21 de abril de 2021

C-108-2021

 

Señor

Alfonso Jiménez Cascante

Alcalde Municipal

Municipalidad de Mora

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AMM-0175-2021 mediante el cual requiere el criterio técnico jurídico de la Procuraduría en relación con el artículo 83 del Código Municipal, a fin de que se determine si el posible crear una tasa para el servicio de seguridad y vigilancia electrónica en lugares de interés para el cantón, ajeno al servicio cargado a los parques y zonas verdes.

 

Adjunta a la consulta presentada el criterio de la Dirección Jurídica de la Municipalidad DJ-055-2021, en el que concluye:

 

“(…)

Se podrá realizar la confección de una tasa en el municipio referente al servicio de seguridad y vigilancia electrónica, esto con la finalidad de proceder con el cobro a los ciudadanos en los lugares que se consideran de interés público tener mayor resguardo de seguridad ciudadana, siempre bajo el entendido que el cobro por el servicio de Policía Municipal no es procedente jurídicamente.

(…)”

 

I.- CONSIDERACIONES DE INTERÉS:

 

A efecto de evacuar la presente consulta, resulta menester transcribir los considerandos VII, VIII y IX de la resolución N°2010-04807 de la Sala Constitucional, en que se tratan temas de interés. Veamos:

 

(…)

VII.- Sobre la autonomía municipal.-  La autonomía municipal debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinado cantón. La autonomía municipal implica:    a) autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; b) autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización  y de servicio); c) autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así corresponda; y d) autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones fundamentales para el ente. Al respecto el artículo 169 de la Constitución Política señala que "La Administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal”.   De esta forma, como base en su autonomía, las municipalidades están autorizadas para realizar todas aquellas actividades que beneficien a los habitantes de su cantón en las que existe un interés local.

VIII.- De la autonomía tributaria de las Municipalidades y principio de legalidad tributaria.-  El accionante reclama que la frase contenida en el  artículo 74 es inconstitucional debido a que la Municipalidad no se encuentra constitucionalmente facultada para crea impuestos, por lo que se viola el principio de reserva de ley.  Desde los inicios de su funcionamiento, la Sala reconoció  que  del artículo 68 del Código Municipal en relación con el 169 y 170 de la Constitución Política, deriva la potestad tributaria de las corporaciones municipales,  al establecer que las Municipalidades son corporaciones de carácter autónomo, a las cuales - en tanto gobiernos de naturaleza local - se les otorga la competencia para administrar los intereses y servicios de un determinado cantón en beneficio de la colectividad y se le permite dotar de los ingresos necesarios para el cumplimiento de los fines que le son propios. En virtud de esa autonomía otorgada por la Constitución, se deriva la potestad impositiva atribuida a las municipalidades, la cual supone la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos de naturaleza local, potestad que sin embargo es de carácter derivada, en el tanto se encuentra sometida a la aprobación respectiva por parte de la Asamblea Legislativa, de acuerdo a lo preceptuado en el inciso 13 del artículo 121 de nuestra Constitución.

(…)

 

  De esta forma, la competencia de la Asamblea Legislativa a que se refiere el inciso 13) del artículo 121 ya citado, es la de autorizar los impuestos. Autorizar implica que el acto objeto de esa autorización es originado en el órgano autorizado y es propio de la competencia de ese mismo órgano. De ahí que constitucionalmente no es posible que la Asamblea Legislativa tenga un papel creador de los impuestos municipales, en cuanto que son corporaciones las que crean esas obligaciones impositivas locales, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 170 de la Constitución. La disposición legislativa solo puede ser una de las dos, autorización o desautorización, y no creación del impuesto municipal en lugar y con suplantación de la municipalidad, como lo indica el accionante. Lo contrario es violación de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, que incluye la potestad de fijar impuestos para sostenimiento de la Municipalidad y prohíbe trasladar esta potestad a la Asamblea legislativa. El poder de gravar, como se apuntó, es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido; más el poder de hacerlo efectivo, en el plano material, puede transferirse y otorgarse a entes paraestatales o privados.      De lo anteriormente expuesto se concluye, que lo que puede transferirse, es la llamada competencia tributaria, o sea, el derecho a hacer efectiva la prestación.

Con fundamento en esa potestad tributaria, a los gobiernos locales les corresponde en forma exclusiva, entre otros, y según el punto aquí cuestionado, fijar los impuestos, las tasas y los precios de los servicios municipales que preste. Paralelamente a esa potestad tributaria, surge la competencia de las municipalidades para verificar si se cumplen los presupuestos que configuran el hecho generador de la obligación tributaria, así como para fiscalizar y verificar la recaudación de los tributos que le corresponda.

