28 de abril de 2022

PGR-OJ-061-2022

 

Diputados (as)

Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número CG-114-2022, de 07 de abril de 2022, mediante el cual, en virtud de la moción aprobada en sesión 34, se solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al texto dictaminado del proyecto de “REGULACIÓN DE LA CUOTA MENSUAL DE COMBUSTIBLE PARA DIPUTADOS Y DIPUTADAS, Y EL USO DEL COMBUSTIBLE SEGÚN EL ART. 238 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL, LEY N° 9078, DEL 4 DE OCTUBRE DE 2012, Y SUS REFORMAS”,  anteriormente denominado “REGULACION DE LA CUOTA MENSUAL DE COMBUSTIBLE PARA DIPUTADOS Y DIPUTADAS”, tramitado bajo el expediente legislativo Nº 22.459 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021 y PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

 

II.- Texto del Proyecto de Ley consultado No. 22.459.

            Como se advierte en su oficio número CG-114-2022, op. cit., originariamente este proyecto fue denominado “Regulación de la cuota mensual de combustible para diputados y diputadas”[1] y tenía por objeto introducir una reforma al artículo 5 de la Ley No. 7352 de 21 de julio de 1993, Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, con la finalidad de regular el uso de la cuota de combustible que se le asigna mensualmente a los legisladores, a modo de ayuda técnico-administrativa, ligándolo de manera expresa al ejercicio concreto y particular de sus funciones. Proponiéndose así una reducción de la discrecionalidad existente actualmente en su uso y sometiéndolo adicionalmente a controles administrativos.

 

En concreto, el tenor literal de la propuesta original establecía lo siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

 

REGULACIÓN DE LA CUOTA MENSUAL DE COMBUSTIBLE

PARA DIPUTADOS Y DIPUTADAS

 

ARTÍCULO ÚNICO-  Se reforma el artículo 5 de Ley N.° 7352, Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, de 21 de julio de 1993, y sus reformas, cuyo texto dirá lo siguiente:

 

Artículo 5-        

 

Los diputados y las diputadas dispondrán de una cuota mensual de quinientos litros de combustible, para ser utilizado en vehículos automotores particulares, como en los vehículos administrativos de la Asamblea Legislativa.  Dicho combustible deberá ser utilizado únicamente para realizar giras y desplazamientos vinculados con las funciones propias de su cargo representativo.

 

La Asamblea Legislativa por medio del Directorio legislativo emitirá los mecanismos de control que permitan garantizar el uso funcional de dicha cuota de combustible.

 

Rige a partir de su publicación.”

 

No obstante, por moción 4-34 de 29 de marzo de 2022, esa Comisión Ordinaria

rechazó un Informe de Subcomisión suscrito por el Diputado Dragos Dolanescu Valenciano, miembro de la Subcomisión conformada para su conocimiento. Se conocieron y aprobaron dos mociones que modificaron el título y el texto del proyecto de ley, y finalmente el mismo fue aprobado por el fondo por unanimidad de los presentes.  En esta misma sesión fue aprobada la moción de consulta al texto dictaminado, el cual es el siguiente:

 

“REGULACIÓN DE LA CUOTA MENSUAL DE COMBUSTIBLE

PARA DIPUTADOS Y DIPUTADAS, Y EL USO DEL COMBUSTIBLE SEGÚN EL ART. 238 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL, LEY N° 9078, DEL 4 DE OCTUBRE DE 2012, Y SUS REFORMAS

 

ARTÍCULO 1- Se reforma el artículo 5 de Ley N.° 7352, Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, del 21 de julio de 1993, y sus reformas, cuyo texto dirá lo siguiente:

 

“Artículo 5-      

A los diputados y las diputadas se les asignará una cantidad mensual, no acumulativa, de hasta quinientos litros de combustible, para el consumo de vehículos automotores particulares y de uso administrativo de la Asamblea Legislativa, para ser utilizado en el desplazamiento relacionado con las funciones propias de su cargo.

 

El diputado o diputada, después de finalizado cada mes, presentará la justificación y documentación pertinente para que se le asigne la cantidad de litros de combustible que corresponda, siempre que no exceda el monto indicado en el párrafo anterior.

