C-246-84

San José, 16 de julio de 1984

Señor

Lic. Julio A. Zelaya Lucke

Secretario Técnico de la

Autoridad Presupuestaria

Dirección General de Presupuesto

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su consulta contenida en oficio STAP Nº 033-84 de 6 de junio del año en curso, mediante la cual nos pregunta acerca de los alcances de la resolución del Tribunal Superior de Trabajo de esta ciudad, Nº 460 de 16:horas de 17 de abril de este año, que confirmó la de 17:00 horas de 29 de febrero también del año en curso, emitida por el Tribunal de Arbitraje del Circuito Primero de San José, ante unas diligencias de arbitraje presentadas por los profesionales en Agronomía que laboran para el Instituto de Desarrollo Agrario.

De los términos en que usted formula su consulta, y de acuerdo con la conversación personal sostenida con el suscrito, entendemos que aquélla está en el sentido de saber si los efectos que emanaron de la sentencia aludida, en cuanto dispuso el pago retroactivo de las diferencias por concepto de salario mínimo a los Agrónomos del IDA, a partir del décimo día hábil de la publicación en el Diario Oficial del Decreto de Salarios Mínimos vigente en el momento, es o no aplicable a los demás servidores de la Administración Pública, que se encontraban en la misma situación que la de los servidores aludidos.

Manifiesta usted que, en su criterio el problema que se presenta con la referida sentencia, ha sido que la gran mayoría de los servidores públicos han sido regulares, en su situación salarial, por disposiciones expresas de esas Autoridad, fundamentadas primordialmente en un pronunciamiento nuestro, el C-005-84 de 2 de enero de este año, en cuanto dispuso que las diferencias por concepto de salario mínimo a que son acreedores los servidores públicos, no rigen (como sí para los trabajadores de las empresas privadas), a partir de la emisión del Decreto de Salarios Mínimos respectivo, sino a partir de la inclusión de dichas diferencias en el siguiente presupuesto, y que por lo tanto no podría ser factible el pago retroactivo de las diferencias mencionadas, a tenor de lo establecido por este Despacho y por el numeral 178 del Código de Trabajo.

Por otra parte, nos pregunta usted si en el concepto de salario base de los servidores públicos, deben incluirse los sobresueldos concedidos en el año 1982, para compensar el poder adquisitivo de los salarios, con motivo del incremento en el costo de la vida, para aquellas instituciones del Sector Público que no han adoptado todavía el Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, o si, como lo acordó esa Autoridad, sólo deben incluirse en el salario base los sobresueldos en dichas instituciones para efectuar el cálculo de la prohibición en el ejercicio liberal de la profesión o para la dedicación exclusiva.

I. PRIMERA INTERROGANTE

A.- CONSIDERACION GENERAL EN TORNO A LA PRIMERA INTERROGANTE:

Antes de entrar a conocer el fondo de su consulta, es preciso tener en consideración que su primera interrogante versa sobre un aspecto netamente procesal-laboral, en cuanto recaba el criterio de este Despacho en lo tocante a saber si la emisión de laudo arbitral aludido, ha producido en la especie efectos erga omnes, sea, si la sentencia judicial debe abarcar dentro de sus presupuestos a todos los servidores públicos del país, que al igual que los profesionales en Agronomía del IDA, pretenden el pago retroactivo de las diferencias salariales que se les adeuden por concepto de salario mínimo, a partir de la vigencia delúltimo Decreto de Salarios Mínimos. Sin embargo, es menester informarle que en cuanto al fondo de este asunto, el criterio externado por esta Procuraduría General mediante oficio C-005-84 de 2 de enero de 1984, elcual usted transcribe en parte, fue reconsiderado por el 241-84 de 9 de julio de este año, por medio del cual este Despacho varió radicalmente el criterio externado en el dictamen al que usted alude, disponiendo que es deber del Estado y sus instituciones efectuar dicho pago mediante la inclusión de una partida presupuestaria, en la cual se contemplan lassumas necesarias para pagar retroactivamente dichas diferencias salariales.

Para una mayor comprensión de este asunto, adjunto le acompañamos copia fotostática de dicho dictamen.

