10 de noviembre de 2021

PGR-OJ-177-2021

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisión Permanente Especial de Turismo

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio sin número de fecha 21 de setiembre de 2020 mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República respecto del proyecto de ley “LEY PARA LA PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN TURISTICA EN COSTA RICA”, que se tramita bajo el expediente legislativo N°22.118.

De previo a dar respuesta a la consulta planteada, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I.-PRINCIPALES MOTIVACIONES QUE INSPIRAN EL PROYECTO DE LEY:

El proyecto de ley que se somete a consideración de la Procuraduría General surge como una respuesta a las consecuencias económicas que ha generado la emergencia sanitaria generada por el Coronavirus, que a juicio de los proponentes ha provocado no solo un deterioro de las actividades productivas, sino también de una de las principales fuentes de divisas, como lo es la industria turística, pilar fundamental para la atracción de inversión extranjera y para financiar los déficits de la cuenta corriente de la balanza de pagos.

Consideran los proponentes que de acuerdo a los informes estadísticos brindados por el Instituto Costarricense de Turismo, el comportamiento actual nunca se había visto antes en el país, a tal extremo que se ha alcanzado lo que se denomina la “temporada cero” que implica cero entradas y cero actividades, lo que ha provocado efectos nefastos con repercusiones no solo en la oferta desde el punto de vista de la productividad sino también de cantidad, lo cual se ha reflejado en el cierre de empresas, por lo que Costa Rica debe prepararse para la reactivación del turismo internacional, de ahí que se requieren medidas que promuevan la competitividad del sector turístico costarricense mediante el otorgamiento de incentivos para la atracción de capital y la promoción de la competencia durante el proceso de recuperación. Con el proyecto que se presenta se establece un marco legal de incentivos a las empresas del sector turístico que deseen invertir, reinvertir o realizar inversiones adicionales en el territorio nacional, que permitan a empresas nuevas o establecidas reinventarse, a fin de inyectar nuevas ideas de negocio.

II.-ESTRUCTURA DEL PROYECTO:

El texto del proyecto está compuesto por un conjunto de incentivos fiscales sujetos a término, así como a una serie de medidas que pretenden que las inversiones y reinversiones de capital que se realicen para el desarrollo y reactivación de la industria turística estén acompañados por acciones estatales concretas que den efectos positivos en el rubro de ingresos nacionales. Los incentivos propuestos se otorgarán sujetos a una serie de condiciones en cuanto al desarrollo social y cantonal.

Mediante los artículos 1, 2, 3 y 4 se define el objeto de la ley, a saber, la promoción y atracción de inversión turística para la reactivación y desarrollo del sector turístico mediante el ofrecimiento de incentivos fiscales, que en nada dista de lo dispuesto en los artículos 2 de la Ley N°6990 en relación con lo dispuesto en los artículos 7 y 8.

Se advierte, también, que el artículo 3 contiene una declaración de interés público, innecesaria a juicio de la Procuraduría, por cuanto ya la Ley N°6990 en su artículo 1 declara de utilidad pública la industria turística. Lo mismo sucede en relación con el artículo 4 del proyecto, que dispone que el ente rector en materia turística será el Instituto Costarricense de Turismo, disposición también contenida en la Ley N°6990 y su Reglamento.

El artículo 5 del proyecto contiene una serie de definiciones, que permiten dimensionar el alcance de la normativa propuesta y que no requiere comentario.

Mediante el artículo 6 de la propuesta legislativa se establecen los incentivos fiscales para promover la inversión y desarrollo de las empresas turísticas, y se regula lo concerniente a los incentivos fiscales para la “inversión inicial”, estableciendo como requisito una inversión inicial de $500.000 o su equivalente en colones. Y mantener 5 o más personas empleadas debidamente reportadas a la CCSS durante la vigencia del contrato. En relación con éste artículo, a juicio de la Procuraduría, el monto inicial de inversión prácticamente no retorna en crecimiento social desde el punto de vista del empleo, la totalidad de los incentivos a nivel de renta y del impuesto sobre el valor agregado.

Igual comentario procede para lo dispuesto en los artículos 7 y 8 en lo que refiere a los incentivos fiscales en inversiones iniciadas para el quintil uno, toda vez, que, para este tipo de inversiones, los incentivos fiscales a nivel de renta se incrementan al 50% del pago del impuesto sobre las utilidades, en relación con las reinversiones o inversiones adicionales.