 

El Directorio, en ejercicio de sus funciones administrativas dictará un reglamento dirigido a asegurar controles, razonables, integrados y congruentes dirigidos a impedir el despilfarro, pérdida, uso indebido, irregularidad o acto ilegal y los mecanismos que permitan la detección oportuna de deficiencias y desviaciones.”

 

ARTÍCULO 2- Se reforma el artículo 238 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N° 9078, del 4 de octubre de 2012, y sus reformas, cuyo texto dirá lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 238.- Uso discrecional y semidiscrecional

 

Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República y el defensor de los habitantes. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones en el uso de combustible. El uso de este tipo de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada institución.

 

Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales.

 

Los vehículos de uso semidiscrecional serán asignados a los viceministros, el subcontralor general de la República, el procurador general adjunto de la República, el defensor adjunto de los habitantes, y el fiscal general adjunto de la República. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones de horario, uso de combustible y recorrido, pero pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales. El uso de este tipo de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada institución."

 

Rige a partir de su publicación. “

 

            Como es obvio, el texto sustitutivo votado en Comisión introduce un artículo 2, con el que se pretende modificar el régimen jurídico hasta ahora imperante en materia de asignación de vehículos institucionales de uso discrecional a funcionarios gobernantes o altos cargos públicos enunciados expresa y taxativamente en la Ley, en razón del cargo que ostentan y para el cumplimiento de las funciones propias de todos ellos, y que sin duda involucra incluso a otros Supremos Poderes de la República e instituciones públicas, introduciendo una restricción, a modo de norma de austeridad, control y reducción del gasto público, en cuanto al consumo de combustible hasta ahora inexistente en el uso de ese tipo de vehículos automotores, toda vez que la utilización de estos vehículos a la fecha no tiene ningún tipo de restricción en cuanto a consumo de combustible, horario de operación ni recorrido.

 

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

A)    La cuota de combustible como ayuda técnica y administrativa, vinculada al ejercicio del cargo de diputado. Jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General.

Conforme a lo dispuesto por el ordinal 113 constitucional, la asignación salarial y de ayudas técnicas y administrativas vinculadas al ejercicio del cargo de los diputados involucra una reserva legal, dejando exclusivamente en la ley su determinación (Dictamen C-141-93 de 25 de octubre de 1993 y resoluciones Nos. 550-91 de las 18:50 hrs. del 15 de marzo de 1991 y 1974-97 de las 15:00 hrs. del 9 de abril de 1997, ambas de la Sala Constitucional).

 

Es así como la Ley No. 7352 de 21 de julio de 1993, denominada “Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa”, viene a desarrollar aquella reserva legal, y para efectos de este dictamen interesa lo dispuesto actualmente por su numeral 5[2], según el cual: “"Los diputados dispondrán de una cuota mensual de quinientos litros de gasolina, para uso discrecional en vehículos automotores". Estableciéndose una cuota única mensual para cada diputado de 500 litros de gasolina; límite cuantitativo que el propio legislador impuso en ejercicio de aquella atribución constitucional.

 

Anterior a este límite cuantitativo legalmente establecido, la asignación de combustible a los diputados era mayor y dispuesta por acuerdos del Directorio legislativo[3]. De modo que la citada Ley de Remuneración de los Diputados constituyó en su momento un límite general de consumo de combustible en aquel Poder de la República (pronunciamiento OJ-036-2001, op. cit.).

 

Según hemos interpretado, ese suministro de combustible que se otorga atendiendo la especial labor de los diputados y su necesidad de desplazarse a sitios fuera del recinto parlamentario, no constituye salario ni puede catalogarse como salario en especie (Dictamen C-277-2011, op. cit.).

 

