4 de mayo de 2022

PGR-C-093-2022

 

Señor

Rodolfo Méndez Mata

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora procuradora general adjunta de la república, doy respuesta a su oficio no. DM-2021-5532 de 9 de diciembre de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

 “1. De conformidad con lo estipulado en el artículo 2 bis de la Ley No. 5060 del 22 de agosto de 1972 y sus reformas, ¿pueden los entes públicos competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional, remover en virtud del interés público, árboles situados en el derecho de vía legalmente constituido sin previa autorización de las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), sin que ello signifique transgresión a la normativa ambiental, siempre y cuando el derecho de vía se encuentre localizado fuera de áreas de protección y áreas silvestres protegidas o cuando se trate de árboles vedados?

2. ¿Si la obligación que tienen los entes públicos de frente a las dependencias competentes del MINAE, (SINAC), cuando proceden con la remoción de obstáculos (árboles) bajo los supuestos señalados en la Ley, radica solamente en comunicar las labores de corta con ocasión de la ejecución de las obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional, de previo a su inicio o debe esperarse alguna aprobación por parte de dichas autoridades?

3. Ante esa obligación de comunicar, ¿a quién le corresponde reglamentar lo dispuesto en los artículo 2 bis y 2 ter de la Ley No. 5060, solamente al Ministro del MOPT junto con el Presidente, o debe realizarse junto con el Ministro (a) de Ambiente y Energía; lo anterior, en virtud de que la administración de la red vial nacional y cantonal, conforme lo dispuesto en la Ley General de Caminos Públicos reside en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y en las Municipalidades, respectivamente, o bien por encontrarse vinculada materia ambiental debe necesariamente contar con la participación del MINAE?”

 

            En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado.

 

            En ese criterio se concluye que la autorización contemplada en el artículo 2 bis de la Ley General de Caminos Públicos de remover cualquier obstáculo que se encuentre en el derecho de vía incluye la facultad de remover árboles y vegetación, sin necesidad de requerir el permiso de corta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (en adelante, SINAC), y que, si bien es cierto, la norma indica que los entes competentes deben comunicar a las instancias del Ministerio de Ambiente y Energía (en adelante, MINAE) las obras a realizar, esa comunicación es una mera información de las actividades por desarrollar y que desde ningún punto de vista se deba considerar que ello implicaría una autorización por parte de las Áreas de Conservación del SINAC.

 

            Se sostiene que esa interpretación es acorde a la voluntad del legislador, plasmada en la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen al texto de ese artículo.

 

            Además, se indica que es necesario reglamentar lo dispuesto en el artículo 2 bis, con el fin de precisar cuál es la información que se debe brindar al SINAC y que, dado que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante, MOPT) es el competente para administrar la red vial nacional y su derecho de vía, es este Ministerio el competente para emitir esa reglamentación, sin perjuicio de que se coordine con el MINAE la emisión de la regulación, por estar involucrados temas ambientales.

 

            En virtud de que la consulta involucra temas relacionados con la competencia del SINAC, la Procuraduría le confirió audiencia a su director ejecutivo, a fin de que expusiera su criterio en cuanto a lo consultado.

 

            Mediante el oficio no. SINAC-SE-DE-487-2022 de 17 de marzo de 2022, el director ejecutivo del SINAC señaló que, con base en el dictamen unánime afirmativo rendido en la tramitación del proyecto de ley, se colige con claridad que el ámbito de regulación del artículo 2 bis de la Ley General de Caminos se circunscribe a el derecho de vía ya constituido, no así a obras nuevas, sino únicamente al mantenimiento de la red vial ya existente. De forma que la ampliación de carreteras que implique constitución de franjas para derechos de vía más allá de las existentes no se encuentran cubiertas por el régimen establecido en la Ley no. 5060.

 

            Cita textualmente ese informe unánime positivo en cuanto a que:

 

“Existe un error en la lectura que hace la escuela de biología respecto del proyecto, ya que, en ningún momento el espíritu del legislador es cortar vegetación ni un interés especial en talar árboles, el objetivo del proyecto es remover cualquier obstáculo, sin ningún énfasis en que sea vegetación, para mejorar el tránsito en el derecho de vía y en obra existente.”

(…)

“Al igual que como se menciona con otros criterios emitidos, el proyecto de ley no pretende una transgresión a la normativa ambiental, por el contrario, garantiza su cumplimiento, responde más a una necesidad de interés público, como bien es señalado en el proyecto de ley.”

