31 de mayo de 2022

PGR-C-120-2022

Licenciado

Carlos Gerardo Cantillo Álvarez

Alcalde municipal

Municipalidad de Carrillo, Guanacaste

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. MC-ALC-CCR-887-2022, de fecha 20 de mayo de 2022, por el que consulta:

“¿Es procedente el reconocimiento de puntos extras por carrera administrativa en favor de aquel funcionario municipal que habiendo ingresado con anterioridad a la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en su puesto de Profesional 4 con el título de Licenciatura, posteriormente y de su propio pecunio obtenga el grado de Maestría en un área absolutamente atinente a dicho puesto?”

Luego de haber sido prevenido por oficio No. DFP-OFI-2263-2022, mediante oficio No. MC-ALC-CCR-900-2022, de 24 de mayo de 2022, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la Dirección de Asuntos jurídicos de esa corporación municipal, materializado en el oficio No. MC-DAJ-51-2022, fechado el día 13 de mayo de 2022, según el cual, refiriéndose al caso de quien ocupa el cargo de Jefe de Departamento de Tecnologías de la Información de esa municipalidad, en un puesto Profesional municipal 4, y en abierta contraposición al criterio del Departamento de Recursos Humanos que, con base en lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducido por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635,  determinó que al ser requisitos del puesto la “Licenciatura universitaria en el área de su especialidad o Bachiller universitario y Maestría en su área de especialidad” –según Manual Descriptivo de puestos-, no puede reconocerse la Maestría obtenida como parte de la carrera profesional, concluye que “se debe aceptar y reconocer la maestría como parte de la carrera profesional, por no haber sido requisito de formación al momento de ingresar al puesto y porque tampoco es un requisito de formación dentro del propio perfil del Puesto de Jefe del Departamento de Tecnologías de la Información”.

I.- Consideraciones previas sobre el objeto de la consulta y el alcance de nuestro dictamen.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión podemos afirmar que en el presente caso al menos una razón nos impide, en principio, ejercer nuestra función consultiva vinculante respecto de la pregunta formulada en su consulta: Pues si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión en el criterio jurídico que se acompaña, la existencia de un caso particular pendiente de resolución en sede administrativa, relativo al caso de quien ocupa el cargo de Jefe de Departamento de Tecnologías de la Información de esa municipalidad, en un puesto Profesional municipal 4, y en el que existen criterios antagónicos del Departamento de Recursos Humanos y de la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa municipalidad.

Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa. (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003, OJ-085-2003 de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004, C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009 y C-177-2010 de 17 de agosto de 2010), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso implicaría, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, un desapoderamiento ilegítimo y una violación flagrante y grosera de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

No obstante, aun cuando la presente gestión pudiera resultar, en principio, por ello inadmisible, una vez revisada nuestra doctrina administrativa, lo cierto es que estimamos que podemos hacer importantes aportaciones jurídico doctrinales sobre las materias en consulta, sin que pueda entenderse, en ningún momento, que estamos resolviendo el caso concreto aludido.

Por consiguiente, considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante y tomando en cuenta el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública, nos permitimos rendir el siguiente dictamen, cuyo carácter vinculante deriva de la mera constatación objetiva de normas que resultan aplicables en la materia y de las interpretaciones que de ellas se haya dado y que pasamos seguidamente a recoger.

Y siendo que el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor consultiva: orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la administración activa,  insistimos una vez más en que le corresponderá a ésta última, bajo su entera responsabilidad y en cabeza de los órganos competentes, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

Nos limitaremos a reiterar e ilustrar nuestra interpretación normativa sobre el régimen de la denominada Carrera Profesional, según las nuevas disposiciones introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento concreto y vinculante en relación con alguna situación jurídico administrativa particular y específica que pueda subyacer en este asunto.

II.- Doctrina administrativa sobre el nuevo régimen de la Carrera Profesional introducido por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635.

Con base en las disposiciones normativas introducidas por la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, el nuevo régimen de la denominada Carrera Profesional, por el que se paga un incentivo económico complementario y opcional, no permite reconocer aquellos títulos o grados académicos que sean requisitos del puesto (art. 53[1]); de modo que sólo podrían reconocerse para tales efectos la formación académica, a nivel de grados y posgrados universitarios, los superiores o adicionales, que no sean requisitos para el puesto (art. 15[2] del Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas -Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-) (Dictamen C-153-2020 de 24 de abril de 2020. En sentido similar los dictámenes C-366-2020 de 16 de setiembre de 2020 y PGR-C-223-2021 de 9 de agosto de 2021).

Incluso aludimos los cambios atinentes operados, con base en esa normativa, por la Dirección General de Servicio Civil al régimen diferenciado del incentivo salarial de Carrera Profesional de los servidores cubiertos por los Títulos I y II del Estatuto de Servicio Civil que, en materia de reconocimiento de grados y postgrados académicos, en el artículo 5.6 de la resolución No. DG-139-2019 de las 15:00 hrs. del 24 de julio de 2019, dispone lo siguiente:

“(…) 5.6. Sea superior o adicional al requisito académico establecido para la clase de puesto ocupada por el servidor interesado. Esto implica que no podrá sumarse, para efectos de la remuneración de Carrera Profesional, el título académico a nivel de grado o posgrado mediante el cual el servidor cumplió con los requisitos para su nombramiento en el puesto que ocupe.”