Por lo hasta aquí expuesto, a criterio de la Procuraduría General de la República, en atención a su rango como miembros de los Supremos Poderes y a las necesidades propias del ejercicio de sus cargos, la asignación a los legisladores de una cuota mensual de combustible constituye, sin lugar a dudas, una de las “ayudas técnicas y administrativas” aludidas por el ordinal 113 constitucional (dictamen dictamen C-197-2001 de 12 de julio de 2001, así como el Considerando XII de la resolución Nº 550-91 op. cit.), que de ningún modo tiene naturaleza retributiva salarial (dictamen C-277-2011, op. cit.), pues al decir de la propia Sala Constitucional, dichas “ayudas” se agotan en sí mismas con su asignación y son más bien recursos o medios (personales materiales) que están estrechamente vinculados al cargo de diputado, pues se ponen a su disposición para facilitar el ejercicio concreto y particular de sus funciones (resoluciones Nos.1974-97 op. cit. y 2000-06329 de las 16:21 hrs. del 19 de julio de 2000, ambas de la Sala Constitucional), durante el período constitucional por el que fueron electos (Dictamen C-021-2012 de 20 de enero de 2012). Por ello, aunque discrecional –determinar cuándo la utilizará-, dicha cuota mensual de gasolina es de innegable naturaleza funcional, de modo que los diputados no cuentan con la facultad de utilizarla para un fin distinto al cumplimiento de sus funciones (Pronunciamiento OJ-109-2015 de 23 de setiembre de 2015).

B)    Aspectos puntuales sobre el proyecto de Ley consultado.

Como indicamos, originariamente el proyecto de ley de comentario tenía un objeto y una finalidad específicas: introducir una reforma al artículo 5 de la Ley No. 7352 de 21 de julio de 1993, Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, a fin de regular el uso de la cuota de combustible que se le asigna mensualmente a los legisladores, a modo de ayuda técnico-administrativa, ligándolo de manera expresa al ejercicio concreto y particular de sus funciones. Proponiéndose así una reducción de la discrecionalidad existente actualmente en su uso y sometiéndolo adicionalmente a controles administrativos.

 

De modo que la cuota mensual de 500 litros de combustible debiera ser utilizada exclusivamente para realizar giras y desplazamientos vinculados con las funciones propias de su cargo representativo. Debiendo el Directorio legislativo emitir los mecanismos de control interno administrativo necesarios que permitan garantizar el uso funcional y racional de dicha asignación.

 

Todo lo cual resulta acorde con el uso eficiente y racional de los fondos públicos, en beneficio de la gestión de las finanzas públicas, en tiempos en que la situación fiscal del país exige una racionalización del gasto.

 

No obstante, al igual que lo hiciera en su momento la Contraloría General de la República[4], adicional a establecer en la regulación propuesta que dicha cuota mensual e combustible no es acumulable; es decir, que se extingue cada mes sin importar si se consumió o no en su totalidad, consideramos necesario incorporar límites específicos que contribuyan a clarificar el uso restrictivo que se pretende dar a esos recursos y que aludan expresamente la imposibilidad de transferencia o aprovechamiento por parte de terceros, prohibiendo y previniendo desviaciones indebidas de esas ayudas técnico administrativas.

Adicionalmente, podría valorarse también introducir en la norma propuesta expresa alusión al carácter no salarial de dicha asignación, tal y como lo ha reiterado nuestra jurisprudencia administrativa, según referimos en el acápite A) de esta sección.

 

Otro aspecto a considerar y que la propia Contraloría General también puso sobre el tapete en aquel informe, es valorar la necesidad de contar con criterios técnicos que, en el contexto actual, justifiquen y validen mantener o no la cantidad de combustible (500 litros mensuales) hasta ahora asignada; aspecto que ostensiblemente no comprende la reforma propuesta, pero que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debiera ser tomado en cuenta.

 

Véase que dicha asignación está indefectiblemente sometida al principio de razonabilidad o mesurabilidad constitucional; esto es así al indicar la Sala que no es inconstitucional, entre otras facilidades, la asignación a los legisladores de cuotas de combustibles, “mientras  no excedan de montos prudencialmente razonables, en atención a su rango y a las necesidades del ejercicio de sus cargos” (Resolución No. 550-91, op. cit. Considerando XII). Enfatizándose que “si éstas desbordan el ámbito de lo razonable y configuran verdaderos privilegios, en cuyo caso serían igualmente contrarias a la Constitución” (Resolución No. 1974-97, op. cit.).

 

Y en esa razonabilidad habrá que considerar necesariamente el impacto positivo que, en la coyuntura de la mitigación de la crisis sanitaria del Covid 19, ha tenido el uso intensivo y extensivo de la tecnología y herramientas digitales, como medio alternativo para el desempeño de las funciones en todos los ámbitos del Estado, como lo recomendó la Contraloría General -Oficio No. 14833 (DJ-1501-2021), op. cit.-.