 

            Y, con base en esa cita, señala que:

 

“…en el artículo 2 bis de la Ley General de Caminos no se homologa el concepto «obstáculo» con el de árbol o vegetación. Y ello es así porque inclusive al emitirse el dictamen de cita se presenta texto sustitutivo que fue el finalmente aprobado y hoy constituye ley; que precisamente eliminó la frase «incluyendo árboles y vegetación» que les calificaba en el texto original como obstáculos. Siendo clara, la intención del legislador de que estos recursos fueran excluidos y no fueran calificados como obstáculos.”

 

            Sostiene, además, que lo dispuesto en el artículo 2 bis en cuanto a que “Para el aprovechamiento de los árboles que afecten el derecho de vía, deberán realizarse los trámites regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía…”, en correcta integración del ordenamiento jurídico debe leerse en relación con lo dispuesto en la Ley Forestal N°7575, en su artículo 3 inciso a, que al definir el aprovechamiento maderable, establece este como toda acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que la realiza o para quien ésta representa.

 

            En consecuencia, concluye que la corta o remoción de árboles dentro del derecho de vía existente constituye aprovechamiento, por lo que tal vinculación obliga a que continúe aplicándose el Decreto Ejecutivo N° 38863-MINAE conforme al párrafo segundo del artículo 2 bis de la Ley General de Caminos.

 

            Por último, en cuanto a la reglamentación del artículo 2 bis, señala que la reglamentación vigente del artículo 2 bis y 2 ter de la Ley no. 5060 corresponde al Decreto Ejecutivo no. 38863-MINAE, salvo que el Poder Ejecutivo, en los términos del artículo 140 inciso 18 de la Constitución Política, considere la necesidad de hacer una

reglamentación específica, la cual no podría contravenir lo dispuesto por el legislador y, tratándose de una legislación vinculada a la Ley Forestal en cuanto al aprovechamiento maderable, una eventual reglamentación nueva de los artículos en cuestión debería hacerse en conjunto con el Ministerio de Ambiente y Energía.

 

            I. Sobre lo consultado.

 

            El objeto de la consulta es determinar si lo dispuesto en el artículo 2 bis de la Ley General de Caminos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), según reforma practicada mediante la Ley no. 9789 de 9 de diciembre de 2019, faculta a los entes competentes de ejecutar obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional existente, a cortar los árboles que estén en el derecho de vía legalmente constituido, por razones de interés público, sin contar con la autorización respectiva del SINAC.

 

            El Ministerio consultante estima que esa norma sí permite la corta de árboles en el derecho de vía sin contar con el permiso respectivo, mientras que, el SINAC tiene una posición contraria, pues afirma que para la corta de árboles en el derecho de vía se mantiene la necesidad de requerir autorización.

 

            Para dilucidar ese asunto, debe determinarse qué es lo que dispone el artículo 2 bis citado, cuál es su sentido y cuál fue la voluntad del legislador al emitirlo. Es decir, el punto central de la consulta es definir cómo debe interpretarse y aplicarse esa disposición que se encuentra vigente.

 

            Para ello, debe tenerse en cuenta que el artículo 2 bis fue adicionado a la Ley General de Caminos mediante la Ley Eficiencia en la Construcción, el Mantenimiento y el Mejoramiento de la Red Vial Cantonal y Nacional (no. 9789 de 9 de diciembre de 2019) y que éste indica:

 

“Artículo 2 bis- Los entes públicos competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional existente tendrán la potestad para remover en virtud del interés público, sin previa autorización de las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), todo obstáculo, situado en el derecho de vía legalmente constituido, sin que ello signifique transgresión a la normativa ambiental; lo anterior, siempre que el derecho de vía se encuentre localizado fuera de áreas de protección y áreas silvestres protegidas o cuando se trate de árboles vedados.

Para el aprovechamiento de los árboles que afecten el derecho de vía, deberán realizarse los trámites regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía.

Los entes públicos competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional, previo al inicio de la obra, deberán comunicarlo a las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía, a efectos de que lleve el registro de las obras correspondientes, y serán responsables de las acciones que se realicen en atención del presente artículo.”