B.- CONCEPTO Y NATURALEZA DEL LAUDO EN MATERIA LABORAL. PRECISIONES DOCTRINALES:

La temática del concepto y naturaleza de este tipo especial de sentencias, ha sido objeto de innumerables razonamientos, lo cual ha provocado resultados y conclusiones sumamente diversos a lo largo de los estudios. Para algunos como Zafra, estas sentencias son dispositivas o constitutivas y *siempre constituyen función jurisdiccional*, en este sentido nos dice el autor:

"El Juez dice siempre en el proceso lo que es derecho entre las partes, aunque algunas veces contribuye a crear ante el hecho concreto, lo que él mismo dice.- Es cierto por eso, en este especial sentido, lo que dice Carnelutti, de que el juez crea derecho en la sentencia dispositiva; pero ni esta creación supone legislar, ni la realidad de la misma permite negar que el juez declara ese mismo derecho que crea." (ZAFRA VALVERDE (José)

*Sentencia Constitutiva y Sentencia Dispositiva*, Madrid, Ediciones Rialp, p. 382). ((*)subrayado).

Para otro grupo de autores, la actividad judicial específica de esta categoría de sentencias es de naturaleza más bien administrativa, y ello sucede cuando el laudo resuelve conflictos de reglamentación. En estos casos afirman que cuando el laudo de solución a conflictos de reglamentación, se está en frente a un acto reglamentario, por lo tanto de carácter administrativo. (Ver en igual sentido, GARCIA ABELLAN (Juan) *Derecho de Conflictos Colectivos de Trabajo*, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1969, p. 246). ((*)subrayado).

Finalmente Carnelutti y Calamandrei consideran la función arbitral, como la actividad judicial específica de naturaleza legislativa o normativa, y nos dice el primero de ellos:

"el juez cuando compone según equidad un conflicto de intereses, actúa respecto a éste, como legislador..." (Carnelutti citado por ZAFRA VALVERDE, op. cit., p. 370). Calamandrei en este sentido, sostiene la naturaleza genuinamente legislativa de la sentencia dictada por la Magistratura del Trabajo Italiana. (Ver ein igual sentido CALAMANDREI (Piero) *Instituciones de Derecho Procesal Civil*, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, Tomo I, 1973, pp. 207-209).

Creemos oportuno para dar cabal respuesta a su primera interrogante, hacer la distinción entre si lo que se persigue con el laudo es la solución de un conflicto de naturaleza jurídica, o si por el contrario, con él se pretende resolver un conflicto de carácter económico social.

En nuestro país el laudo puede resolver tanto cuestiones jurídicas comoeconómicas-sociales, en este sentido es claro el numeral 525 de nuestro Código de Trabajo al disponer en lo conducente:

"La sentencia resolverá por separado las peticiones de derecho, de las que importen reinvindicaciones económicos-sociales que la ley no imponga o determine y que esté entregadas a la voluntad de las partes en conflicto..."

Es evidente que en el caso que nos atañe, estamos en presencia de un conflicto económico-social o de intereses como lo es una reivindicación de naturaleza netamente salarial, por lo tanto debemos precisar los efectos que tiene en nuestro medio el laudo dictado sobre este tipo de controversias.

C.- EFECTOS DEL LAUDO ARBITRAL:

No existe la menor duda de que el laudo arbitral en nuestro sistema constituye un acto formalmente jurisdiccional cuando resuelve un conflicto de intereses, ya que es dictado por un órgano jurisdiccional especializado y adscrito al Poder Judicial, en virtud de un procedimiento regulado por la ley (en este caso el Código de Trabajo, artículo 519 y siguientes), y con fuerza de autoridad como la puede tener cualquier otra sentencia dictada por los órganos ordinarios de la jurisdicción.

Como bien lo expresaron los Licenciados Mario Blanco Vado y Manuel Hernández Venegas en su serio y bien documentado estudio "El Arbitraje, Sistema de Solución de los Conflictos Colectivos de Trabajo". (Tesis para optar por el Título de Licenciados en Derecho, 1983, p. 212):

"El laudo es un mandato, de ahí su carácter indefectible y eficacia obligatoria ("Imperium")- El laudo tiene entonces así contenido constitutivo que opera hacia el futuro para la formación de las normas materiales que constituyen la reglamentación colectiva del trabajo".