Por otra parte, preocupa a esta  Procuraduría, que ese conjunto de incentivos que se crean son complementarios a los ya contenidos en el artículo 7 de la Ley N°6990 (según el artículo 11 del proyecto), incentivos que han sufrido reformas tanto por la Ley N°8114 como por la Ley 9635 para atenuar la crisis fiscal que arrastra el país, de manera que debe valorarse el impacto fiscal en las arcas del Estado, ya que generalmente ese costo fiscal debe ser soportado por el resto del sector productivo, por cuanto se estarían afectando dos pilares fundamentales de la recaudación tributaria, por un lado el impuesto sobre la renta al establecerse disminuciones al impuesto de la utilidades de las empresas que se acojan al régimen de incentivos, así como al impuesto sobre el valor agregado que pesa sobre el consumo eléctrico. Es importante también llamar la atención que también se encuentra en la corriente legislativa el proyecto “LEY DE REACTIVACIÓN E INCENTIVOS PARA LAS ACTIVIDADES TURISTICAS EN COSTA RICA” que se tramita bajo el expediente legislativo N°21968, mediante el cual se pretende restablecer los incentivos fiscales de la Ley N°6990 que otrora habían sido reformados.

En cuanto al artículo 9, se advierte una redacción confusa por cuanto si bien los incentivos se establecen por un término de 7 años una vez aprobados, eso implica que una vez transcurrido dicho plazo, los beneficiarios deben hacer frente a las obligaciones tributarias ordinarias. Sin embargo, de acuerdo al artículo propuesto, pareciera que a los beneficiarios de los incentivos les serían otorgados aun cuando las inversiones fueran realizadas antes de la aprobación del proyecto que se propone, por lo cual el artículo 9 del proyecto no sería congruente con lo dispuesto en el artículo 10, que está referido a la terminación de los incentivos una vez acaecido el plazo de los 7 años a partir de la aprobación del proyecto de ley.

Es importante tener en cuenta, tal y como se advirtió supra, que los incentivos propuestos en el presente proyecto son adicionales a los contenidos en los artículos 7 y 8 de la Ley N°6990, lo cual como se advirtió, puede impactar las finanzas públicas.

En cuanto al artículo 12 del proyecto, se crea una exención del impuesto sobre el valor agregado por el consumo de electricidad durante un período de 2 años contados al iniciar operaciones, que no merece mayor comentario, salvo que también impactará las finanzas públicas.

El Capítulo III del proyecto, que comprende los artículos del 13 al 17 están referidos al procedimiento que se debe seguir para la obtención de los incentivos que se proponen. Dentro de dicho procedimiento destaca lo regulado en el artículo 14 referente al “contrato turístico especial” que debe ser aprobado por la Comisión Reguladora de Turismo una vez presentada la solicitud, es decir, no basta haberse acogido al contrato turístico inicial para poder disfrutar los nuevos incentivos, los cuales tienen el carácter de adicionales a los establecidos en los artículos 7 y 8 de la Ley N°6990, el resto de los artículos que componen el Capítulo III no requieren comentario.

Como bien se indicó supra, el otorgamiento de incentivos viene sujeto a una condición sine qua non, cual es el acompañamiento por parte del Estado para cumplir con el objetivo de dichos beneficios, y aparece regulado en los artículos del 18 al 26. Así corresponderá al Instituto Nacional de Aprendizaje no solo elaborar sino implementar un plan estratégico basado en las condiciones de demanda ocupacional que atienda las necesidades y prospecciones técnico profesionales del sector turístico. Siendo entonces, que la competencia que se le asigna al INA puede impactar en su presupuesto al requerirse no solo recurso humano si no bienes necesarios para la formación de las personas empleadas o quienes aspiran a ser empleados de las empresas turísticas, a juicio de la Procuraduría debe consultarse a dicha institución a fin de determinar su capacidad de respuesta para la atención de la reactivación turística con las competencias que se le asignan.

La simplificación de trámites, no merece mayor comentario, ya que simplemente refiere a la aplicación de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos. Ley N°8220 del 4 de marzo del 2002 y sus reformas, para lo cual se propone la ventanilla única y de coordinación interinstitucional, que se hace extensiva a las entidades municipales.

Es importante destacar, que según lo dispuesto en el artículo 22 del proyecto, corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, crear y garantizar las condiciones necesarias para atraer la inversión extranjera para el desarrollo de la industria turística nacional mediante la promoción de la ley a través de su participación en foros nacionales e internacionales, competencia que de por sí corresponden al ICT.

