N°.  C-113-84

San José, 28 de marzo de 1984

Señor

Jorge Monge Rojas

Gerente

Instituto Costarricense de Turismo

S.         O.

Estimado señor:

Con la previa aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su estimable oficio N°. G-088-84 de 20 de febrero de este año, mediante el cual nos plantea la situación surgida en el Instituto Costarricense de Turismo en relación con la aplicación de la Ley N° 6835 de 22 de diciembre de 1982, la cual estableció una nueva escala salarial para todo el sector público. Manifiesta usted que los empleados de ese Instituto consideran que constituyen derechos adquiridos los establecidos en los artículos 78 y 80 del Reglamento Autónomo de Trabajo (Según reforma de Junta Directiva, Sesiones 3184 y 3210 de 26 de mayo y 7 de setiembre de 1981 respectivamente), que establecen anualidades sobre el salario base de un 5% y quinquenios de un 10% también sobre la base.

Su interrogante surge a raíz de que la autoridad Presupuestaria y la Contraloría General de la República, estiman como derecho de los servidores en cuestión, la suma de las anualidades y quinquenios obtenidos y derivados del Reglamento, pero hasta la aprobación de la nueva ley, y sostienen que de ahí en adelante existe el deber de ajustarse a las anualidades que la misma establece.

I.                CONSIDERACIONES PRELIMINARES.

De la situación por usted planteada a esta Procuraduría, se desprenden varios aspectos, los cuales es preciso analizar para luego dar cabal respuesta a su interrogante, en el sentido de cuál escala salarial es la que debe aplicarse a los servidores del ICT luego de la vigencia de la citada Ley N°.6835.

1.              RANGO JERARQUICO DEL REGLAMENTO AUTONOMO DE TRABAJO Y LA LEY N° 6835 DE 22 DE DICIEMBRE DE 1982.

La ley N°. 6835 de 22 de diciembre de 1982 fue promulgada con el objetivo primordial de ponerle frenos a las marcadas e injustas diferencias salariales establecidas durante los últimos años en distintos organismos del sector público nacional.

Las diferencias salariales existentes habían creado un enorme abismo en materia remunerativa que había venido incidiendo de manera negativa en la situación económica del país, sobre todo como fenómeno colaborador de la agravante espiral inflacionaria. Ante la necesidad de erradicar ese mal endémico, fue promulgada la Ley 6835 como una normativa de orden público económico, cuyo principal propósito fue restablecer el verdadero contenido del artículo 57 de nuestra Carta Magna.

De ahí tenemos que, a pesar de la existencia de los artículos 78 y 80 del Reglamento Autónomo de Trabajo de esa Institución, tal sistema de remuneración debe ceder ante una disposición rango jerárquico superior, como lo es el artículo 4°. de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley 6835 de 22 de diciembre de 1982). Esa derogatoria encuentra su respaldo no sólo en la existencia de una normativa superior, como lo es una ley, sino también en la circunstancia de tener la disposición derogante un respaldo un respaldo de orden público económico, cuyo objetivo principal ha sido el logro de una verdadera y justa uniformidad salarial en todo el sector público nacional.

II.  NORMATIVA QUE ESTABLECE LA NUEVA ESCALA SALARIAL PARA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS.

El artículo 4°. Reformado por la ley de marras, luego de crear la nueva escala salarial, establece en su párrafo final, en lo que interesa:

“La anterior escala regirá para todo el sector público, y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa Institución podrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará la base del salario de los empleados que resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos”. (El subrayado es nuestro).

Para comprender mejor el texto transcrito, es preciso hacer cita de lo expuesto por los proponentes del proyecto de la referida reforma (publicado en La Gaceta del 15 de diciembre de 1982), en cuanto señalaron:

“La presente reforma parcial se fundamenta en las siguientes consideraciones: 1) El artículo 57 de la Constitución Política vigente establece en lo que interesa: “El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia”. Actualmente existen en las instituciones no incluidas en el Régimen de Servicio Civil diversos regímenes de salarios para los servidores públicos que desempeñan clases de puestos idénticos o análogos, lo que pone en evidencia una injusticia salarial. Se pretende corregir en parte este problema mediante la emisión de una única escala de salarios para el sector público, con lo que coincidimos con lo dispuesto en la sesión N°. 77-82 DE LA Autoridad Presupuestaria, celebrada en el Salón de Sesiones de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica el día 5 de agosto de 1982 y publicada en “La Gaceta” número 170 de 3 de setiembre del presente año”.