Y continúan más adelante:

"...lo anterior no nos debe llevar jamás a la conclusión de que el laudo (sentencia) es sinónimo de ley, ya que entre los dos institutos existen diferencias cualitativas, sobre las cuales en principio descansa la teoría liberal de la separación de poderes.- Calificada la naturaleza del laudo de esta manera, verdaderamente tampoco encontramos incompatibilidad sustancial *para equipararlo a la Convención Colectiva de Trabajo*". ((*) el subrayado es nuestro).

A los argumentos transcritos arriba, se adhiere el ilustre jurista Alfredo Ruprecht al decir:

"...*el laudo arbitral tiene las características y alcances de un convenio colectivo*" (RUPRECHT (Alfredo) *Conflictos Colectivos de Trabajo*. Buenos Aires, Editorial Abeledo Perrot, 1967, p. 348) ((*)el subrayado es nuestro).

En este mismo orden de ideas el maestro Alonso García considera:

"...el contenido del laudo es sobretodo en los conflictos de interés una Convención Colectiva desde el plano de sus mandatos y *de la extensión de sus efectos* (ALONSO GARCIA (Manuel) *Curso de Derecho del Trabajo*, Editorial Librería Bosch, Tomo I, 1963, p. 64). ((*) el subrayado es nuestro).

Por su parte, nuestro Código de Trabajo al regular los alcances de las Convenciones Colectivas de Trabajo, establece en su artículo 55:

"...Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:

a) Las partes que le han suscrito, justificando su personería de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 51.

b) Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que el pacto se refiere.

En lo que aquéllas resulten favorables y aún cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que lo hubieren celebrado; y

c) Los que concierten el futuro contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas, o centro de producción afectadas por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva".

A tenor de lo expuesto, esta Procuraduría General considera que el laudo de marras, en cuanto dispuso el pago retroactivo de las diferencias por concepto de salarios mínimos a los profesionales en Agronomía que laboran para el IDA, es una ley de la profesión, es decir una normativa que regula y establece las condiciones económicas de esos servidores y de todos aquellos que en forma objetiva se vean afectados por él en esa Institución; y que tiene los mismos alcances de una Convención Colectiva de trabajo en cuanto a su fuerza expansiva se refiere. Así, ese laudo arbitral, en cuanto al pago retroactivo de las diferencias salariales por el concepto dicho, es un mandato referido únicamente a los profesionales en Agronomía que laboran, y llegaran a laborar para el IDA, por el lapso de tiempo que dicha resolución determina.

II.- SEGUNDA INTERROGANTE

Respecto a su segunda pregunta, sea, en cuanto a si en el concepto de salario base de los servidores públicos deben incluirse los sobresueldos concedidos en el año 1982, para compensar así, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios con motivo del incremento en el costo de vida, para aquellas instituciones queno han adoptado todavía el Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, cabe manifestar que ya esta Procuraduría aunque sólo referido al sistema salarial propio del Régimen de Servicio Civil, ha vertido su criterio al respecto (Pronunciamiento Nº C-218-82 de 7 de setiembre de 1982), dirigido a la Dirección General de Servicio Civil, en el cual se indicó que el salario base debe reputarse integrado por el salario de la clase más los sobresueldos. De ahí que estimamos que en esa forma han de interpretarse la generalidad de las leyes cuando se refieran a ese concepto, pues no habría ningún argumento válido, para sostener un criterio diferente cuando se trate de otros regímenes salariales existentes en la Administración Pública.

De acuerdo con lo anterior, el concepto de salario base debe ser entendido en la forma que lo hizo esta Procuraduría en el citado dictamen, cuando se trate de interpretar disposiciones salariales en los sistemas diferentes al del Servicio Civil.

CONCLUSION GENERAL:

De acuerdo con la legislación, doctrina y argumentos expuestos, esta Procuraduría General considera que la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Trabajo de esta ciudad, Nº 460 de 6 de junio de este año, posee una eficacia expansiva, lo cual es una característica indiscutible de todos los medios de solución de los conflictos colectivos de trabajo, pero que, por dicha eficacia debe entenderse que el laudo en cuestión surte efectos únicmaente dentro del IDA, y jamás podría considerarse como extensivo a otras instituciones del Estado. Asimismo, el concepto de salario base de los servidores públicos, debe reputarse integrado en la generalidad de los casos, por el salario de la clase más los sobresueldosconcedidos, y sólo en ese sentido deben interpretarse las leyes cuando se refieran a ese concepto.

Le saluda atentamente,

Lic. Roberto Montero Poltronieri

PROCURADOR

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