 

            Aunque la redacción del artículo no es clara y parece contradictoria en algunos puntos, de un análisis literal de lo allí indicado se puede observar que el primer párrafo la norma permite que, para la ejecución de labores de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional existente, los entes competentes de llevar a cabo esas labores, puedan remover del derecho de vía legalmente constituido “todo obstáculo” sin contar con la autorización correspondiente del MINAE, y que ese concepto general abarca los árboles ubicados dentro del derecho de vía legalmente constituido, sobre todo, porque más adelante se dispone que esa facultad queda sujeta a que los obstáculos no se encuentren en áreas de protección, áreas silvestres protegidas y que no se trate de árboles vedados. Es decir, la norma prevé que los obstáculos que pueden removerse sean árboles.

 

            Tomando en cuenta lo anterior y lo dispuesto en la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a esa disposición, en la opinión jurídica no. OJ-052-2021 de 2 de marzo de 2021 señalamos lo siguiente:

 

“Dado que se trata de supuestos en los que se exceptúa normativa de índole ambiental, la interpretación y aplicación de esas disposiciones debe ser restrictiva y ceñirse, estrictamente, a los supuestos allí establecidos.  En ese sentido, se entiende que el artículo 2° bis citado faculta a las instituciones competentes a remover cualquier obstáculo existente en el derecho de vía, incluyendo vegetación y árboles, sin contar con la autorización de corta del Ministerio de Ambiente y Energía (en adelante, MINAE), siempre y cuando el derecho de vía correspondiente no se encuentre en áreas silvestres protegidas ni áreas de protección y que no se trate de especies vedadas.

A contrario sensu, si se trata de árboles ubicados en áreas silvestres protegidas, áreas de protección de fuentes de agua (artículo 33 de la Ley Forestal no. 7575 de 13 de febrero de 1996) o árboles vedados, su remoción requerirá el permiso del MINAE y sujetarse a las disposiciones fijadas en el Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de "Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF) (no. 38863-MINAE de 7 de abril de 2015).

Debe entenderse, entonces, que esa disposición permite, únicamente, la remoción de árboles y vegetación sin el permiso correspondiente en los términos expuestos. Pero no excepciona el cumplimiento de otros requisitos de índole ambiental para el desarrollo de las obras de mantenimiento y mejoramiento de las vías públicas para las cuales sea necesaria la remoción de árboles y vegetación.”

 

            Tal y como lo expusimos en esa opinión jurídica, el artículo 2 bis citado exceptúa normativa de índole ambiental, y, por tanto, su aplicación debe ser restrictiva y ceñirse, estrictamente, a los supuestos allí establecidos. De tal forma, debe quedar claro que la norma faculta a remover los obstáculos del derecho de vía, incluyendo árboles, sin contar con el permiso correspondiente del MINAE, exclusivamente cuando ello sea necesario para obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal y nacional. Por tanto, esa habilitación no resulta aplicable para aquellos casos en los que la remoción del obstáculo o la corta de árboles sea necesaria en virtud de otro tipo de obra no contemplada dentro de labores de mantenimiento o mejoramiento.

 

            Con base en lo anterior y según la literalidad de la norma, debe entenderse que el segundo párrafo del artículo, que indica que el aprovechamiento de los árboles que afecten el derecho de vía requieren cumplir los trámites regulados ante instancias competentes del MINAE, se refiere a los árboles que requieran cortarse pero que no estén contemplados en el supuesto anterior, sea porque pese a estar en el derecho de vía legalmente constituido su corta no obedece a obras de mantenimiento o mejoramiento de la red vial, o porque se trata de árboles que afectan de algún modo el derecho de vía o la constitución de este pero que no se ubiquen en el derecho de vía legalmente constituido.

 

            Esa interpretación de la norma se confirma si se ahonda en el expediente legislativo no. 20995 que dio origen a la Ley no. 9789. En ese sentido, desde el texto base del proyecto se indicó que:

 

“Actualmente una de las situaciones que generan dificultades en la ejecución de obras de mantenimiento y conservación de las vías públicas, está referida a la corta de los árboles que crecen en el derecho de vía; pues para efectuar tal corta se requiere de la autorización del Ministerio del Ambiente y Energía; lo cual genera trámites que causan afectación y dilación de la intervención oportuna de las vías y que no resultan congruentes con el servicio público que están llamadas a cumplir con eficiencia.

(…)

Es por ello que se ha considerado la urgente necesidad de plantear una flexibilización de la norma que actualmente regula la ejecución de obras de conservación, de reconstrucción y de mejoramiento de la red vial existente, facultando a que en virtud del interés público sea posible remover, sin trámite alguno, todo obstáculo del derecho de vía, incluyendo vegetación y árboles, sin que se infrinja la normativa forestal o ambiental; siempre que el derecho de vía se encuentre localizado fuera de parques nacionales o áreas silvestres protegidas.