De lo expuesto, se concluye que el artículo 74 del Código Municipal no viola el principio de "Reserva de Ley" -contenido en el inciso 13 del artículo 121 Constitucional y el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, puesto que   junto con el artículo 79 de dicho Código en armonía con el artículo 170 de la Constitución Política, las entidades municipales pueden - en ejercicio del poder tributario derivado- obtener los ingresos necesarios para el cumplimiento de sus fines. 

IX.- Sobre el Régimen de las Tasas Municipales.- 

(…)

Las tasas municipales, se enmarcan como un tributo, según lo dispuesto por el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que define la tasa como aquel tributo “cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación (…).”  De esta forma, la tasa es un tipo de tributo que tiene como contraprestación, la realización de un servicio público, que se cobra por la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe en este caso de la Municipalidad; tales como agua, recolección de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques, cuya tarifa está en relación directa con el costo efectivo invertido por estas entidades y cuyo pago no puede ser excepcionado, aun cuando el usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios. Así, la base de la tarifa es el costo de su realización, imposible de determinar por la Asamblea Legislativa en cada caso, motivo por el cual, se hace sobre la base de estudios técnicos de su realización, a cargo de las propias autoridades municipales, bajo la supervisión y visto bueno –refrendo- de la Contraloría General de la República, en su condición de órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, al tenor de lo dispuesto en el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y el artículo 85  del Código Municipal.

La potestad de las municipalidades para cobrar tasas y precios por los servicios municipales que presta, no sólo deriva del artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, sino que también el legislador la complementa con lo dispuesto en los artículos 68 y 74 del Código Municipal, que autoriza a las entidades municipales a proponer sus propios tributos a la Asamblea Legislativa y a cobrar tasas y precios por los servicios municipales que brinda.

(…)

 

En el caso del servicio de mantenimiento de parques y zonas verdes, la consecuen­cia inmediata es la de poder gozar y aprovechar de dichos parques y ese goce pueden hacerse valer única­mente en la medida que el Estado organiza un servicio administrativo encargado precisamente de conceder y acreditar en cualquier momento su existencia, por lo que la contraprestación resulta evidente por cuanto el servicio que presta la Municipalidad le permite a toda la comunidad su uso y aprovechamiento.  Es por ello que la tarifa que se cobra por los servicios del mantenimiento de parques califica dentro de la noción de tasa y por lo tanto, es constitucionalmente válido su cobro al no estar cubierta la determinación de su monto por el principio de reserva de ley. 

 

II.- ANALISIS DEL TEMA PLANTEADO:

 

 

“Artículo 83. - Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos.  Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

 

 Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

 

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo.  Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

 

Además, se cobrarán tasas por servicios y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. El cálculo anual deberá considerar el costo efectivo invertido más el costo de la seguridad que desarrolle la municipalidad en dicha área y que permita el disfrute efectivo. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad.

 

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 2 ° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)

 

La municipalidad calculará cada tasa de forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa.

 

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 2 ° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)

 

La municipalidad podrá ejercer la modalidad de vigilancia electrónica dentro de su territorio, el cual podrá organizar según los requerimientos del cantón. Para ello, debe procurarse el uso de tecnologías compatibles que permitan lograr, entre los cuerpos policiales, la mayor coordinación en la prevención, investigación y el combate de la criminalidad. Serán de interés público los videos, las señales, los audios y cualquiera otra información captada por los sistemas de vigilancia electrónica, por lo que deberán ser puestos a disposición de las autoridades competentes, para los efectos investigativos y probatorios pertinentes, en caso de requerirse.”

 

(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 2 ° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)

 

 (Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 74 al 83)

 

Si bien las tasas aparecen como una modalidad de los tributos, según la clasificación tripartita a que refiere el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, lo cual implica que en tanto tributos quedan sujetos al principio de legalidad tributaria. Es decir, solo mediante ley se pueden crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación jurídica tributaria, establecer las tarifas y las bases de cálculo, tal y como reza el artículo 5 del Código Tributario que en lo que interesa dispone:

 

“Artículo 5º.- Materia privativa de la ley. En cuestiones tributarias solo la ley puede:

 

a)    Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo;

(…)

 En relación a tasas, cuando la ley no la prohíba, el Reglamento de la misma puede variar su monto para que cumplan su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios públicos.”

 

¿Nos preguntamos entonces, porqué las entidades municipales pueden imponer sus propias tasas?

