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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 115
 
  Dictamen : 115 del 24/05/2022   

24 de mayo de 2022


PGR-C-115-2022


 


Señora


Floribel Méndez Fonseca


Gerente


Instituto Nacional de Estadística y Censos


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero a su oficio n.°INEC-GE-532-2021, del 30 de junio de 2021, en cuya virtud consulta, a raíz de lo señalado en nuestro dictamen C-465-2020, del 25 de noviembre –en que afirmamos que el artículo 53 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional (n.°9694 del 4 de junio de 2019) regula un supuesto de superávit específico– si estos recursos quedan sujetos a la regla fiscal del artículo 9 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018). Concretamente, plantea el siguiente par de preguntas:


 


“1. Al conocer que los recursos del Superávit del INEC, no son técnicamente superávit libre, sino que se trata de superávit específico, estos recursos, entonces se pregunta: ¿deben o no limitarse al momento de ser considerados, presupuestados y ejecutados, por los alcances de la regla fiscal (Ley 9635)?


2. La cuestión de la regla fiscal del art. 9 dicho, se pregunta: ¿es en relación con el inciso a) del art. 52 de la Ley INEC, no así con los demás incisos, porque éstos refieren a fuentes de financiamiento que no provienen del presupuesto nacional?”


 


En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica de la Procuraduría (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el criterio de la Asesoría Jurídica del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC o Instituto), rendido por oficio n.° INEC-GE-AJ-127-2021, del 24 de junio de 2021, donde sostiene basada en nuestros dictámenes C-465-2020 (recién citado) y C-281-2019, del 1 de octubre, que en lo referente a la primera interrogante, los recursos del superávit del Instituto no deben limitarse por la regla fiscal, al entender que el artículo 53 de la Ley n.°9694 les confiere un “tratamiento especial” cuando son presupuestados para el “financiamiento de todos los costos de los censos nacionales o la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en la producción de las estadísticas oficiales”; por lo que, al igual que quedan exceptuados de lo dispuesto en la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371 del 28 de junio de 2016), tampoco les aplica el límite de gasto corriente de la Ley n.°9635. En ese sentido, apunta al carácter especial de la Ley del Sistema de Estadística Nacional y de fecha posterior a las leyes 9371 y 9635, que no podrían imponerse a la voluntad legislativa expresada en el referido artículo 53 de la primera norma, respecto al uso preciso que debía darse al superávit del INEC y que por ello se considera un superávit específico. A lo que agrega: “Limitar a un no crecimiento del presupuesto, conforme las pautas de regla fiscal, solo sería luego de que se tomó el superávit, se presupuestó, y de ello, quedase superávit”. Y respecto a la segunda pregunta, indica que no todas las fuentes de financiamiento del Instituto provienen de transferencias del presupuesto nacional, con lo cual, la cuestión de la regla fiscal, “está únicamente vista” en relación con los ingresos del inciso a) del artículo 52 de la Ley n.°9694.


 


 


A.                A RAIZ DE LA REFORMA HECHA POR LA LEY N.° 10084 LOS RECURSOS RESERVADOS DEL ARTÍCULO 53 DE LA LEY N.° 9694 DESTINADOS A FINANCIAR LAS OPERACIONES ESTADÍSTICAS DEL INEC QUEDAN EXCEPTUADOS DE LA REGLA FISCAL, NO ASÍ LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE SU ARTÍCULO 52


Como es seguro tiene pleno conocimiento la institución consultante, el 23 de noviembre del año pasado, entró en vigor la modificación que a la Ley del Sistema de Estadística Nacional hizo la Ley n.° 10084 del 12 de noviembre de 2021 y con una indudable incidencia en el análisis del par de preguntas aquí formuladas.


Pues, no solo reforma el citado artículo 53 en que se centra ambas inquietudes, ajustando su redacción para que los recursos específicos, que pasan a ser recursos reservados, cubran también a las operaciones estadísticas del INEC con una periodicidad superior a los dos años, sino que, más relevante aún, introdujo un artículo 53 bis, en el que se excluye la ejecución de esos fondos, según el fin para el que fueron reservados, de los alcances de la regla fiscal, al señalar:


“Artículo 53 bis- El Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) incluirá, en los costos de los proyectos que se sufragan con los fondos reservados a que se refiere el párrafo primero del artículo 53 de esta ley, los gastos que se empleen en la ejecución de estos. En este caso, dada la naturaleza excepcional de los fondos reservados, el INEC estará eximido de someterse a la regla fiscal establecida en la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.