(…)

Siendo entonces que se pretende remover con esta propuesta cualquier obstáculo existente dentro del derecho de vía, que por su naturaleza y objetivo deben ser inmediatos, ágiles y eficientes.

Esto en la búsqueda de una actuación expedita en pro del desarrollo, conservación y mantenimiento vial de nuestra infraestructura vial, sin dejar de lado el cumplimiento en lo ambiental, respetando las limitaciones a la reducción, o uso de las áreas determinadas por ley como áreas protegidas, y el patrimonio natural del Estado.” (Folios 2-5. Se añade la negrita).

 

            En el texto base del proyecto se hacía referencia expresa a la posibilidad de cortar árboles y vegetación, pues el artículo 2 bis propuesto indicaba:

 

“Para el debido cumplimiento de sus cometidos, las instituciones públicas competentes para la ejecución de obras de conservación, de reconstrucción y de mejoramiento de la red vial existente, podrán en virtud del interés público remover, sin trámite alguno, todo obstáculo del derecho de vía, incluyendo vegetación y árboles, sin que ello signifique transgresión a la normativa forestal o ambiental; lo anterior, siempre que el derecho de vía se encuentre localizado fuera de parques nacionales o áreas silvestres protegidas.” (Folio 6. Se añade la negrita).

 

            Sin embargo, el texto fue modificado posteriormente, excluyendo esa mención expresa a árboles y vegetación, con el fin de que no se malinterpretara que la intención de la norma era autorizar la corta indiscriminada de árboles, incluso para la ampliación de obras viales, sino, únicamente, de aquellos árboles que se ubicaran en lo que hoy está legalmente constituido como derecho de vía. Así se denota en varias de las intervenciones de los diputados en las sesiones de la comisión que tuvo a cargo la tramitación del proyecto.

 

            En esa comisión compareció el jefe del Departamento de Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del SINAC, Henry Ramírez Molina, quien manifestó:

 

“En realidad, sobre este tema nosotros queremos referirnos básicamente a las dos propuestas de incorporación de artículos al 2 Bis y al 2 Ter, porque en esta..., en el 2 Bis lo que busca esta es de alguna manera no hacer los trámites que se hacen ante la administración en este momento vinculadas a la corta de árboles.

(…)

En base a lo que se estable en el 2 Bis, lo que es que si se puede dar esa opción o esa no incorporar el tema de trámite, efectivamente la parte forestal se puede sopesar con ese trámite de los tres días, pero hay otras competencias de la Institución que están estrictamente vinculadas y que no necesariamente se resuelven con el tema de trámite, que es la vida silvestre asociada a los árboles, al conjunto de vegetación, puede ser bosques, puede ser árboles aislados, pueden ser figuras de arreglos de vegetación que están haciendo fuente o principios de corredor biológicos.

Entonces, el permitir o hacer una omisión sobre el tema de la tramitología entonces, eventualmente nosotros podríamos apoyar o se puede dar pie, fortalecer que el tema de los trámites de permisos -que para mí igual son tres días- es muy, muy razonable.” (Folio 471).

 

            Posteriormente, intervino el diputado Pablo Heriberto Abarca Mora, quien señaló lo siguiente:

 

“Había un proyecto original que fue dictaminado negativamente, en Económicos. Hubo audiencias, hubo un trámite importante en el tema, porque la intencionalidad del legislador proponente, de aquel proyecto, es que en el derecho de vía actual, si hay algún árbol no tenga que ir el gobierno a hacer un decreto de conveniencia nacional, para quitar un árbol que está sobre el derecho o bajo el derecho de vía de un puente existente; no uno nuevo. Porque los nuevos van a tener una viabilidad ambiental que va a requerir de un tratamiento aparte y eso es distinto. Es del derecho de vía actual.

Y, obviamente, hemos estado trabajando en una posible redacción que incluye que se haga referencia a ese derecho de vía, constituido en la Ley de Tránsito, 9678.

De manera tal, que estamos hablando sobre la carretera que hoy está, las carreteras nacionales o cantonales que hoy existen y si hay algún árbol que está sobre ese derecho de vía, bueno, hoy el gobierno lo que tiene que ir a hacer es un decreto de conveniencia nacional; o sea, todo un trámite para después volver al MINAE para que haya una autorización. Si es una obra nueva, no estamos hablando en el proyecto de ese tema y si hay que aclararlo, lo vamos a aclarar de cualquier manera.

