21 de abril del 2022

PGR-OJ-058-2022

 

Licenciada

Nayra Elizondo Calderón

Área Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su atento oficio N° CEA-36-21 del 15 de setiembre del 2021, (reasignado a esta oficina en fecha 11 de febrero del 2022) mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley N° 22.294, denominado: “LEY DE AMNISTÍA TRIBUTARIA A LA MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE PALMARES PARA MITIGAR LOS EFECTOS CAUSADOS POR EL COVID-19”, publicado el 23 de noviembre del 2020, en el Diario Oficial La Gaceta N° 278, del que se adjuntó una copia.

 

I.- Carácter de este pronunciamiento:

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días allí establecido.

 

II. BREVE SINOPSIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:

 

Según la exposición de motivos de la presente iniciativa legislativa, el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S del 16 de marzo del 2020, declaró estado de emergencia nacional en todo el territorio de la República de Costa Rica, debido a la situación sanitaria provocada por el virus del Covid-19, el cual ha generado serias consecuencias sociales y económicas en nuestro país y en el mundo entero. 

 

En ese orden, en el caso concreto del cantón de Palmares, su gobierno local “ha visto su sostenibilidad financiera seriamente afectada a causa de esta emergencia sanitaria, porque al igual que otras municipalidades del país ha tenido una rebaja muy fuerte en la recaudación de sus impuestos (principalmente el de bienes inmuebles), donde inclusive, según reporta el municipio, los patentados han devuelto unas 69 patentes, producto del cierre de negocios en el cantón”.

 

Así las cosas, y a efectos de mitigar la situación financiera que atraviesa la Municipalidad de Palmares, el proyecto en análisis establece:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

 

LEY DE AMNISTÍA TRIBUTARIA A LA MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE PALMARES PARA MITIGAR LOS EFECTOS CAUSADOS POR EL COVID-19

 

ARTÍCULO 1- Se autoriza a la Municipalidad de Palmares para que exonere a los sujetos pasivos de los tributos municipales del pago de recargos, intereses y multas que adeuden a la Municipalidad por concepto de impuestos, tasas, servicios, y por el impuesto sobre bienes inmuebles y demás obligaciones de carácter municipal, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.

 

Esta condonación será efectiva solo en el caso de que los sujetos pasivos paguen la totalidad del principal adeudado o pacten con la Municipalidad un arreglo de pago para cancelar dicho principal en un plazo de doce meses.

 

ARTÍCULO 2- Para poder optar por los beneficios que otorga esta exoneración tributaria, esta se aplicará a solicitud de la parte interesada, según los medios y mecanismos que ponga a disposición la Municipalidad de Palmares.

 

ARTÍCULO 3-          Mediante acuerdo del Concejo Municipal se definirá el plazo durante el que regirá la exoneración autorizada por esta ley, sin que dicho plazo exceda de un año, contado a partir de la promulgación de esta ley.

 

No se podrán establecer moratorias y/o condonaciones diferenciadas, ni aplicar diferentes porcentajes a distintos sujetos pasivos.

 

ARTÍCULO 4-          Para lograr la mayor recaudación posible, la Municipalidad de Palmares realizará una adecuada campaña de divulgación, de tal forma que los sujetos pasivos se enteren de los alcances y los procedimientos de este beneficio, pudiendo brindar la posibilidad de cancelar en tractos la totalidad dineraria adeudada, durante el período de vigencia de la amnistía, así como las otras facilidades que contiene el ordenamiento jurídico aplicable.

 

ARTÍCULO 5-          Los deudores que se encuentran en la etapa de cobro extrajudicial, antes de acogerse a este beneficio, deberán cancelar los honorarios del abogado externo y los gastos de perito en que haya incurrido la Municipalidad, para el trámite de cobro de sus deudas, junto con las costas procesales.

 

ARTÍCULO 6-          No se autoriza la condonación en aquellos casos que la Municipalidad haya denunciado o se encuentre ante una situación denunciable ante el Ministerio Público, por estimar que existen irregularidades que pueden ser constitutivas de los delitos tributarios tipificados en los artículos 92 y 93 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y en otras leyes de aplicación directa o de manera supletoria.

 

Rige a partir de su publicación”.