A los efectos de lo dispuesto en el presente artículo y en el artículo 53 de esta ley, el INEC se sujetará a los procedimientos de aprobación presupuestaria ante la Contraloría General de la República” (el subrayado no es del original).


El precepto transcrito responde a la intención expresada en la exposición de motivos del proyecto de ley que dio lugar a esa reforma (documentada en el expediente legislativo n.° 22 702), de garantizar que el uso de los recursos superavitarios del INEC para la producción estadística no se vieran afectados por la aplicación de la regla fiscal, en detrimento del interés público asociado a dicha actividad (artículo 4 de la Ley n.° n.°9694), como se puede leer de seguido:


“No obstante, lo dispuesto en los citados artículos 52 y 53, el uso de estos recursos se ha visto limitado por la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Pública, N.° 9635, en particular, en lo relacionado con la regla fiscal.


Esta situación hace inviable la realización de operaciones estadísticas que le corresponden al INEC, como los censos nacionales y las encuestas con periodicidades mayores a un año, ya que, aunque se cuente con los recursos para su financiamiento, estos no pueden ser utilizados como se requiere.


El INEC, para cumplir su función, tiene una dinámica presupuestaria particular, pues realiza tanto operaciones estadísticas continuas que tienen un presupuesto anual asignado, como proyectos de censos y encuestas con periodicidades superiores a un año que requieren presupuestos en momentos específicos.  Esto hace que el presupuesto institucional sea oscilante y no constante, razón por la cual someterlo a un límite de gasto constante hace imposible ejecutar encuestas y censos o cualquier proyecto específico, aun cuando se disponga de los recursos para ese fin, y estos no provengan de una asignación o transferencia a cargo del presupuesto nacional.


Esta situación causa que sea inaplicable y de imposible cumplimiento, lo establecido por la ley del SEN, impide el fortalecimiento del Sistema de Estadística Nacional (por el contrario, implica un retroceso), y anula la posibilidad de que el país cuente, de manera fidedigna y oportuna, con las estadísticas oficiales que necesita, como prescribe esa ley” (el subrayado no es del original).


Se confirma del texto anterior, que con la citada reforma de la Ley n.°10084 se buscó excluir de la regla fiscal a los denominados “recursos reservados”, dada su “naturaleza excepcional”, por estar destinados exclusivamente, de acuerdo con el primer párrafo del artículo 53 de la Ley n.°9694,al financiamiento de los costos de los censos nacionales, de otras operaciones estadísticas con una periodicidad superior a los dos años y de la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en la producción de las estadísticas oficiales”.


Estos recursos o fondos reservados, conforme al mismo precepto modificado, continúan siendo los generados como superávit libre, al igual que los rendimientos íntegros que el Instituto perciba por sus inversiones financieras.


De manera que, no es todo el presupuesto del Instituto el que queda fuera de los alcances de la regla fiscal, como así lo aclara la misma redacción del artículo 53 bis cuando habla de que En este caso… el INEC estará eximido de someterse a la regla fiscal”; debido a que su primer párrafo precisa que ese caso o supuesto alude a las previsiones de gastos que, como parte de los costos, deben presupuestarse en la ejecución de los proyectos de censos, operaciones estadísticas, encuestas con periodicidades superiores a un bienio y en la revisión y actualización de las metodologías utilizadas, a ser financiadas con los recursos reservados del artículo 53.


Bajo ese entendido, procedemos a responder la primera consulta señalando que, por así disponerlo el referido artículo 53 bis de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, los recursos superavitarios del INEC y los provenientes de los rendimientos de sus inversiones financieras conforman una reserva cuya presupuestación para financiar  el gasto de los censos nacionales, las operaciones estadísticas con una periodicidad superior a los dos años, así como la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en la producción de las estadísticas oficiales, está excluida de la aplicación de la regla fiscal definida en el artículo 9 de la Ley n.°9635.


Si bien, en una correcta técnica legislativa la modificación que hizo la Ley n.°10084 debió contemplar también la reforma al artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas a efectos de incluir, como parte de las excepciones a la regla fiscal, lo referente a las previsiones de gasto en la ejecución de los proyectos de las operaciones estadísticas a que se refiere el párrafo primero del artículo 53 de la Ley n.°9694 que se financiarían con los recursos reservados; tal omisión no afecta la claridad del aludido artículo 53 bis respecto a los alcances de la excepción dicha.