Por su parte, la Autoridad Presupuestaria en la referida sesión N°. 77-82, en lo sobresaliente expresó:

“Artículo 6°. Durante el año 1983 y conforme a la terminología empleada por la Dirección General de Servicio Civil, los organismos e instituciones descentralizadas y las dependencias y entes adscritos a los ministerios no podrán conceder aumento alguno por concepto de revaloraciones, modificaciones de escalas de salarios u otros incentivos que sean mayores en monto y plazo al que el Gobierno de la república concediera a sus funcionarios…”.

Las disposiciones transcritas, son consecuentes con los lineamientos básicos que la Autoridad Presupuestaria ha trazado sobre la materia para el presente año (Acuerdo N°.1 de la Sesión N°.20 celebrada el 9 de junio de 1983, publicado en La Gaceta de 19 de agosto de 1983, pág.17), dentro de los cuales, en lo que interesa, indica:

“… Asimismo (sic) y en los casos que su aplicación no representa perjuicio alguno para los funcionarios podrán incorporar la nueva escala de salarios Ley N°. 6835, para conceder el aumento anual correspondiente a 1984, para lo cual deben incorporar a la base los sobresueldos pagados al 31 de diciembre de 1982. Los aumentos anuales acumulados a 1982, se calcularán con la escala de salarios que estuviera vigente a esa fecha en cada una de las instituciones del sector público. La aplicación de la escala 6835 será excluyente de cualquier otro sistema de antigüedad o méritos que tengan en uso las instituciones del sector público”. (El subrayado es de los suscribientes).

Queda claro entonces, que la nueva escala salarial creada por la Ley 6835, deberá aplicarse con prevalencia de cualquier otra disposición interna, no solo en razón de su supremacía jerárquico-legal, sino por constituir en la especie, un sistema salarial excluyente de cualquier otro, que tiene como respaldo, además de su carácter de ley posterior, la intención indiscutible de lograr el orden público económico del país.

III.                  LA APLICACIÓN DE LA LEY 6835 NO VIOLENTA LOS DERECHOS ADQUIRIDOS DE LOS SERVIDORES DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO.

Debemos señalar a la vez, y para evitar cualquier duda sobre la justificada procedencia de la aplicación de la ley en análisis, que el sistema de antigüedad establecido en la reglamentación anterior al 28 de diciembre de 1982 (fecha de vigencia de la reforma legal), en manera alguna podría entenderse que constituyó un “derecho adquirido” a favor de los servidores del ICT que por ende, no podría ser modificado. Lo anterior lo fundamos en que, además de ser ese un término de lato y vago contenido cuando se usa en forma genérica (sea sin dotarlo de un contenido concreto), como bien lo ha establecido la jurisprudencia y la doctrina más significativa, la Administración está jurídicamente facultada para variar el sistema de remuneración de sus servidores, siempre y cuando tal cambio no lleva aparejado una disminución del salario devengado con anterioridad a la vigencia de la nueva normativa. Ello por cuanto la cuantía íntegra del sueldo consolidado, sí puede asegurarse con absoluta certeza que constituye un derecho adquirido en el sentido pleno de la palabra, debido a que ya ha entrado a formar parte del patrimonio de los servidores.

El autor español Alejandro Nieto, es claro al entender el concepto “derecho adquirido” como algo impreciso, y lo más, al considerar que hablar de éstos in genere, no es decir nada. En este sentido vemos que la Ley 6835 en su artículo 4°. Es harto precisa, pues ella no se encarga de decir cuáles derechos adquiridos deberán ser respetados. Sobre la ambigüedad que traduce el texto aludido, ante redacciones semejantes, ha dicho el mencionado jurista:

“Si desde el punto de vista de la política legislativa puede admitirse la oportunidad de respetar en determinadas circunstancias los derechos adquiridos, no deben pasarse por alto las dificultades y equívocos que surgen al aplicar esta cláusula: En primer lugar, no es siempre fácil determinar cuáles son los derechos adquiridos que deben ser respetados, y a veces incluso se ha indagado sin éxito dónde podrían encontrarse los derechos de esta clase. La consecuencia práctica que debe sacarse de esta discusión –termina resumiendo el autor- es que si el legislador tiene de veras intención de reservar los derechos adquiridos, deberá puntualizar expresamente cuáles hayan de ser los derechos adquiridos que vayan a ser respetados”. (El subrayado es nuestro). (Nieto, Alejandro, “Los derechos adquiridos de los Funcionarios”, Revista de Administración Pública N°.39 sept. dic. 1962, Comentarios Monográficos, p.258).

