lo anterior a efecto de determinar la procedencia del pago de la compensación económica a la que se refiere el artículo 1° de la Ley n. ° 5867 por motivo de la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.  En ese sentido, en nuestro dictamen C-311-2017 del 15 de diciembre de 2017, señalamos que no compete a este órgano asesor “…determinar si resulta procedente el pago de prohibición dispuesto en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarias a los plataformistas municipales o el porcentaje que les corresponde; por el contrario, incumbe a la Corporación Municipal, atendiendo a lo dispuesto por la normativa que rige la materia, comprobar si estos cumplen con aquella”. 

 

La Sala Segunda se ha pronunciado también en esa línea al señalar que la definición de los puestos a los cuales les corresponde el pago de la compensación económica por prohibición es “…un asunto de competencia exclusiva de la administración municipal, para lo cual cada una de esas corporaciones debe dictar su propio reglamento, tomando como parámetro lo que la ley señala para estos efectos.” (Ver resoluciones n.° 2008-1056 de las 8:55 horas del 19 de diciembre de 2008, n.° 2009-00231 de las 9:35 horas del 20 de marzo de 2009, y n.° 2010-00249 de las 11:30 horas del 17 de febrero de 2010).

 

Sin perjuicio de lo anterior, podemos señalar que a todos aquellos funcionarios cuyos puestos tengan dentro de sus perfiles (aprobados en los manuales descriptivos de puestos) funciones o actividades de las cuales se pueda desprender el ejercicio de competencias directas relativas a la administración tributaria, les asistiría el derecho al pago de la compensación económica por la prohibición del ejercicio liberal de la profesión, siempre que se cumplan los requisitos para tales efectos, lo que ─reiteramos─ debe ser corroborado por la propia municipalidad.  

 

            A ese tema nos referimos, entre otros, en el dictamen C-329-2005 del 16 de setiembre de 2005 (reiterado en el C-089-2006 del 3 de marzo de 2006 y en el C-265-2018 del 19 de octubre de 2018), por medio del cual afirmamos que el pago por concepto de prohibición procede cuando las funciones desempeñadas por el servidor municipal se encuentren estrechamente relacionadas con la materia tributaria: 

 

“…ha sido abundante el criterio de este Despacho al sostener que a tenor del actual artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, al personal que tenga a cargo tareas de administración, percepción y fiscalización de tributos en otras instituciones del Estado, −como sería el caso de las municipalidades del país− sería dable el reconocimiento del pago de la prohibición, si reúnen los requisitos que la recién citada normativa señala para ello. En ese sentido, este Órgano Consultor de la Administración Pública, señaló en lo conducente:

"La compensación económica por prohibición fue prevista originalmente para aquellos servidores que integrasen la llamada Administración Tributaria, al tenor de lo establecido en el artículo 113 (numeración anterior) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que corresponde hoy al artículo 99 de dicho cuerpo normativo en razón de la reforma introducida por el artículo 3 de la Ley de Justicia Tributaria No. 7535 de 1 de agosto de 1995.

El referido artículo 99 establece que "Se entiende por Administración Tributaria al órgano administrativo que tenga a su cargo la percepción y fiscalización de los tributos, ya se trate del Fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código.".

El artículo 4 inciso e) del Código Municipal vigente (Ley 7794) establece entre otras atribuciones de las Municipalidades "Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales."

Consecuente con lo anterior no queda ninguna duda de que las corporaciones municipales integran la llamada administración tributaria, y con ello el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñen labores estrechamente relacionadas con la materia tributaria que administran, tal y como lo expresó la Contraloría General de República en su Oficio 14968 de 25 de noviembre de 1994, lo que determinarán las propias municipalidades, se encuentran sujetos a la referida prohibición del ejercicio liberal de sus profesiones, regulada en la citada ley 5867 y sus reformas". (OJ-085-99)

Lo anteriormente transcrito, resulta suficiente para concluir en este aparte, que al tener las municipalidades bajo su competencia la administración, fiscalización y recaudación de impuestos municipales, −por disposición del inciso 13 del artículo 121 de la Constitución Política y Ley Número 7794 de 9 de octubre de 1998− se constituyen, per se, "administración tributaria". Así, los incisos d) y e) del artículo 4 del citado Código Municipal, prescriben, expresamente, que las entidades autónomas del Estado, son las encargadas de aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, como también de percibir, recaudar y administrar toda esa clase de tributos. Por ende, −se repite− a todas aquellas personas que tienen a cargo las mencionadas tareas, les asistiría el derecho a percibir la compensación económica en análisis, previo cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 1 de la precitada Ley. Responsabilidad que compete determinar y decidir a la Administración bajo su cargo, a fin de que el pago sea conforme con el ordenamiento jurídico (…)”.  (El subrayado no es del original).