Y, además, hay que hacer otra diferenciación. Cuando son áreas silvestres protegidas -es decir, si el derecho de vía está en un área silvestre protegida- ahí sí, tiene que hacer todo el trámite. Pero, en la normalidad, si está fuera de un área silvestre protegida, si está en el derecho de vía común y silvestre de las carreteras o del país, en general, entonces la idea del proyecto, el espíritu del proyecto es quitar un trámite que nos pareció, a los nueve diputados de la Comisión de Asuntos Económicos, que sí era innecesario.

De manera tal, que aclaro esto porque me parece que no hay que ver el coco en el proyecto. Aquí nadie está queriendo desbaratar árboles o vegetación solo porque se nos ocurre.

Es que si debajo de un puente existente, hoy, creció un árbol que no haya que ir a hacer un decreto de conveniencia nacional para que el puente no se desbarate, ¿verdad?

Esos plazos, no quisiera entrar en una polémica por los plazos; pero, el tema es el trámite. El trámite, verdaderamente, sobre un derecho de vía que hoy está habilitado, me parece que es innecesario. Esa es la intencionalidad del proyecto.

Por eso, archivamos el proyecto que estaba en corriente legislativa, en Económicos y los nueve acogimos este nuevo texto, obviamente, en el entendido de que íbamos a hacer un proceso en la nueva legislatura, para adecuarlo a esa intencionalidad. Bueno, y después fue asignado a esta Comisión, por eso estoy aquí y por eso les estoy contando cuál es el contexto y el espíritu del tema.” (Folios 484-485).

 

            Seguidamente, la diputada Floria Segreda Sagot, le consultó al funcionario del SINAC que se encontraba en la sesión, lo siguiente:

 

“Creo que han quedado suficientemente claras ambas posiciones. Lo que me llama mucho la atención es, y vuelvo a preguntar, ¿ustedes estarían de acuerdo, como institución, con este nuevo proyecto entendiéndose que el proyecto va dirigido exclusivamente al derecho de vía ya constituido, no un derecho de vía por construir, sino ya constituido? ¿Estarían, ustedes, de acuerdo con este proyecto, siendo específicamente el espíritu del proyecto ese?” (Folio 486).

 

A esa pregunta, el señor Henry Ramírez Molina contestó:

 

“Gracias, señora diputada. Sí. Efectivamente, en la institución tenemos claro que ese derecho de vía está constituido para ser derecho de vía.

Sabemos que, en algún momento, la administración central va a tomar ese derecho de vía y va a desarrollar sobre él la infraestructura que considere pertinente para los proyectos que ya tenga bien identificados.

Efectivamente, el asunto acá o el detalle, el criterio que nosotros un poquito intentamos rescatar es que en el momento en que ese derecho de vía se vea irrumpido por regeneración de árboles, ya ese árbol al constituirse un bien ya identificado en la norma, nos confiere a nosotros una gestión sobre él.

Claro que nosotros estamos dispuestos a valorar y a someter nuestros criterios, para que sean valorados por las comisiones que requieran y que se haga algo mucho más expedito, en aras de mejorar todo este tipo de proyectos.

(…)

Sí habría que valorar en términos de proponer, si está en este proceso, una revisión de la norma y un nuevo texto sustitutivo, pues si me lo permiten yo me podría atrever a recomendar que se valore considerar el protocolo que quedó instaurado en el proyecto de la carretera de Limón, la de Río Frío, porque la norma que habilitó el fideicomiso para el proyecto, creo que la Ley 9293, dice que la administración, en este caso, la ejecutante no va a tener que tramitar ningún tipo de permiso ante la administración para desarrollar el proyecto. Sin embargo, nosotros logramos habilitar con el MOPT y con la Unidad Ejecutora, un protocolo que, si bien es cierto, no hay que hacer trámite, logramos que ese protocolo nos cubriera la gestión.

Si la posibilidad de este proyecto va en atención a que podamos mejorar ese tema de tramitología, que no se tenga que presentar tantos requisitos; pero que podamos aplicar ese protocolo, yo creo que es muy válido, porque como les digo, nosotros no estamos no queriendo hacer. Sí, más bien, queremos sumar. Véanos, aquí estamos, tenemos criterio y les queremos ayudar a que las decisiones que ustedes quieran promover en sus normas, pues las implementen.