A manera de ilustración, y haciendo referencia al verdadero sentido que debe darse al concepto de “derecho adquirido”, cabe hacer cita del autor español José Antonio García Trevijano-Fos, quien en lo que interesa expresa:

La idea de “adquiridos” es una cualidad especial que se une a algunos derechos con el objeto de defenderlos contra modificaciones del Estatuto bajo el cual el funcionario ha ingresado al servicio de un ente público. - es, pues, problema ligado al de la retroactividad de la norma. Tiene dos aspectos distintos: a) El del mantenimiento de una situación consolidada y con efectos para el pasado nada más; es decir, para un momento anterior a la norma modificadora. - b) Como mantenimiento de lo anterior, pero incluso cara al futuro. - Por ejemplo, si una ley declara que un funcionario gana x pesetas y bajo su vigencia una persona adquiere dicha condición, y otra Ley posterior establece que los funcionarios ganarán x menos tres pesetas, la posición del funcionario en cuestión será distinta según se acepte uno u otro de los aspectos indicados. En efecto, si se adopta el primero quiere decirse que el interesado tendrá derecho a percibir las x pesetas devengadas anges de la vigencia de la nueva ley, pero a partir de ella tendrá que entrar en el régimen general. De no hacerse así, la ley tendría efectos retroactivos y partimos de que no los tiene. Si, por el contrario, adoptamos el segundo criterio, es claro que el funcionario tendrá derecho a que se le reconozcan las x pesetas durante toda su vida profesional como mínimo y con derecho a los aumentos correspondientes (éste es el sentido defensivo de los derechos adquiridos, que impiden un minus, pero no un plus, en favor del funcionario). En este segundo caso el problema de la retroactividad tiene un matiz distinto, pues sólo si se respetan situaciones para el futuro cabrá hablar de irretroactividad”. (García Trevijano-Fos, José Antonio, “Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1970, T.111, P.457). (El subrayado es nuestro).

Más adelante el mismo autor, haciendo referencia a la jurisprudencia de su país sobre la materia, externa:

“a) … b) … c) No son derechos adquiridos las expectativas … d) Si son derechos adquiridos, en general, los de contenido patrimonial consolidados. Así el sueldo (sentencia de 11 de abril de 1957), la pensión y los beneficios económicos (sentencia de 28 de junio de de 1963). - Interesante es la sentencia de 26 de febrero de 1968 en materia de reconocimiento de trienios. Afirma que “Constituyendo la aplicación de la ley 91/59 un derecho adquirido para los funcionarios del Ministerio de Industria, a quienes se les hizo aplicación por orden de 11 de febrero de 1961…, por lo que ha de admitirse que eran ya titulares de un derecho subjetivo derivado de la mencionada ley a la (fecha de su publicación) de la de 7 de febrero de 1964 y 4 de mayo de 1965, no pudiendo entenderse que el legislador haya intentado disminuir un concepto retributivo …”. Son derechos mínimos a lo pasado y hacia el futuro. - Destaca de esta sentencia el sentido favorable del derecho adquirido, lógica consecuencia del carácter defensivo que le sirve de base, y la idea de titularidad que supone que ya ha entrado en el patrimonio del funcionario”.

No omitimos manifestarle que esta Procuraduría, ante consulta de la Autoridad Presupuestaria siguió igual criterio que el externado en esa ocasión, en un caso similar al planteado por ustedes (dictamen N°. C-408-83 de 19 de diciembre de 1983).

IV.            CONCLUSIÓN.

A la luz de la normativa, doctrina y jurisprudencia transcritos, esta Procuraduría es del Criterio de que el reconocimiento de las anualidades sobre el salario base establecido por el Reglamento Autónomo de Trabajo del ICT, no constituye un derecho adquirido para esos empleados, capaz de ser protegido con certeza contra cualquier modificación posterior, ya que ésta constituyó tan sólo una expectativa de derecho, que ha cedido ahora ante una disposición legal de índole superior, la cual en manera alguna podría considerarse atentatoria contra el contenido patrimonial consolidado de estos servidores.

Atentamente,

Lic. Ricardo Vásquez                                 

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

Lic. Roberto Montero Poltronieri

ASISTENTE DE PROCURADOR II

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