 

En ese mismo sentido, el Tribunal Contencioso Administrativo ─ante un proceso de lesividad interpuesto por la Municipalidad de Orotina, cuya finalidad era que se declarara la nulidad absoluta del acto administrativo que reconoció el pago de prohibición a favor del contador municipal− señaló la necesidad de que las funciones o labores de los puestos municipales sujetos al régimen de prohibición estén directamente relacionadas con la gestión fiscal del ente territorial: 

 

“XI.-Ahora bien, el criterio legal que dio base al reconocimiento del pago de prohibición indica que si el contador municipal co-participa de la administración tributaria contemplada en el artículo 4 inciso d) del Código Municipal, procede el pago de la prohibición. Fue así que el oficio URRHH-0018-2008 del 30 de abril del 2008, de la Unidad de Recursos Humanos, expresa que las funciones del Contador tienen una relación estrecha en lo estipulado con la administración de los tributos y demás ingresos y egresos de esta Institución. Empero, no se hace un detalle profundo de las razones por las cuales se llega a esa derivación, pues ni siquiera presenta un marco referencial de las funciones desarrolladas y las que se consideran propias de la gestión fiscal. Sobre tal aspecto, el ordinal 118 del Código Tributario expone (…) Cabe recordar que el numeral 1 de la Ley No. 5867 reconoce el pago de prohibición por esa restricción legal. En la medida en que de conformidad con el ordinal 99 del CNPT en relación con el mandato 4 inciso d) del Código Municipal, es claro que las Municipalidades son Administraciones Tributarias (respecto de los tributos propios de su cantón), en tesis de inicio, el pago aludido sería aplicable al personal relacionado con las competencias de gestión fiscal. Sin embargo, es criterio de este Tribunal, que atendiendo a la causa y finalidad misma de esa prohibición, el pago por ese concepto aplica únicamente a los puestos que tengan una relación o funciones directamente relacionadas con la competencia fiscal del ayuntamiento. Desde esa arista de examen, la relación refleja o indirecta con esta competencia no justifica ni permite la aplicación de ese régimen, que se insiste, viene creado y fundamentado en la incompatibilidad de ejercer actividades alternativas relacionadas con la gestión de tributos, lo que tiene sentido lógico en la medida en que la competencia administrativa funcional se relacione de manera directa e inmediata con la gestión fiscal. Por ende, la administración de recursos presupuestarios, cuya base de financiamiento principal es tributaria, no necesariamente implica que las labores desempeñadas sean propias de una gestión tributaria. En ese sentido, el precepto 99 del CNPT define a la Administración Tributaria en el siguiente sentido: “Se entiende por Administración Tributaria el órgano administrativo encargado de gestionar y fiscalizar los tributos, se trate del fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código. / Dicho órgano puede dictar normas generales para los efectos de la aplicación correcta de las leyes tributarias, dentro de los límites fijados por las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes. (...)". La potestad fiscal en consecuencia, supone competencias de determinación (cuantificación), fiscalización (verificación de cumplimiento de deberes formales y materiales) y recaudación (verificación de pago de tributos mediante actos de percepción o requerimientos de pago –cobro−) dentro de las que se incluye, por ejemplo; la tasación de bienes como elemento de cuantificación de tributos, el requerimiento de información a sujetos pasivos y/o terceros, acciones de cobro tributario, emisión de criterios interpretativos relativos a normas o relaciones fiscales, así como de planificación de fiscalización. Lo anterior supone esa relación directa con la administración tributaria que sería necesaria e impostergable para la aplicación del régimen de prohibición, de modo que los cargos que no tengan esa relación directa con las competencias de gestión fiscal, aún y cuando tengan un vínculo reflejo o de instrumentalidad para ese ejercicio, no se encuentran amparados al orden normativo en cuestión” (Resolución n.° 62-2018 de 24 de mayo de 2018, el subrayado no es del original)

 

Así las cosas, para que proceda el pago de la compensación económica como producto de la prohibición a la que se refiere el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se requiere que las funciones del puesto que ocupa la persona a la cual habría de pagarse esa compensación se relacionen, de manera directa e inmediata, con la gestión fiscal de la municipalidad.

