7 de junio de 2022

PGR-OJ-078-2022

 

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la procuradora general adjunta de la república, me refiero a los oficios nos. AL-DCLEAGRO-027-2021 de 28 de setiembre de 2021 y AL-DCLEAGRO-039-2021 de 14 de octubre de 2021, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios, requirió nuestro criterio sobre el texto base y el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 22437, denominado “LEY PARA EL REGISTRO DE AGROQUIMICOS.”

 

De previo, debemos aclarar que esta opinión jurídica se emite con respecto al último texto sustitutivo del proyecto que consta en el sitio web de la Asamblea Legislativa con fecha de 22 de marzo de 2022, pues carece de interés referirse a los textos que inicialmente fueron consultados.

 

1. Carácter de este pronunciamiento.

 

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

 

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

 

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

 

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

 

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

           

            A. Sobre la importancia del registro de agroquímicos y la normativa que lo regula.

 

El derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se reconoce de manera expresa y claramente individualizado en el artículo 50 de la Constitución Política, y sobre éste se ha desarrollado una amplísima jurisprudencia que lo ha ligado directamente con el derecho a la vida que ampara el artículo 21, del cual se deriva el derecho a la salud.

 

La jurisprudencia constitucional ha reconocido que de esos derechos fundamentales se deriva un principio de responsabilidad para el Estado, pues éste se encuentra obligado a resguardarlos. Concretamente, se ha dispuesto:

 

“Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que previamente había sido reconocido por este Tribunal como un derecho  fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. De la interpretación integrativa de estas normas constitucionales con el propio numeral 50 es que se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, para que, a través de las diversas manifestaciones de la función pública (actuación formal –adopción de actos administrativos y disposiciones normativas–, y la actuación material –prestación de servicios públicos y la coacción anómala) su accionar se traduzca en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano…, la tutela ambiental se desarrolla en una doble vertiente,  primero como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido, individualizable (respecto del nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto, atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. (Sala Constitucional, voto no. 17126-2006 de las 15 horas 4 minutos de 28 de noviembre de 2006. La negrita no es del original).

 

Lo anterior es particularmente importante en materia de agroquímicos, pues, aunque son ampliamente utilizados por las ventajas económicas que presentan en la agricultura al combatir las plagas que afectan a los cultivos, mejorar las cosechas y reducir las malas hierbas, pueden generar graves daños al ambiente y a la salud. Frente a las ventajas que conllevan, el uso de estas sustancias puede afectar a quienes los manipulan y aplican, puede afectar a otros seres vivos, impactar negativamente los suelos y dejar residuos en los productos agrícolas y en las fuentes de agua potable. (Véase nuestro dictamen no. C-215-2013 de 10 de octubre de 2013).

 

Por lo tanto, al existir un riesgo para el ambiente y para la salud, el Estado se encuentra obligado a intervenir, dictando normas y adoptando medidas oportunas que controlen la utilización de esas sustancias y que prevengan los daños que esos productos puedan generar al ambiente y a la salud.

 

La Sala Constitucional ha reconocido el riesgo que implica el uso de agroquímicos (votos nos. 18207 de las 18 horas 15 minutos de 10 de diciembre de 2008 y 12394-2012 de 9 horas 5 minutos de 7 de setiembre de 2012) y, en consecuencia, ha considerado que “la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado…” (Voto no. 16937-2011 de las 14 horas 36 minutos de 7 de diciembre de 2011).

 

En ese sentido, el Convenio de Rotterdam para la aplicación del procedimiento de consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional (aprobado mediante Ley no. 8705  de 13 de febrero de 2009), tiene por objetivo promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos de las Partes en la esfera del comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños y contribuir a su utilización ambientalmente racional. Con esa finalidad, establece ciertas obligaciones a los Estados Parte y remite a lo dispuesto en el Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación.

 

Ese Código de Conducta de la FAO tiene dentro de sus objetivos “establecer normas de conducta de carácter voluntario para todas las entidades públicas y privadas que intervienen en el manejo de plaguicidas” y servir de “base para que las entidades pertinentes a las que el Código va dirigido puedan determinar si las acciones que proponen o las acciones de otros constituyen prácticas aceptables.”

