18 de marzo del 2022

PGR-OJ-050-2022

Señora

Daniela Agüero Bermúdez 

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimada señora

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su oficio AL-22589-CPSN-0191-2021 del 21 de setiembre de 2021, por medio del cual nos indica que la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico aprobó conferirnos audiencia sobre el proyecto de ley denominado “Reforma al artículo 39 de la Ley General de Policía, n.° 7410 del 26 de mayo de 1994”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 22589. 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Sobre ese aspecto pueden consultarse, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la PGR-OJ-189-2021 de 3 de diciembre del 2021 y la PGR-OJ-014-2022 de 8 de febrero del 2022.

I. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que el artículo 39 de la Ley General de Policía, n.° 7410 de 26 de mayo de 1994, creó la Reserva de las Fuerzas de Policía como producto de la necesidad del país de contar con recurso humano (ad honorem) que auxilie a las fuerzas de policía ordinarias en estados de emergencia y en situaciones excepcionales. 

Transcribe el artículo 39 de la Ley n.° 7410 citada, según el cual, “El Presidente de la República podrá organizar y convocar, con carácter transitorio, a la reserva de las fuerzas de policía, como cuerpo auxiliar extraordinario, con carácter ad honoren, para atender estados de emergencia o situaciones excepcionales”. 

Manifiesta que el primer aspecto a considerar en relación con ese artículo es que le encomienda al Presidente de la República la tarea de organizar y convocar a las personas que formarán parte de la Reserva de las Fuerzas de Policía, sin tomar en cuenta la gran cantidad de funciones que ejerce el Presidente.  Indica que esas tareas deben estar a cargo del Ministro de Seguridad Pública, el cual tiene dentro de sus competencias habituales organizar y conformar las fuerzas de policía, establecer normas y procesos, así como los procedimientos para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana. 

Afirma que el segundo aspecto relevante es que la norma transcrita le confiere carácter transitorio a la Reserva de las Fuerzas de Policía, lo que resulta inconveniente para atender las necesidades de seguridad del país.  Sostiene que, ante la criminalidad actual, es necesario que los servicios prestados por las personas que conformarán el cuerpo auxiliar de las fuerzas armadas sean permanentes.  Señala que en el país existe la necesidad de contar con el recurso humano suficiente para realizar una efectiva labor de prevención y contención delictiva. 

Como último aspecto, afirma que es importante que las personas voluntarias que integran la Reserva de las Fuerzas de Policía puedan servir al país con sus conocimientos, experiencia y energía, no solo en estados de emergencia, sino también en la cotidianeidad de la prevención delictiva a cargo del Ministerio de Seguridad Pública y de otros órganos policiales.

Afirma que la adecuada organización, administración y funcionamiento de un cuerpo auxiliar ad honorem (especialmente de índole policial) debe ser una prioridad nacional, pues aun cuando existe una necesidad palpable de mayor seguridad, la situación económica que atraviesa el país hace que no sea posible subsanar las deficiencias de recurso humano existentes.

Concretamente, el proyecto propone reformar el artículo 39 de la Ley General de Policía.  El texto que se sugiere es el siguiente:

          “ARTÍCULO 1-         Refórmese el artículo 39 de la Ley General de Policía, N.º 7410, de 26 de mayo de 1994, que se leerá de la siguiente manera:

           Artículo 39- Naturaleza de la Reserva

El ministro organizará, con carácter permanente, a la Reserva de las Fuerzas de Policía, como cuerpo auxiliar extraordinario, con carácter “ad honorem”, para atender estados de emergencia, situaciones excepcionales o lugares con mayores índices de criminalidad, orientado a la integración de personas que según sus perfiles, aptitudes y competencias, puedan servir de manera coadyuvante en el ámbito de los cuerpos policiales del país.

             Rige a partir de su publicación.”

            Seguidamente emitiremos nuestra opinión con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

            II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

            La primera observación que se impone realizar al proyecto de ley en estudio es que el artículo 39 al cual se refiere esa iniciativa corresponde ahora al artículo 43 de la Ley General de Policía, cambio que tuvo su origen en la reforma ordenada en el artículo 2° de la ley de “Creación de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea como cuerpo policial adscrito al Ministerio de Seguridad Pública”, n.° 10061 de 15 de noviembre del 2021.

            Hecha esa precisión, interesa indicar que la Reserva de las Fuerzas de Policía es un cuerpo policial de configuración estrictamente legislativa, por lo que está en manos del legislador definir lo relativo a su organización y funcionamiento, siempre que esa definición respete las disposiciones constitucionales relacionadas con la materia.  

            En virtud de lo anterior, el primero de los objetivos del proyecto de ley, orientado a establecer que la organización de la Reserva de las Fuerzas de Policía esté a cargo del Ministro de Seguridad y no del Presidente de la República como está dispuesto ahora, es un tema que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

            En nuestro medio, la Ley General de Policía es el instrumento normativo que regula lo relacionado con las fuerzas de policía.  El artículo 6 de esa ley establece que son fuerzas de policía: la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez y la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea.  No obstante, esa enunciación no es taxativa, pues el propio artículo 6 mencionado dispone que también deben catalogarse como fuerzas de policía todas aquellas cuya competencia esté prevista en la ley, como ocurre precisamente con la Reserva de las Fuerzas de Policía, cuya regulación se encuentra en los artículos 43 al 46 de la propia Ley n.° 7410.