 

“III. ¿Resulta obligado para este Municipio adecuar nuestro Manual Descriptivo de Puestos, en caso de no encontrarse incluidas, las funciones y actividades antes indicadas, y de ser así consideradas sustantivas, según el Órgano Contralor, en esta consulta, en los respectivos puestos de dicho Manual? o ¿bastaría con la existencia eventual de las mismas en la figura del “contrato realidad”?”

 

         Para una mejor comprensión del asunto al que se refiere la interrogante es necesario recordar que los entes territoriales tienen naturaleza pública.  Por ello, sus funcionarios están sometidos a un régimen de empleo público.  Así, en nuestro dictamen C-130-2014 del 22 de abril de 2014, afirmamos que las municipalidades “…integran el aparato estatal costarricense, por lo que están sometidas a la normativa y principios propios del derecho público, lo que significa que en las relaciones con sus funcionarios, prevalece un régimen de empleo de naturaleza pública, fundamentado en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política”. 

 

         Dentro de los principios que aplican en el ámbito del derecho público tenemos el de legalidad, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado en el mismo numeral de la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227 de 2 de mayo de 1978. En dichos preceptos se establece que cualquier conducta desplegada por la Administración Pública, dentro de la cual se encuentran las municipalidades, debe estar amparada o autorizada por una norma jurídica. 

 

            Asimismo, el Código Municipal es claro al establecer, en sus artículos 129 y 130, la obligación que tienen las municipalidades de adecuar y mantener actualizados sus propios manuales descriptivos de puestos, pues son el instrumento que define las labores, funciones, responsabilidades, especificaciones y requerimientos de los diferentes cargos que existen en la municipalidad, incluidos los puestos relacionados con la administración tributaria.  Así lo señalamos en nuestro dictamen C-397-2007 del 8 de noviembre 2007, en el cual sostuvimos que “… las corporaciones municipales están en la obligación de mantener actualizados los manuales de puestos descriptivos, atendiendo a la mutabilidad que pueda presentarse en la forma en que se satisface un determinado servicio público.  Esta mutabilidad podría conllevar la modificación del manual de puestos respectivo o simplemente la modificación de la clasificación de un determinado puesto dentro del manual existente”.

 

Ratificada entonces la obligación que tienen las municipalidades de ajustar permanentemente sus manuales de puestos, nos referiremos seguidamente a la figura del “contrato realidad” a la que hace alusión la consulta. 

 

Como primer punto, importa señalar que el “contrato realidad” ─también conocido como principio de primacía de la realidad─ es aplicable únicamente a las relaciones de empleo regidas por el derecho privado, por lo que no sería posible para la Municipalidad de Vázquez de Coronado aplicar ese principio del derecho común a las relaciones de empleo público.  Tal y como señalamos, las relaciones de empleo entre las municipalidades y sus funcionarios son relaciones estatutarias (artículos 191 y 192 de la Constitución Política) y, por lo tanto, se rigen por los principios propios del derecho público, los cuales son no solo distintos a los que aplican en materia laboral privada sino, en ocasiones, contrapuestos.    

 

En esa misma línea, la Sala Segunda en su sentencia n.º 561 de las 8:45 horas del 8 de noviembre de 2002 resolvió que el principio de primacía de la realidad (contrato realidad) no es aplicable a las relaciones de empleo público, pues en ese tipo de relaciones, dicho principio es desplazado por el de legalidad: 

 

“…entre la Administración Pública (centralizada y descentralizada), y sus trabajadores existe una relación estatutaria o de servicio público y esta relación jurídica tiene características particulares que la diferencian de la relación que existe entre dos personas de derecho privado.  Como consecuencia de estas características no es posible aplicarle los principios generales del Derecho del Trabajo privado, sino los propios a ésta.  Así, los principios generales del Derecho del Trabajo privado son desplazados por principios como el de legalidad, regularidad y continuidad del servicio público, etcétera.  Esto sucede con el principio de primacía de la realidad, cuando se confronta con el principio de legalidad que determina la actuación de la Administración Pública: la aplicación del principio de legalidad impide la aplicación del principio de primacía de la realidad.  Por esta razón, no es posible, bajo una relación laboral de servicio público, fundamentar la existencia de un derecho sobre un principio que no resulta aplicable al caso concreto (…) se reitera, que esta Sala, en repetidos fallos ha señalado la naturaleza estatutaria del régimen de empleo público, el cual incluye a los empleados municipales. Al respecto puede verse la resolución No. 322 de las diez horas diez minutos del trece de junio del año dos mil uno (ya mencionado), y las anteriormente citadas, donde bien hace en señalarse que en la Constitución Política, artículo 191 y 192, el constituyente decidió establecer un régimen especial y general del servicio público o estatal sobre la base de principios propios del Derecho Público.  En este caso en particular le correspondía al legislador ordinario desarrollar ese régimen de servicio con carácter general, pero este decidió regularlo por sectores emitiendo el Estatuto de Servicio Civil para uno, y otras normas especiales para otros. A pesar de ello la relación de empleo público se rige por principios básicos sin importar el marco legal que lo regule.  Así, aunque a la actora no le sea aplicable el Estatuto de Servicio Civil, no puede concluirse que su relación no sea de naturaleza pública, por cuanto siempre se regulará por los principios básicos propios del régimen que le es propio (…) En consecuencia, en el presente caso la actora se encuentra bajo una relación laboral de naturaleza pública, donde las Municipalidades forman parte de la Administración Pública Descentralizada y en atención a estas consideraciones resulta aplicable lo expuesto anteriormente sobre la naturaleza del régimen de empleo público, no siendo aplicable el principio de primacía de la realidad”.