 

En consecuencia, respetuosamente se sugiere contar con análisis y valoraciones técnicas que respalden la procedencia de mantener cuantitativamente aquella cuota mensual de combustible asignada actualmente a los diputados, previéndose, de ser necesario, la adaptación a las circunstancias imperantes que obligan adoptar, en todo ámbito del Estado, medidas de reordenación y racionalización de los recursos públicos, para la contención y reducción del gasto, exigidas por el proceso de consolidación fiscal y sostenibilidad de las cuentas públicas, a fin de frenar el déficit público y alcanzar la gradual recuperación del equilibrio presupuestario.

 

Por último, es obligado indicar que debieran valorarse eventuales problemas de conexidad producidos por la modificación del texto propuesto por vía de moción, más concretamente con la introducción del Artículo 2 antes comentado, con el que se pretende cambiar el régimen jurídico hasta ahora imperante en materia de asignación de vehículos institucionales de uso discrecional a funcionarios gobernantes o altos cargos públicos enunciados expresa y taxativamente en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N° 9078, introduciendo una restricción, a modo de norma de austeridad, control y reducción del gasto público, en cuanto al consumo de combustible hasta ahora inexistente en el uso de ese tipo de vehículos automotores.

 

Conforme a la jurisprudencia, por demás vinculante, de la Sala Constitucional,

“(…) El principio de conexidad procura que se respete el derecho de iniciativa de conformidad con el cual se establece el hilo conductor básico (la raíz) que ha servido de ratio o motivo para el proyecto original y que, por eso mismo, no puede ser dejado de lado, sea a través de cambios en el objetivo del proyecto, o bien, por la inclusión de meras disposiciones aisladas que regulan temas cualitativamente diferentes. Ese marco se entiende definido, fundamentalmente, por la materia sobre la que versa el proyecto de ley. Así, por la vía de enmienda el proyecto no podría modificarse a tal grado que afecte el fondo del tema objeto del proyecto; menos aún, excluir dicho tema del todo, o bien, introducir un tema no regulado en el proyecto original. Claro está que no es cualquier cambio o variación que sufra el proyecto durante su tramitación el que podría considerarse contrario al principio de conexidad, sino aquél que exceda las potestades de enmienda del legislador. Con el fin de establecer una base susceptible de verificación, la Sala Constitucional ha señalado que para determinar si existe conexidad entre las modificaciones introducidas por la vía de derecho enmienda y el proyecto original (derecho de iniciativa) es preciso determinar el objeto de proyecto de ley en cuestión. Para tal determinación, la Sala Constitucional hace un análisis de la exposición de motivos y contenido del proyecto de ley original y la contrasta con las enmiendas sufridas durante el proceso de aprobación. Esta información es lo que se tomará como referencia para determinar si el proyecto aprobado en primer debate guarda conexidad con el presentado originalmente. Así, el texto formulado con la iniciativa fija el marco para el ejercicio del derecho de enmienda. Por otra parte, al ser el principio de conexidad una forma de control del ejercicio del derecho de enmienda de los diputados, su ponderación resulta muchas veces un trabajo difícil, de manera que ante la duda razonable, es admisible una deferencia hacia los poderes del legislador por parte de la Sala (ver sentencias números 2008-010450 de las nueve horas y cero minutos del veintitrés de junio de dos mil ocho; 2008-005179 de las once horas del cuatro de abril de dos mil ocho; 2008-002521 de las ocho horas y treinta y un minutos del veintidós de febrero de dos mil ocho, y 2007-017104 de las nueve horas y treinta y seis minutos del veintitrés de noviembre de dos mil siete)” (Resolución No. 2016-01691 de las 11:20 hrs. del 3 de febrero de 2016).

 

Así que, para determinar si hubo o no violación al principio de conexidad será necesario establecer por una parte, cuál es el tema básico o fundamental del proyecto y por otra, si la moción votada modificó o no el fondo del proyecto en forma esencial.

 

Al respecto, en la exposición de motivos original se indicó que el propósito del proyecto era dar transparencia sobre el uso del monto de gasolina asignado a cada diputado y diputada mediante los controles que al efecto sean establecidos y eliminar el uso discrecional de dicho combustible. Es decir, la propuesta legislativa estaba dirigida a normar, dentro del régimen retributivo especial de los diputados, la asignación mensual de combustible. Y es dicha materia sobre la que versaba primigeniamente la propuesta la que fija un marco jurídico específico del derecho de enmienda, como expresión de la función política transaccional que tienen los diputados de ajustar el proyecto originalmente propuesto.