            Por su parte, las atribuciones de la Reserva de las Fuerzas de Policía son las mismas que poseen las demás fuerzas de policía del país y que se encuentran enumeradas en el artículo 8 de la Ley General de Policía.  Entre esas atribuciones está la de resguardar el orden constitucional; prevenir potenciales violaciones a la integridad territorial de la República; velar por la integridad de los bienes y los derechos de la ciudadanía; asegurar la vigilancia y el mantenimiento del orden público; ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan, en los asuntos de su competencia, los tribunales de justicia y los organismos electorales, a solicitud de estos; colaborar con los tribunales de justicia, el Ministerio Público, la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, en todas las actuaciones policiales requeridas y remitirles los elementos probatorios y los informes del caso, según corresponda; colaborar en la prevención y la represión del delito, sobre bases de reciprocidad, con las organizaciones internacionales de policía, de conformidad con los convenios vigentes; etc.

            Es la propia Ley General de Policía la que regula también lo relativo a la subordinación de las fuerzas de policía al poder civil (artículo 3), sus funciones básicas (artículo 4), la reserva de ley que aplica en materia de creación de competencias policiales (artículo 7), y los principios fundamentales de la actuación policial (artículo 10).

            Lo anterior ratifica lo ya expuesto en el sentido de que la Reserva de las Fuerzas de Policía, como fuerza de policía que es, constituye un cuerpo policial creado y regulado por ley, por lo que es la propia Asamblea Legislativa quien puede definir si su organización debe continuar a cargo del Presidente de la República, como ocurre actualmente, o si debe trasladarse al Ministro de Seguridad, como se propone.

            Cabe señalar, en todo caso, que si bien el artículo 139.3 de la Constitución Política dispone que son deberes y atribuciones exclusivas del Presidente de la República “Ejercer el mando supremo de la fuerza pública”, tal atribución no se vería afectada por el hecho de que la organización de la Reserva de las Fuerzas de Policía esté a cargo del Ministro de Seguridad, pues aun cuando esa facultad sea trasladada al Ministro citado, el Presidente conservaría el poder de mando sobre la totalidad de la fuerza pública, incluida la Reserva de las Fuerzas de Policía.

Una situación similar ocurre con las otras dos pretensiones básicas del proyecto de ley en estudio, como son: la de otorgar carácter permanente a la Reserva de las Fuerzas de Policía y la de permitir que ese cuerpo policial funcione no solo en estados de emergencia o situaciones excepcionales, sino también en situaciones normales, con el objetivo de brindar seguridad en los lugares con mayores índices de criminalidad del país.  A juicio de esta Procuraduría, el legislador está habilitado para otorgarle carácter permanente a la Reserva de las Fuerzas de Policía y para definir su ámbito de acción, por lo que el proyecto de ley, en cuanto a esos aspectos, no presenta problemas jurídicos.

            Ciertamente, la iniciativa de ley, por sus alcances, podría generar discusión en torno a la oportunidad y conveniencia de los cambios propuestos, sobre todo si se toma en cuenta que los integrantes de ese cuerpo policial siguen siendo “ad honorem”; sin embargo, esta Procuraduría, como órgano técnico jurídico que es, no podría entrar a evaluar esos aspectos, pues esa es una tarea que compete a la Asamblea Legislativa.

            III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, eta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- El artículo 39 de la Ley General de Policía, al cual se refiere el proyecto de ley en estudio, corresponde ahora al artículo 43 de esa ley, cambio que tuvo su origen en la reforma ordenada en el artículo 2° de la ley de “Creación de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea como cuerpo policial adscrito al Ministerio de Seguridad Pública”.

            2.- La Reserva de las Fuerzas de Policía es un cuerpo policial de configuración estrictamente legislativa, por lo que está en manos del legislador definir lo relativo a su organización y funcionamiento, siempre que esa definición respete las disposiciones constitucionales relacionadas con la materia.  

            3.- El primero de los objetivos del proyecto de ley, orientado a establecer que la organización de la Reserva de las Fuerzas de Policía esté a cargo del Ministro de Seguridad y no del Presidente de la República como está dispuesto ahora, es un tema que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

            4.- Si bien el artículo 139.3 de la Constitución Política dispone que son deberes y atribuciones exclusivas del Presidente de la República “Ejercer el mando supremo de la fuerza pública”, tal atribución no se vería afectada por el hecho de que la organización de la Reserva de las Fuerzas de Policía esté a cargo del Ministro de Seguridad, pues aun cuando esa facultad sea trasladada al Ministro citado, el Presidente conservaría el poder de mando sobre la totalidad de la fuerza pública, incluida la Reserva de las Fuerzas de Policía.

5.- Aprobar las otras dos pretensiones básicas del proyecto de ley en estudio (como son: la de otorgar carácter permanente a la Reserva de las Fuerzas de Policía y la de permitir que ese cuerpo policial funcione no solo en estados de emergencia o situaciones excepcionales, sino también en situaciones normales, con el objetivo de brindar seguridad en los lugares con mayores índices de criminalidad del país) se encuentra también dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

            6.- La iniciativa de ley, por sus alcances, podría generar discusión en torno a la oportunidad y conveniencia de los cambios propuestos, sobre todo si se toma en cuenta que los integrantes de ese cuerpo policial siguen siendo “ad honorem”; sin embargo, esta Procuraduría, como órgano técnico jurídico que es, no podría entrar a evaluar esos aspectos, pues esa es una tarea que compete a la Asamblea Legislativa.

                                                                  Cordialmente;

                                                                  Julio César Mesén Montoya

                                                                        PROCURADOR

JCMM/mmg