 

La respuesta deriva del artículo 83 del Código Municipal, que se constituye en norma habilitante para que las corporaciones municipales puedan establecer sus propias tasas conforme a los parámetros establecidos en el párrafo primero del citado artículo, con lo cual se cumple entonces el principio de legalidad tributaria.

 

En relación con la consulta que plantea el señor Alcalde municipal, hay que hacer una distinción de suma importancia.

 

No puede confundirse la policía municipal, con el servicio de vigilancia electrónica en los parques y zonas verdes del cantón, a efectos de establecer una tasa por el servicio de seguridad que solo puede ser brindado por la policía municipal, por cuanto como bien lo ha dicho la Sala Constitucional, la seguridad pública es una necesidad general, y solo se puede entender desde el punto el punto de vista de la protección de todos y cada uno de los miembros de la población, y no como una contraprestación que se brinde a persona determinada, por ello es que el financiamiento de la policía municipal para brindar seguridad a los ciudadanos, solo puede hacerse por la vía del impuesto y no de la tasa.(véase voto N°10134-1999, Sala Constitucional).

 

Ahora bien, en cuanto a la vigilancia electrónica en los parques y zonas verdes, el propio artículo 83 que fue modificado por la Ley N°9542, Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal, permite que el costo de los servicios de vigilancia bajo la modalidad electrónica –que no es lo mismo que la función de policía-pueda ser incluido dentro de la estructura de costos de la tasa que se cobra por el mantenimiento de parques y zonas verdes. Ya ésta Procuraduría, como bien se indica en el criterio jurídico de la Asesoría Legal de la Municipalidad, había resuelto el punto en el dictamen C-189-2019. Concluyó la Procuraduría:

 

“(…)

II. Conclusión.

Conforme con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

 

1. Según el criterio de la Sala Constitucional, no es posible financiar el servicio de policía municipal mediante una tasa.

 

2. La reforma introducida al artículo 83 del Código Municipal mediante la Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal, no permite incluir el financiamiento general del servicio de policía municipal en la estructura de costos de los demás servicios municipales. Lo que permite esa norma es contemplar, dentro de la tasa por servicios y mantenimiento de parques y zonas verdes, el costo efectivo de la seguridad y vigilancia que se lleve a cabo en esas áreas, siempre que se garantice que esas labores de seguridad y vigilancia no forman parte de otro servicio municipal que cuente con otra fuente de financiamiento.

 

3. Los costos que podrían incluirse en la tasa de mantenimiento de parques y zonas verdes, son los correspondientes a aquellas medidas de seguridad y vigilancia que no estén englobadas en las labores ordinarias de la policía municipal.

 

4. Las Municipalidades pueden incluir el costo de la seguridad y vigilancia de parques y áreas verdes en la tasa correspondiente a su mantenimiento y servicios, siempre que efectivamente se ejecuten medidas de seguridad y vigilancia en esas áreas y que esas labores no estén cubiertas en otro servicio municipal que cuente con otra fuente de financiamiento. Y, lo recaudado por el cobro de esa tasa, no puede ser destinado a la prestación de otro servicio distinto, que no esté englobado en el correspondiente al mantenimiento de los parques y áreas verdes.

(…)”

Es importante, tener claro, que el servicio de vigilancia electrónica en dentro del territorio municipal, conforme al artículo 83 del Código Municipal, se constituye en una herramienta de suma importancia en la prevención, investigación y combate de la criminalidad, por lo que los videos, las señales, los audios y cualesquiera otra información captada por los sistemas de vigilancia electrónica deben ser puestos a disposición de las autoridades competentes, con quienes debe existir la mayor coordinación.

 

III.- CONCLUSIÓN:

 

1)    Con fundamento en todo lo expuesto, las entidades municipales no pueden financiar el servicio de policía municipal (seguridad ciudadana) mediante una tasa. Ello solo es posible mediante un impuesto y en estricta observancia del principio de legalidad tributaria.

 

2)    De conformidad con la reforma introducida al artículo 83 del Código Municipal mediante la Ley N°9542, las entidades municipales pueden establecer servicios de vigilancia electrónica dentro de su territorio, y el costo del mismo puede ser incluido en la estructura de costos de la tasa establecida para el servicio y mantenimiento de zonas verdes, siempre que esos costos no se hayan cargado a la estructura de costos de tasas que se pagan por otros servicios.

 

Con toda consideración suscribe atentamente;

 

Lic. Juan Luis Montoya S.

Procurador Tributario

 

JLMS/bba

Código N°1529-2021