 

III. CRITERIO NO VINCULANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL PROYECTO DE LEY:

 

Como punto de partida, se debe advertir que el instituto de la “condonación” previsto en el artículo 50 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N° 4755 del 03 de mayo de 1971 y sus reformas, es un modo de extinción de la obligación tributaria, según lo dispone el artículo 35 inciso d) del mismo cuerpo legal. En lo que interesa el artículo 50 dispone:

 

“Procedimientos. La obligación de pagar los tributos solamente puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general. Las obligaciones accesorias, como intereses, recargos y multas, solo pueden ser condonadas por resolución administrativa, dictada en la forma y las condiciones que se establezcan en la Ley.” (El destacado no pertenece al original)

 

Asimismo, el artículo 5 inciso b) de la Ley N° 4755, establece que es materia privativa de ley otorgar exenciones, reducciones o beneficios:  

 

“Artículo 5.- Materia privativa de la ley. En cuestiones tributarias solo la ley puede:

a) Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo;

b) Otorgar exenciones, reducciones o beneficios;

c) Tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones;

d) Establecer privilegios, preferencias y garantías para los créditos tributarios; y

 

e) Regular los modos de extinción de los créditos tributarios por medios distintos del pago.

 

En relación a tasas, cuando la ley no la prohíba, el Reglamento de la misma puede variar su monto para que cumplan su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios públicos”. (El destacado no pertenece al original)

 

Como corolario de lo expuesto, se tiene entonces que a tenor del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que es de aplicación supletoria a todos los tributos, la condonación como medio de extinción de la obligación tributaria, prevé dos supuestos, a saber: la condonación de la obligación tributaria principal, solo puede ser posible mediante ley de carácter general, y la condonación de los accesorios, entre ellos intereses, recargos y multas -como sucede en este proyecto- puede realizarse mediante resolución administrativa, dictada con estricto apego a la ley.

 

            Acorde con esos parámetros el legislador mediante este proyecto propone autorizar a la Municipalidad de Palmares a condonar o exonerar únicamente las deudas accesorias que deriven de los impuestos, tasas, servicios y demás obligaciones de carácter municipal. Reza el artículo 1° de la iniciativa:

 

“Se autoriza a la Municipalidad de Palmares para que exonere a los sujetos pasivos de los tributos municipales del pago de recargos, intereses y multas que adeuden a la Municipalidad por concepto de impuestos, tasas, servicios, y por el impuesto sobre bienes inmuebles y demás obligaciones de carácter municipal, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.

 

Esta condonación será efectiva solo en el caso de que los sujetos pasivos paguen la totalidad del principal adeudado o pacten con la Municipalidad un arreglo de pago para cancelar dicho principal en un plazo de doce meses.”

 

De la norma de comentario se desprende, que su finalidad es disminuir el número de morosos y de dotar a la citada corporación municipal de recursos económicos; por lo tanto, se le autoriza para que exonere las deudas accesorias surgidas con ocasión del no pago de impuestos, tasas y servicios de origen municipal, así como aquellas accesorias surgidas también por el no pago del impuesto sobre bienes inmuebles -por ser este un impuesto municipal por destino- y demás obligaciones de carácter municipal.

 

Sin embargo, el proyecto establece como condición sine qua non para la condonación de las obligaciones accesorias como recargos, intereses y multas que los sujetos pasivos paguen la totalidad de la deuda principal o pacten con la Municipalidad un arreglo de pago para cancelar dicho principal en un plazo de doce meses, tal y como dispone el párrafo segundo del artículo 1°.

Al respecto, este órgano asesor es del criterio que la presente iniciativa se encuentra ajustada a la normativa anteriormente mencionada, al requerirse de una ley para poder condonar las obligaciones accesorias que se pretenden (materia privativa de ley).

Por su parte, puntualmente en relación con el artículo 1 citado, a nuestro juicio es necesario que se revise la pertinencia de mantener en la redacción de esta norma la siguiente frase “y demás obligaciones de carácter municipal”, que se ubica en la parte final de su primer párrafo, al tratarse de una frase que podría generar cierta imprecisión por su amplitud.

 

Ahora bien, en el artículo 2 se dispone como condición para poder optar por los beneficios que otorga esta exoneración tributaria, que se aplique a solicitud de la parte interesada, según los medios y mecanismos que ponga a disposición la Municipalidad de Palmares.

 

El ordinal 3 deja a cargo del Concejo Municipal de la Municipalidad de Palmares únicamente la fijación del plazo en que se aplicará la exoneración del pago de intereses, multas y recargos, sin que dicho plazo pueda exceder de un año, contado a partir de la promulgación de la ley. Además, señala que no se podrán establecer moratorias y/o condonaciones diferenciadas, ni aplicar diferentes porcentajes a distintos sujetos pasivos.