Si hay que hacer un ajuste al cuerpo de los dos proyectos y visualizar que se puede considerar la elaboración del protocolo que, ya de por sí, en el marco de la ley de emergencia hay protocolos establecidos, inclusive, para actuar de manera inmediata en el caso de ocurrencia de desastres naturales, la intervención inmediata. Se pueden intervenir suelos, piedras, árboles.

Yo creo que hay varios marcos habilitantes para hacer esa acción de omisión de trámites mucho más expedita, sin poner en riesgo las otras competencias de las otras instituciones.” (Folio 486-487).

 

Luego, el Diputado Enrique Sánchez Carballo indicó:

 

“Y quiero, también, preguntar. Entonces, entendiendo que esto solamente sobre obra que ya existe y derecho de vía que ya existe, para reparación o para remoción de vegetación o árboles de vía que ya existe, digamos, en esa parte.

Y, en la segunda parte, lo que tiene que ver con los cauces, también. Digamos, puentes que están donde ya hay un puente y hay que arreglarlo o cortar algo donde ya existe un alcantarillado, o donde ya existe toda la obra y, también, el derecho de vía para remoción de eso.

¿Cómo recomendaría, don Henry - porque usted no hizo esa misma lectura que hace Pablo del texto y, evidentemente, hay que hacer una relectura- para ver cómo lo hacemos, para que todos entendamos exactamente lo mismo? ¿Cómo lo recomendaría usted? ¿Cuál es esa relectura? Posiblemente, no la concluyamos en estos dos minutos; pero, tener claro dónde encuentra usted la dificultad del proyecto.” (Folio 488).

 

            Al respecto, el señor Henry Ramírez contestó:

 

“Yo creo que si pudiéramos, en esa nueva lectura, valorar supongo que este reglamento o esta propuesta de norma se tendrá que reglamentar, entonces podría ser en el reglamento donde se pueda tomar esa categorización de proyectos, porque yo creo que estamos metiendo en un marco muy grande un proyecto que puede ir desde la corta de un árbol, hasta a un proyecto como el caso de Cañas-Barranca que eran veintiocho mil árboles.” (Folio 488).

 

            Nuevamente, el diputado Sánchez Carballo intervino:

 

“Yo creo que eso, justamente, que usted decía al final es lo que tenemos que buscar cómo se aclara, que no son todos estos, desde estos proyectos grandes como Cañas­Barranca a estos otros proyectos, que es lo que creo que tiene que quedar muy claro, para que podamos avanzar con tranquilidad en el proyecto, si ese fuera el interés de la Comisión.” (Folio 489).

 

            Posteriormente, el diputado Pablo Heriberto Abarca señaló:

 

“Para ser más amplio en el tema, obviamente, esta norma tiene dos causales. Primero, que no ejercemos el mantenimiento sobre la red vial existente, como debería. No debería crecer un árbol tanto que afecte o posiblemente afecte a un puente.

No sabemos, también, y no todos los puentes tienen la misma altura y los cauces tienen comportamientos distintos, también. Pero, lo cierto es que la norma pretende que sea sobre la red vial existente y llamo a los diputados para que revisemos todos el mejoramiento de la red vial existente y, como dije en la intervención anterior, la idea es introducirle al texto sustitutivo o mediante una moción en el trámite, si ustedes lo tienen a bien, hacer referencia al obstáculo, quitar lo que está hoy en el texto, ahí, de vegetación y árboles y circunscribirlo a obstáculo del derecho de vía constituido como tal en la Ley de Tránsito de vías públicas y seguridad vial, 9678.

De manera tal, que lo vamos a acotar a lo que existe hoy. Es decir, al árbol que creció debajo de un puente, insisto, ese es el mejor ejemplo y que podría afectar la vida humana y evitarle al Estado, porque también hay que recordar que aquí no hay ningún tercero involucrado. Es el MOPT que tiene que ir a pedir un decreto de conveniencia nacional, para quitar un árbol que va a afectar al derecho de vía existente.

No son los sesenta y ocho mil árboles adicionales de una ampliación del derecho de vía. Es del derecho vial existente.

Por eso es importante, le agradezco a la diputada Nicolás que me haya avisado, porque estos temas son un poco delicados y si se malinterpretan pueden decir que yo he andado aquí con una motosierra atrás. No se trata de eso.

Se trata de que el sentido común aplique y que -no y también con algunas otras cosas- en todo caso, el tema es que esa es la intencionalidad y, obviamente, pues yo creo que seguiremos en el trámite de mejorar el texto.