 

 En ese instrumento se establece que el registro de plaguicidas es el “proceso por el que la autoridad nacional o supranacional responsable aprueba la venta y utilización de un plaguicida, previa evaluación de datos científicos dirigidos a demostrar que el producto es efectivo para su finalidad y no entraña un riesgo inaceptable para la salud humana, la salud animal ni para el medio ambiente bajo las condiciones de uso que se den en el país o región de que se trate.”

 

Asimismo, los artículos 5° y 6°, ese Código de Conducta disponen que los Estados deberían implementar una política de plaguicidas y un sistema de registro y control de plaguicidas; revisar con regularidad los plaguicidas que se comercializan en el propio país, sus usos aceptables y su disponibilidad para cada sector del público; llevar a cabo revisiones especiales cuando la evidencia científica lo aconseje; llevar a cabo evaluaciones de riesgos y adoptar decisiones de gestión de riesgos basadas en todos los datos e informaciones disponibles pertinentes, como parte del proceso de registro de los plaguicidas; y permitir la reevaluación y establecer un procedimiento de nuevo registro para asegurar el examen periódico de los plaguicidas, garantizando con ello que se puedan adoptar medidas inmediatas y eficaces en caso de que nuevas informaciones o datos sobre el comportamiento o los riesgos indiquen la necesidad de medidas de reglamentación.

 

De lo anterior, puede afirmarse que un registro de plaguicidas no tiene como finalidad únicamente la inscripción de productos para recopilar información acerca de los agroquímicos que se comercializan y utilizan en el país. Además de brindar información clara y precisa sobre los productos, un adecuado registro de plaguicidas debe funcionar como un instrumento a través del cual el Estado evalúa los datos científicos para garantizar que el producto es efectivo para su finalidad y que no entraña un riesgo inaceptable para la salud humana, la salud animal ni para el medio ambiente. Una vez efectuado ese análisis, el Estado aprueba la inscripción del plaguicida, permitiendo con ello su venta y utilización.

 

Además, según lo expuesto, los registros de agroquímicos también deben funcionar como un medio para hacer revaloraciones periódicas de los productos ya inscritos, de conformidad con la información y datos técnicos disponibles.

 

En nuestro país se ha reconocido la necesidad de registrar los plaguicidas. De tal forma, la Ley de Protección Fitosanitaria (no. 7664 de 8 de abril de 1997) tiene como uno de sus objetivos “regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente.” (Artículo 2° inciso e).

 

En los artículos 23, 24 y 30 de esa ley se establecen disposiciones concretas sobre el registro de las sustancias químicas de uso agrícola y la potestad del Ministerio de Agricultura y Ganadería de restringir el uso de dichas sustancias:

 

“Artículo 23.- Inscripción de sustancias y equipos.

Según los requisitos que se señalarán en el reglamento de esta ley, todas las sustancias químicas, biológicas o afines y los equipos de aplicación para uso agrícola, deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.

 

Artículo 24.- Registro de sustancias

Ninguna persona física o jurídica podrá importar, exportar, fabricar, formular, almacenar, distribuir, transportar, re empacar, re envasar, anunciar, manipular, mezclar, vender ni emplear sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, que no estén registradas conforme a la presente ley.

Se exceptúan del registro indicado, las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, que ingresen en tránsito, para la investigación o el combate de problemas fitosanitarios específicos. En estos casos, el permiso solo se otorgará en forma temporal por razones de urgencia, técnicamente justificadas ante el Servicio Fitosanitario del Estado.

El Servicio denegará la autorización cuando técnicamente no proceda y se lo notificará al interesado.

 

Artículo 25.- Inscripción de personas

Toda persona física o jurídica que registre, importe, exporte, re empaque y re envase sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola deberá inscribirse en el registro que llevará el Servicio Fitosanitario del Estado, previo cumplimiento de los requisitos señalados en el respectivo reglamento.