También como parte de ese acompañamiento estatal, de acuerdo al proyecto (artículo 27) corresponderá al MOPT establecer un plan de mejoramiento y ampliación de la infraestructura pública para los cantones identificados en el quintil uno según desarrollo social establecido por el Ministerio de Planificación y Política económica , por lo que debe ser analizado con sumo cuidado por los señores diputados por cuanto impactará directamente el presupuesto del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, siendo que el cuido y mantenimiento de la red vial cantonal es una responsabilidad que corresponde a las entidades municipales como gobiernos locales, y para lo cual se les asigna un porcentaje de lo recaudado por concepto del impuesto único a los combustibles establecido por la Ley N°8114.

En relación con el artículo 24 del proyecto, también se le asignan competencias al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados relacionadas con la creación y mejoramiento de infraestructura de abastecimiento de agua potable en zonas donde no existan vedas de pozos ni tengan servicio de abastecimiento de agua, por lo que debe consultarse a dicha institución sobre la capacidad presupuestaria para responder a ese plan de mejoramiento de infraestructura y abastecimiento de agua potable.

En cuanto al artículo 25 referido a la reducción de la huella ambiental, a juicio de la Procuraduría no solo debe corroborarse la solicitud de cumplimiento de requisitos para obtener el contrato de turístico especial y así el otorgamiento de los incentivos fiscales, sino también, sujetar la vigencia de dicho contrato al cumplimiento de los instrumentos que emita el ICT para fomentar prácticas en procura de la reducción de la huella ambiental por parte de las empresas turísticas beneficiadas.

El artículo 26 referente al fomento del empleo y difusión de las nuevas inversiones, no merece comentario por cuanto son competencias propias del ICT.

En el Capítulo V del proyecto de ley –del artículo 27 al 30- se regula lo concerniente a la fiscalización del incentivo, así como las obligaciones de los beneficiarios del contrato turístico especial y las sanciones.

Al igual que lo dispuesto en la Ley N°6990 y su Reglamento, de conformidad con el artículo 27 corresponde al Instituto Costarricense de Turismo y al Ministerio de Hacienda el cumplimiento de las obligaciones contraídas, sin embargo, a juicio de la Procuraduría el artículo debe ser claro al deslindar las obligaciones de cada uno de las entidades en cuanto al uso de los incentivos fiscales que se otorgan tanto a nivel del impuesto sobre la renta como sobre el impuesto al valor agregado, así como al uso y destino de los bienes exonerados.

Las obligaciones impuestas mediante el artículo 28 del proyecto de ley no merecen mayor comentario, por cuanto permitirán tanto al ICT como al Ministerio de Hacienda ejercer las competencias de control y fiscalización de los beneficios fiscales otorgados y que tienen el carácter de obligaciones formales conforme con el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

En relación con el procedimiento para la aplicación de las sanciones no requiere comentario, ya que la ley remite tanto al Código de Normas y Procedimientos Tributarios como al procedimiento establecido por la Ley N°7293 de 31 de marzo de 1992 en aras de salvaguardar el debido proceso, ello en cuanto a la eficacia de las exenciones, conforme lo disponen los artículos 29 y 30 del proyecto de ley.

Finalmente, el Capítulo VI del proyecto de ley establece una serie de disposiciones finales, entre ellas la sujeción al Código de Normas y Procedimientos Tributarios en lo que atañe al principio de reserva de ley en materia de exenciones, así como a la vigencia de éstas y al procedimiento sancionatorio, por lo que no requiere comentario.

El artículo 32 introduce una reforma al artículo 4 de la Ley N°6990, que a juicio de la Procuraduría no es necesaria, por lo que la conformación de la Comisión Reguladora de Turismo debe quedar integrada tal y como está en la actualidad, aun cuando el proyecto de ley está referido a un contrato turístico especial que en nada difiere del contrato turístico convencional y a las potestades del Instituto Costarricense de Turismo.

            Tanto el artículo 33 que ordena la reglamentación de la ley propuesta como los transitorios I y II no requieren comentario.

III.-CONCLUSION:

Con Fundamento en todo lo expuesto y sin perjuicio de las observaciones realizadas, el proyecto de ley presentado a consideración de la Procuraduría General no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad por lo que su aprobación o no corresponde única y exclusivamente a los señores Diputados por mandato constitucional.

Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya S.

PROCURADOR TRIBUTARIO

JLMS/gildacc