 

En síntesis, las municipalidades tienen la obligación de actuar dentro del marco legal establecido. Solo así sus decisiones serían válidas y eficaces.  Por ese motivo, no es posible admitir que existan supuestos en los cuales estén facultadas para no actualizar, o para desaplicar en casos concretos, los manuales de puestos respectivos.

 

III.- CONCLUSIÓN 

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Concierne a cada municipalidad, de forma exclusiva, en uso de la autonomía que les ha sido conferida, concretar en sus reglamentos autónomos de servicio, o en sus manuales descriptivos de puestos, los órganos que componen su administración tributaria, así como también, definir el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñan funciones habituales y ordinarias que puedan enmarcarse dentro de la administración aludida. Por ese motivo, escapa de nuestra competencia asesora hacer referencia a las actividades o labores ─tal y como lo pretende el consultante─ que deban ser consideradas como parte del proceso tributario municipal, pues no podríamos sustituir la voluntad de la Administración activa en asuntos que incumben exclusivamente a ella. 

 

2.- Corresponde a cada municipalidad definir los puestos afectos al régimen de prohibición, así como verificar el cumplimiento de los requisitos y funciones establecidas en el manual de puestos. Lo anterior a efecto de determinar la procedencia del pago de la compensación económica a la que se refiere el artículo 1° de la Ley n. ° 5867 por motivo de la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.  Sin perjuicio de lo anterior, podemos señalar que a todos aquellos funcionarios cuyos puestos tengan dentro de sus perfiles (aprobados en los manuales descriptivos de puestos) funciones o actividades de las cuales se pueda desprender el ejercicio de competencias directas relativas a la administración tributaria, les asistiría el derecho al pago de la compensación económica por la prohibición del ejercicio liberal de la profesión, siempre que se cumplan los requisitos para tales efectos, lo que ─reiteramos─ debe ser corroborado por la propia municipalidad.

 

3.- El Código Municipal es claro al establecer, en sus artículos 129 y 130, la obligación que tienen las municipalidades de adecuar y mantener actualizados sus propios manuales descriptivos de puestos, pues son el instrumento que define las labores, funciones, responsabilidades, especificaciones y requerimientos de los diferentes cargos que existen en la municipalidad, incluidos los puestos relacionados con la administración tributaria.

 

4.- El “contrato realidad” ─también conocido como principio de primacía de la realidad─ es aplicable únicamente a las relaciones de empleo regidas por el derecho privado, por lo que no sería posible para la Municipalidad de Vázquez de Coronado aplicar ese principio del derecho común a las relaciones de empleo público.  Las relaciones de empleo entre las municipalidades y sus funcionarios son relaciones estatutarias (artículos 191 y 192 de la Constitución Política) y, por lo tanto, se rigen por los principios propios del derecho público, los cuales son no solo distintos a los que aplican en materia laboral privada sino, en ocasiones, contrapuestos.    

 

5.- Las municipalidades tienen la obligación de actuar dentro del marco legal establecido. Solo así sus decisiones serían válidas y eficaces.  Por ese motivo, no es posible admitir que existan supuestos en los cuales estén facultadas para no actualizar, o para desaplicar en casos concretos, los manuales de puestos respectivos.

 

                                                       Atentamente,

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya                                           Mariela Villavicencio Suárez

        Procurador                                                               Abogada de Procuraduría

 

 

JCMM/mvs/mmg