El Servicio podrá denegar, suspender o cancelar el registro de sustancias químicas, biológicas o afines y de equipos de aplicación para uso agrícola, mediante resolución técnica fundada que se ajustará al debido proceso, conforme al reglamento respectivo.

 

Artículo 30.- Prohibiciones y restricciones por razones técnicas. El Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el re envase, el re empaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente.”

 

Por su parte, la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos (no. 7017 de 16 de diciembre de 1985) dispone que los agroquímicos deben ser valorados periódicamente, que éstos no deben ser registrados sin que se hayan hecho análisis sobre su toxicidad y su efecto en la salud y el ambiente y reafirma la potestad del Ministerio de Agricultura de prohibir la circulación de productos. Concretamente, en su artículo 5° establece:

 

“Artículo 5°-. Con el propósito de asegurar la calidad y el uso de los agroquímicos, el Ministerio de Agricultura y Ganadería está obligado a efectuar controles periódicos sobre la calidad de estos productos en las fábricas y casas distribuidoras, en las que tomar las muestras necesarias para remitirlas al laboratorio de control de calidad. Este Ministerio también tendrá a su cargo el control de la toxicidad crónica y de su efecto en la salud de las personas y del ambiente. No se podrá registrar ningún producto sin que se hayan practicado estos análisis. El Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá prohibir la Circulación u ordenar la destrucción de los productos que no cumplan con las normas de calidad, as¡ como tomar otras medidas tendentes a mejorar la calidad de los agroquímicos. En lo que se refiere a la elaboración y control de las normas de calidad, el citado Ministerio actuar en coordinación con la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medidas del Ministerio de Economía y Comercio.”

 

            Para regular los requisitos y el procedimiento de registro de plaguicidas, han existido varias disposiciones reglamentarias. En el año 2006 se emitió el Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola (Decreto Ejecutivo no. 33495 de 31 de octubre de 2006) que fijó las normas bajo las cuales funcionaría el registro de esas sustancias.

 

            Antes de la emisión del Decreto 33495, para registrar un plaguicida formulado, no era necesario registrar de previo los ingredientes activos grado técnico requeridos para esa formulación, se otorgaban registros sin plazo definido y no se exigían los mismos requisitos técnicos que dispuso ese reglamento. De ahí que, el Decreto Ejecutivo no. 33495 estableció un procedimiento de reválida, definido en su artículo 3.62 como el “proceso mediante el cual los titulares de los registros de ingredientes activos grado técnico, registrados como tales o como componentes de una formulación registrada, otorgados antes de la promulgación del presente reglamento y que se encuentren vigentes, aportan ante el SFE, en los plazos indicados en este reglamento la información requerida por este, como requisito para mantener la vigencia de sus registros.”

 

            Posteriormente se emitió la Ley de Trámite de las Solicitudes de Registro de Agroquímicos (no. 8702 de 14 de enero de 2009), la cual, pese a que indicaba que tenía por objeto el trámite de las solicitudes de registros nuevos de plaguicidas o de modificaciones a registros vigentes, que hubiesen sido presentadas con anterioridad a la publicación del Decreto Ejecutivo no. 33495, estableció además un proceso de reválida muy similar al dispuesto por el Decreto 33495.

 

            La Ley no. 8702 amplió los plazos del proceso de reválida que había ordenado el Decreto 33495 pues fijaba un plazo de hasta tres años, que se venció el 28 de enero de 2012, fecha en la cual la norma perdió vigencia por así disponerlo expresamente su artículo 15.

 

            El Decreto 33495 fue derogado al emitirse el Reglamento Técnico: “RTCR 484:2016. Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola. Registro, Uso y Control (Decreto Ejecutivo No. 40059 de 29 de noviembre de 2016. La finalidad de esa norma era regular el Registro de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines, sustituyendo en su totalidad la normativa anterior.