Por otro lado, el abordaje de la segunda inquietud, en torno a si la aplicación de la regla fiscal se limita a los recursos transferidos del presupuesto nacional del inciso a) del artículo 52 de la Ley n.°9694, sin comprender el resto de las fuentes de financiamiento con que cuenta el INEC (letras b, c y d del mismo precepto), exige ante todo la precisión de lo indicado en los pronunciamientos de la Procuraduría que se citan por la Asesoría Jurídica del Instituto y, concretamente, del dictamen C-465-2020. Pues, ese departamento infiere de lo consultado en esa oportunidad, que la regla fiscal no abarca la disposición o presupuestación de esos otros recursos que no provienen de transferencias del Gobierno central, lo que es un error.


Recuérdese, que en ese interés de determinar si había una antinomia normativa entre los artículos 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y 53 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional en lo relativo al destino de los superávits libres, la primera consideración exegética que debía hacerse pasaba por establecer si los supuestos de hecho regulados en ambos preceptos coincidían al tiempo que ordenaban consecuencias jurídicas distintas o incompatibles entre sí.


En el dictamen C-465-2020 se indicó que, como el INEC recibe de acuerdo con el mencionado artículo 52, inciso a), de la Ley n.°9694, dentro de sus fuentes financiamiento, una transferencia procedente del presupuesto del Gobierno central, existía una coincidencia inicial con lo dispuesto por el referido artículo 17 de la Ley n.°9635, que norma, con carácter general, la hipótesis del destino que debía darse al superávit libre generado por las entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional como consecuencia de la aplicación de la regla fiscal.


Por tanto, fue en ese contexto específico en el que se hizo la relación de los ingresos transferidos al Instituto del Gobierno central con la regulación de los superávits libres de la Ley n.°9635, no con los alcances de la regla fiscal. 


Así que, contrario a la tesis sostenida en el criterio legal del INEC, la aplicación de la regla fiscal sí comprende todas las fuentes de financiamiento contempladas en el mencionado artículo 52 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional con independencia de que se traten de recursos transferidos o ingresos propios.


Tómese en cuenta que, por virtud de la regla fiscal se le impone un límite presupuestario al aumento del gasto corriente de los organismos públicos concernidos, entre los que se incluye al INEC, según se señaló en el dictamen C-465-2020, habida cuenta de su naturaleza jurídica como ente descentralizado no empresarial perteneciente al sector público no financiero (artículos 5 y 9 de la Ley n.°9635 y 31 de la Ley n.°9694).


En ese tanto y como consecuencia del principio constitucional de Universalidad (artículo 176 de la Constitución Política), el presupuesto institucional sobre el que se proyecta la regla fiscal debe ser comprensivo de la totalidad de los ingresos previstos con los que se debe financiar la generalidad de los gastos autorizados en el respectivo ejercicio económico.


De manera que, solo el legislador puede válidamente establecer si alguna de las fuentes de financiamiento con las que cuenta, en este caso, el INEC, quedaría excluida de los efectos de la regla fiscal, dada la incidencia que esos recursos puedan tener en la proyección del gasto al momento de formular el correspondiente presupuesto institucional. Siendo esa la inteligencia del referido artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; para muestra su inciso f), en que tanto el Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu), como el Sistema 9-1-1, se hallan sujetos al ámbito de cobertura de la regla fiscal, salvo los recursos dirigidos para el funcionamiento del Centro Operativo de Atención a la Violencia Intrafamiliar y Violencia contra las Mujeres.


 


 


B.                CONCLUSIÓN


De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República, que:


1.    Los recursos superavitarios del INEC y los provenientes de los rendimientos de sus inversiones financieras conforman una reserva cuya presupuestación para financiar el gasto en la ejecución de los proyectos de censos nacionales,  operaciones estadísticas con una periodicidad superior a los dos años, así como para la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en la producción de las estadísticas oficiales, está excluida de la aplicación de la regla fiscal, según modificación que hizo la Ley n.° 10084, con la adición de un artículo 53 bis a la Ley n.°9694.


 


2.    Fuera de ese supuesto, la cobertura de la regla fiscal abarca todas las fuentes de financiamiento del referido Instituto contempladas en el artículo 52 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional con independencia de que se traten o no de recursos transferidos del presupuesto nacional.


 


Atentamente,


 


 


 


 


Alonso Arnesto Moya


Procurador


AAM/hsc