De hecho, aquí, ya tengo una propuesta que es a la que hago referencia de hacer específica la Ley 9078 y estaríamos cumpliendo con ese tema.”

 

            Más adelante, la Comisión acogió el texto sustitutivo presentado por el diputado Abarca y que finalmente fue el que se aprobó al emitirse la Ley.

 

            En el dictamen unánime afirmativo se reafirmó que la intención del proyecto era permitir la remoción de obstáculos del derecho de vía legalmente constituido, incluyendo árboles, pues se indicó que:

 

“Actualmente, una de las situaciones que generan dificultades en la ejecución de obras de mantenimiento y conservación de las vías públicas, está referida a la corta de los árboles que crecen en el derecho de vía, pues para efectuar tal corta se requiere la autorización del Ministerio de Ambiente y Energía, y esto genera trámites que causan afectación y dilación de la intervención oportuna de las vías, y que no resultan congruentes con el servicio público que están llamadas a cumplir con eficiencia.

(…)

Es por ello que se ha considerado la urgente necesidad de plantear una flexibilización de la norma que actualmente regula la ejecución de obras de conservación, de reconstrucción y de mejoramiento de la red vial, facultando, en virtud del interés público, que sea posible remover, sin trámite alguno, todo obstáculo del derecho de vía, incluyendo vegetación y árboles, sin que se infrinja la normativa forestal o ambiental.

Lo anterior siempre que el derecho de vía se encuentre localizado fuera de parques nacionales o áreas silvestres protegidas, por cuanto es de suma importancia mantener una economía activa mediante el turismo, pero paralelamente establecer políticas de desarrollo sostenible.”

 

            El SINAC, en su respuesta a la audiencia conferida sobre esta consulta, resalta el comentario hecho por la comisión dictaminadora a la observación planteada por la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica. Específicamente sobre ese punto, en el dictamen se indica:

 

“«Este proyecto propone la simplificación de trámites para la corta de vegetación, especialmente árboles, con el objetivo de facilitar obras de conservación, reconstrucción y mejoramiento de la red vial nacional.»

Existe un error en la lectura que hace la escuela de biología respecto del proyecto, ya que, en ningún momento el espíritu del legislador es cortar vegetación ni un interés especial en talar árboles, el objetivo del proyecto es remover cualquier obstáculo, sin ningún énfasis en que sea vegetación, para mejorar el tránsito en el derecho de vía y en obra existente.”

 

            Sin embargo, de lo anterior no podría colegirse que el legislador tuvo la intención de excluir los árboles como uno de los obstáculos que la norma permite remover en los supuesto específicos allí establecidos. Ello en razón de todo lo transcrito anteriormente sobre la discusión previa que motivó el texto sustitutivo presentado, y, además, por el resto de consideraciones expuestas en el dictamen unánime afirmativo.

 

            En ese sentido, al hacerse referencia a la oposición de la Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza, en el dictamen se indicó que “no se pretende la tala de árboles inmersos en dinámicas barriales o vecinales, sino, aquellos que obstruyan el derecho de vía ya existente.”

 

            De todo lo expuesto se denota que la intención del legislador fue incluir dentro del concepto general de obstáculos que pueden ser removidos por las autoridades competentes, los árboles y vegetación que se ubiquen en el derecho de vía legalmente constituido.

 

            De tal forma, con base en los antecedentes legislativos y con base en la literalidad de la norma, la Procuraduría estima que el artículo 2 bis de la Ley General de Caminos faculta a los entes competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal y nacional, a remover los obstáculos del derecho de vía, incluyendo árboles, sin contar con el permiso correspondiente del MINAE, exclusivamente cuando ello sea necesario para llevar a cabo obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal y nacional, cuando se trate de árboles que se ubiquen en el derecho de vía legalmente constituido, y cuando éstos no estén ubicados en áreas de protección, áreas silvestres protegidas ni se trate de árboles vedados. 

 

            Esa habilitación no resulta aplicable para aquellos casos en los que la remoción del obstáculo o la corta de árboles sea necesaria en virtud de otro tipo de obra no contemplada dentro del concepto de labores de mantenimiento o mejoramiento.

 

            Para aquellos casos en los que no resulta aplicable esa habilitación, sea porque pese a estar en el derecho de vía legalmente constituido su corta no obedece a obras de mantenimiento o mejoramiento de la red vial, o porque se trata de árboles que afectan de algún modo el derecho de vía o la constitución de este pero que no se ubiquen en el derecho de vía legalmente constituido, resulta aplicable lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo, en cuanto a que deberán realizarse los trámites regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía.