Regulación ésta última de innegable carácter normativo que, a falta de regulación especial sobre la materia, resultaría fuente supletoria a la que debe acudir el intérprete jurídico, especialmente por la autonomía, independencia y en especial por el principio de auto integración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho -art. 9.1.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)- (Dictámenes C-315-2018 de 14 de diciembre de 2018, C-153-2020 y PGR-C-223-2021, op. cit.); máxime que constatamos que el Reglamento para la Aplicación de la Carrera Profesional a los Profesionales de la Municipalidad de Carrillo –publicado en La Gaceta No. 118 de 19 de junio de 2008-, resulta anacrónico[3], pues no ha sido actualizado conforme a las nuevas disposiciones que, con carácter de derecho necesario, imperativo y de contenido absoluto [4], rigen actualmente la denominada Carrera Profesional.

Véase que, en aplicación del principio de indemnidad salarial –art. 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635-, hemos indicado que los servidores acogidos en el régimen de Carrera Profesional antes del 4 de diciembre de 2018, conservarán únicamente y sin limitación temporal, mientras subsista de manera ininterrumpida una relación de empleo público, la cantidad de puntos acumulados y reconocidos antes de aquella fecha, y con base en los cuales perciben la respectiva compensación económica. Pero estarán sometidos a futuro, para la actualización y reconocimiento de nuevos puntos y demás aspectos regulados en materia de Carrera Profesional, a las modificaciones normativas introducidas por la citada Ley No. 9635, tal y como lo ha reconocido mediante la resolución No. DG-139-2019 de las 15:00 hrs. del 24 de julio de 2019, la Dirección General de Servicio Civil en el caso de los servidores cubiertos por los Títulos II y I del citado régimen de méritos (Dictamen C-366-2020, op. cit.).

Será entonces con base todas esas disposiciones normativas que deberá actuar en consecuencia la Administración consultante ante toda gestión sobrevenida de reconocimiento de grados y postgrados académicos con incidencia en el factor de formación académica reconocida previamente en la Carrera Profesional, según nuevas disposiciones introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, por la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas, No. 9635, y su Reglamento.

Lo anterior bajo la premisa fundamental de que, con base en el nuevo régimen jurídico instaurado a nivel legal en materia de Carrera Profesional, sólo podrían reconocerse grados o postgrados, adicionales o superiores, atinentes que adquiera el servidor, siempre que no constituyan requisito académico del puesto que ocupa; esto a fin de no generar un doble reconocimiento salarial, pues de ser también aquellos requisitos del puesto, el grado profesional ya estaría reconocido en el salario del puesto.

No le corresponde a esta Procuraduría determinar si los grados y posgrados académicos mencionados son o no requisitos del puesto, según lo establecido en el manual descriptivo de puestos de esa corporación municipal; esa labor es de resorte exclusivo de la administración activa, según los alcances de lo dispuesto por los artículos 53 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y 15 del Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas -Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-. Bajo el entendido que los Manuales descriptivos de clases o de puestos integran el bloque de legalidad del que las Administraciones Públicas no pueden apartarse ni sustraerse (En ese sentido, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 226-99 de las 15:30 horas del 11 de agosto de 1999 y 2002-00105 de las 14:55 horas del 13 de marzo de 2002, ambos de la Sala Segunda; así como los dictámenes C-298-2015 de 3 de noviembre de 2015 y C-067-2017 de 03 de abril de 2017). Debiendo sujetarse entonces a una determinada estructura de empleo que determina, entre otras cosas, el perfil profesional de los puestos.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

1.      Con base en las disposiciones normativas introducidas por la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, emitidas con innegable carácter homogeneizante y vocación de generalidad, el nuevo régimen de la denominada Carrera Profesional, por el que se paga un incentivo económico complementario y opcional, no permite reconocer aquellos títulos o grados académicos que sean requisitos del puesto (art. 53); de modo que sólo podrían reconocerse para tales efectos la formación académica, a nivel de grados y posgrados universitarios, los superiores o adicionales, que no sean requisitos para el puesto (art. 15 del Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas -Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-).

2.      Las modificaciones introducidas por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, concretamente su Título III y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-, respecto a la regulación del incentivo de carrera profesional, resultan aplicables a las Municipalidades y priva sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistente en la materia, a modo de derogación tácita –total o parcial- por incompatibilidad normativa de sus contenidos.

3.      El Reglamento para la Aplicación de la Carrera Profesional a los Profesionales de la Municipalidad de Carrillo fue irremediablemente afectado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, por lo que debe entenderse derogado implícitamente en cualquier disposición que contravenga aquella norma homogeneizante de grado superior y de orden público. Pero continuará siendo un instrumento normativo válido en lo que no se contraponga a aquella disposición legal.

4.      Ya sea por omisión de regulación o producto de la derogación tácita de las disposiciones reglamentarias existentes con ocasión de la reforma instaurada mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635, ante la falta de regulación especial, las disposiciones normativas emitidas por la Dirección General de Servicio Civil en materia de Carrera Profesional resultarían fuente supletoria a la que deben acudir las municipalidades para resolver aspectos concretos relacionados con el reconocimiento de grados y postgrados superiores o adicionales al requisito académico establecido para la clase del puesto, siempre que éstos no sean requisitos para ese mismo puesto.

5.      No le corresponde a esta Procuraduría determinar si los grados y posgrados académicos mencionados son o no requisitos del cargo de Jefe de Departamento de Tecnologías de la Información de esa municipalidad, en un puesto Profesional municipal 4. Y mucho menos determinar si procede o no su reconocimiento para efectos de la remuneración de la Carrera Profesional. Esa es una labor de resorte exclusivo de la administración activa, según lo establecido en el manual descriptivo de puestos de esa corporación municipal.

Con base en lo expuesto la Administración consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico al problema jurídico planteado.

En esos términos dejamos evacuada su consulta.

              MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

              Procurador Adjunto

              Área de la Función Pública

LGBH/ymd