 

Sobre estas dos últimas normas, no se tiene comentario adicional que realizar, toda vez que con su contenido se pretende regularizar las condiciones en las que se debe aplicar la condonación de las deudas accesorias que esta iniciativa legislativa persigue.

 

Bajo ese orden de ideas, el artículo 4 propone para lograr la mayor recaudación posible, que la Municipalidad de Palmares realice una adecuada campaña de divulgación, de tal forma que los sujetos pasivos se enteren de los alcances y los procedimientos del beneficio, pudiendo brindar la posibilidad de cancelar en tractos la totalidad dineraria adeudada, durante el período de vigencia de la amnistía, así como las otras facilidades que contiene el ordenamiento jurídico aplicable.

 

Dicha norma, es acorde con la finalidad del proyecto. No obstante, se recomienda eliminar la frase “así como las otras facilidades que contiene el ordenamiento jurídico aplicable” al ser sumamente ambigua e indeterminada.

 

Por otro lado, el artículo 5 regula las tres condiciones para que los deudores que se encuentran en cobro extrajudicial, se puedan acoger al beneficio que se propone (pago de los honorarios del abogado externo, los gastos del perito y las costas procesales).

 

Además, el ordinal 6 no autoriza la condonación en aquellos casos que la Municipalidad haya denunciado o se encuentre ante una situación denunciable ante el Ministerio Público, por estimar que existen irregularidades que pueden ser constitutivas de los delitos tributarios tipificados en los artículos 92 y 93 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y en otras leyes de aplicación directa o de manera supletoria.

 

Con respecto al contenido de esta última norma, se recomienda revisar la remisión que se realiza al artículo 93 de la Ley N° 4755 del 03 de mayo de 1971 y sus reformas, “Código de Normas y Procedimientos Tributarios”, por cuanto fue derogado por el artículo 3° de la ley N° 9069 del 10 de setiembre del 2012, "Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria".

 

Del mismo modo, cabe señalar que este proyecto cuenta con un Dictamen Unánime Afirmativo de fecha 18 de octubre del 2021, mediante el cual se concluyó: “Tomando en cuenta los diferentes razonamientos, a nivel técnico, jurídico y político-administrativo, de oportunidad y conveniencia planteados en el trámite de esta iniciativa y descritos anteriormente, esta Comisión Especial de la Provincia de Alajuela, rinde un DICTAMEN UNÁNIME AFIRMATIVO al Proyecto de Ley N° 22.294“LEY DE AMNISTÍA TRIBUTARIA A LA MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE PALMARES PARA MITIGAR LOS EFECTOS CAUSADOS POR EL COVID-19.”. (Visible en el expediente digital en la siguiente dirección:   http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_informacion/Consultas_SIL/SitePages/ConsultaProyectos.aspx).

 

En dicho dictamen se puntualiza también que consta en el expediente, en oficio aún sin foliar, el acuerdo del Concejo Municipal de Palmares, de la Sesión Ordinaria N° 45, Capítulo VII, Artículo 10, celebrada el 22 de marzo del dos mil veintiuno que dice: “Se acuerda por unanimidad apoyar el proyecto bajo el expediente 22.294: LEY DE AMNISTÍA TRIBUTARIA A LA MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE PALMARES PARA MITIGAR LOS EFECTOS CAUSADOS POR EL COVID-19.”.

 

Lo anterior, es consecuente con lo referido en la exposición de motivos en el sentido de que en sesión ordinaria N˚ 15-2020, celebrada el 10 de agosto del 2020, mediante el artículo 4, el Concejo de la referida Municipalidad tomó el Acuerdo ACM-03-15-2020 con la finalidad de presentar ante la Asamblea Legislativa una iniciativa de ley para condonar las deudas accesorias a las obligaciones tributarias municipales de los sujetos pasivos de los tributos municipales; sin embargo es pertinente acreditar que dicho acuerdo -debidamente aprobado y en firme- se encuentre incorporado en el expediente legislativo, por lo cual se sugiere que este punto sea verificado, a efectos de no transgredir el artículo 170 constitucional.

 

IV. Conclusión:

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que, salvo los aspectos puntuales señalados en este pronunciamiento, el texto dictaminado del proyecto de ley 22.294 sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico, ni roces de constitucionalidad.

 

Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Cordialmente. 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                              Engie Vargas Calderón

Procuradora adjunta                                               Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                           Dirección de la Función Pública

 

YAV/EVC/HCM