 

            En los supuestos en los que sí resulta aplicable la habilitación, los entes competentes de ejecutar las labores de mantenimiento y mejoramiento no deben requerir la autorización del MINAE para la remoción de los obstáculos o la corta de árboles que sean necesarios para esas labores, sino que, conforme a lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo, deben comunicarlo a las instancias competentes del MINAE, a efectos de que lleve el registro de las obras correspondientes.

 

            Debe aclararse, como lo hicimos en la OJ-052-2021, que el artículo 2 bis objeto de consulta permite, únicamente, la remoción de objetos y árboles sin el permiso correspondiente en los términos expuestos. Pero no excepciona el cumplimiento de otros requisitos de índole ambiental que resulten exigibles para el desarrollo de las obras de mantenimiento y mejoramiento de las vías públicas para las cuales sea necesaria la remoción de árboles y vegetación

 

            Por último, resta por indicar que lo regulado por el artículo 2 bis de la Ley General de Caminos, además de estar relacionado con el desarrollo de infraestructura vial y labores de mantenimiento y mejoramiento que pueden llevarse a cabo en el derecho de vía, también involucra temas ambientales, al habilitar, en supuestos específicos, la remoción de obstáculos, que pueden ser árboles y vegetación, sin contar con los permisos correspondientes del MINAE. De tal forma, la norma involucra materias en las cuales tanto el MOPT como el MINAE son competentes, y, en las cuales, además, fungen como rectores, según lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo no. 41187 de 20 de junio de 2018).

 

            En consecuencia, el eventual desarrollo reglamentario de esa disposición, debería emanar de ambos Ministerios, como resultado del ejercicio coordinado de sus competencias.

 

            II. Conclusiones.

 

            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

 

            1. El artículo 2 bis de la Ley General de Caminos faculta a los entes competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal y nacional, a remover los obstáculos del derecho de vía, incluyendo árboles, sin contar con el permiso correspondiente del MINAE, exclusivamente cuando ello sea necesario para llevar a cabo obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal y nacional, cuando se trate de árboles que se ubiquen en el derecho de vía legalmente constituido, y cuando éstos no estén ubicados en áreas de protección, áreas silvestres protegidas ni se trate de árboles vedados. 

 

            2. Esa habilitación no resulta aplicable para aquellos casos en los que la remoción del obstáculo o la corta de árboles sea necesaria en virtud de otro tipo de obra no contemplada dentro del concepto de labores de mantenimiento o mejoramiento.

 

            3. Para aquellos casos en los que no resulta aplicable esa habilitación, sea porque pese a estar en el derecho de vía legalmente constituido su corta no obedece a obras de mantenimiento o mejoramiento de la red vial, o porque se trata de árboles que afectan de algún modo el derecho de vía o la constitución de este pero que no se ubiquen en el derecho de vía legalmente constituido, resulta aplicable lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo, en cuanto a que deberán realizarse los trámites regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía.

 

            4. En los supuestos en los que sí resulta aplicable la habilitación, los entes competentes de ejecutar las labores de mantenimiento y mejoramiento no deben requerir la autorización del MINAE para la remoción de los obstáculos o la corta de árboles que sean necesarios para esas labores, sino que, conforme a lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo, deben comunicarlo a las instancias competentes del MINAE, a efectos de que lleve el registro de las obras correspondientes.

 

            5. El artículo 2 bis objeto de consulta permite, únicamente, la remoción de objetos y árboles sin el permiso correspondiente en los términos expuestos. Pero no excepciona el cumplimiento de otros requisitos de índole ambiental que resulten exigibles para el desarrollo de las obras de mantenimiento y mejoramiento de las vías públicas para las cuales sea necesaria la remoción de árboles y vegetación

 

            6. La norma objeto de la consulta involucra materias en las cuales tanto el MOPT como el MINAE son competentes, y, en las cuales, además, fungen como rectores, según lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo. En consecuencia, el eventual desarrollo reglamentario de esa disposición, debería emanar de ambos Ministerios, como resultado del ejercicio coordinado de sus competencias.

 

            De usted, atentamente,

 

 

 

 

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

 

 

 

ELR/ysb

 

Copia:

Rafael Gutiérrez Rojas

Director Ejecutivo

Sistema Nacional de Áreas de Conservación