 

Y según consta en el dictamen unánime afirmativo de 29 de marzo de 2022, la Comisión legislativa estimó que “esta es una valiosa oportunidad para regular también la utilización del combustible en los vehículos de uso discrecional regulados en el artículo 238 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N° 9078”. Y pese a la preocupación de hacer inconexo el proyecto de ley, aprobaron mociones que modificaron no solo el título o denominación del proyecto, sino su texto, para también regular el combustible utilizado en vehículos de uso discrecional, conforme al artículo 238 de la citada Ley de Tránsito, y así eliminar también su uso discrecional.

 

Ahora bien, hecho el ejercicio de comparación entre el proyecto inicial, incluido en su contenido específico y su exposición de motivos, con el que finalmente resulta aprobado en Comisión y sometido a consulta, bien puede estimarse que aquél tema básico o fundamental de la propuesta originaria, fue desbordado con la enmienda aprobada, variándolo o afectándolo de forma esencial, al introducir un tema no regulado en el proyecto original que además no guarda necesaria identidad con la ratio de la iniciativa.

 

Aun reconociendo que el tema introducido al proyecto originario con la enmienda podría guardar cierta vinculación con el tema de reducción del ámbito de discrecionalidad administrativa, lo cierto es que su relación no es tan estrecha ni necesaria para tramitarlas juntas.

 

En primer lugar, las ayudas técnicas y administrativas aludidas por el ordinal 113 constitucional, y en concreto la materializada en la asignación de una cuota mensual de combustible –art. 5 de la Ley No. 7352-, se da en razón de la condición representativa nacional por la que los diputados cumplen su función o ejercen sus cargos no solamente en órganos legislativos y con ocasión de procedimientos legislativos, sino también cuando entran en contacto personal o mediado con los representados, como meros individuos o aglutinados corporativamente –función de reacoplamiento-; condición que es típica y propia de la Asamblea Legislativa  y no del resto de los Poderes  u órganos públicos (Resolución No. 1974-97, op. cit.). Por tanto, aquella asignación no es del todo asimilable a la autorización de uso de vehículos institucionales discrecionales.

 

En segundo término, salvo el caso del (a) Presidente de la Asamblea Legislativa, los diputados no tienen asignación de vehículo discrecional –actual artículo 238 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial-, sino que pueden hacer uso de los vehículos administrativos del Congreso con ciertas condiciones, según lo normado por el Reglamento Interno para la Utilización de vehículos de la Asamblea Legislativa, pudiendo incluso echar mano para ello de la cuota de combustible de la que disponen (Pronunciamiento OJ-109-2015, op. cit.).

 

En tercer lugar, según ha reconocido la Sala Constitucional, conforme a lo previsto por la Ley de Tránsito en materia del uso de las distintas categorías de vehículos institucionales, cada uno de los órganos constitucionales del Estado y de las instituciones autónomas ajusta el empleo de esos medios materiales a la actividad propia que cada uno debe desarrollar –tanto la actividad puramente administrativa, como la que es típica de cada órgano y por consiguiente diversa de la de los demás- y conforme al desarrollo reglamentario que, en singularización o concreción de cada órgano, se disponga (Resolución No. 1974-97, op. cit.).

 

Y por último, ha de considerarse que, para la Sala Constitucional, “No son los mismos requisitos, limitaciones, prohibiciones o condiciones de ejercicio del cargo de los diputados con los de los miembros de los demás poderes u órganos constitucionales. Además, en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados” (Resolución No. 550-91, op. cit.). Criterio diferenciador que ha sido recientemente retomado por la Sala en al menos dos opiniones consultivas Nos. 2021-017098 de las 23:15 hrs. del 31 de julio de 2021 y 2872-2022 de las 16:50 hrs. del 8 de febrero de 2022, relativas al entonces proyecto de Ley Marco de Empleo Público.

 

Aspectos que en todo caso deberán ser valorados por las autoridades competentes.

 

Conclusión:

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta algunos inconvenientes a nivel jurídico, algunos de los cuales podrían ser solventados con una adecuada técnica legislativa.

 

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

 

 

 

 

                                                           MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

 

LGBH/ymd