 

            Después, se emitió el Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados (Decreto Ejecutivo no. 39995 de 15 de diciembre de 2016). En sus considerandos se dispuso que las reglamentaciones anteriores a la vigencia del decreto ejecutivo no. 33495 MAG-S-MINAE-MEIC de 31 de octubre de 2006 y sus reformas, permitían al Ministerio de Agricultura y Ganadería otorgar los registros a plazo indefinido así como la inscripción de los plaguicidas formulados sin que fuese requisito contar con registro previo del ingrediente activo grado técnico, y que, por ello, resultaba necesario actualizar la información de estos registros y además establecerles un plazo de vigencia igual al de los registros que se otorgan con la normativa actual. También se consideró que las normativas internacionales establecen requisitos de información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental que fueron incluidos en el Decreto 33495 y que no eran solicitados por la normativa anterior, y por tanto, se hace necesario prorrogar los registros otorgados antes de dicho decreto ejecutivo, para que puedan entrar en un proceso de registro acorde con las exigencias de la normativa actual, garantizando al mismo tiempo la continuidad de su comercialización, dada su importancia como herramienta para el combate de las plagas agrícolas.

 

            Tanto el Decreto no. 40059 como el no. 39995 han sido impugnados constitucionalmente (expedientes nos. 18-009107-0007-CO, 18-19039-0007-CO y 19-5920-0007-CO), entre otras razones, porque se ha estimado que flexibilizaron los requisitos para registrar y actualizar o revalidar los registros de plaguicidas, exigían información limitada e insuficiente que no permite realizar una evaluación adecuada sobre los riesgos ambientales y sanitarios de los productos y porque se excluye del procedimiento de registro al Ministerio de Salud y al Ministerio de Ambiente y Energía.

 

            Es importante señalar que, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo[1], en un estudio realizado sobre el uso de plaguicidas en el país en el periodo 2012-2020, revela datos altamente preocupantes. En ese sentido, se indica que Costa Rica es de los mayores consumidores de plaguicidas en el mundo, muy por encima de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante, OCDE), y que “de la totalidad de plaguicidas utilizados en Costa Rica por año, 13.79 millones de kilos están asociados con efectos agudos adversos; de ellos cerca de 11 millones de kilos no están aprobados para uso en la Unión Europea.” Y que, por ello, el país “tiene un gran reto por delante para mejorar la gestión de plaguicidas de uso agrícola, en busca de reducir los riesgos para la salud humana y para el ambiente, a través de la reducción del uso de plaguicidas altamente peligrosos.”[2]

 

            Al analizar la normativa bajo la cual se registraron los plaguicidas altamente peligrosos que están siendo aplicados en el país, el estudio indica:

 

“Estos registros, como era de esperar, según la normativa con la que fueron realizados, no han tenido una segunda revisión respecto a su peligrosidad para la salud humana y para el ambiente, tampoco en relación con su eficacia biológica, a pesar de tener 15, 20, 30 y más años de haber sido realizados y de estar en el mercado. De igual manera, no se están considerando los factores de peligrosidad de los plaguicidas que se han conocido desde que su registro fue realizado por primera vez ni se ha verificado oficialmente si los plaguicidas registrados mantienen su eficacia biológica tal cual como fue registrada.”[3]

 

            En las conclusiones de la investigación, se señala:

 

“5. Los plaguicidas que se utilizan en Costa Rica son en su mayoría de alta peligrosidad, ya sea para la salud humana como para el ambiente, de acuerdo con los criterios establecidos por la FAO y la OMS.

6.Una gran cantidad de los plaguicidas que se continúan utilizando en la agricultura de Costa Rica ya están prohibidos o no permitidos en otros países, por ejemplo, en los países OCDE de la Unión Europea.

(…)

8.En Costa Rica, se mantienen en el mercado 1884 plaguicidas con más de 10 años de haber sido registrados y hasta con 37 años con los plazos de registro vencidos o que nunca han tenido establecida una fecha de vencimiento. Esto es un incumplimiento normativo, según queda demostrado, pero también es un factor que podría afectar a los agricultores mismos, ya que oficialmente no se verifica que se mantenga la eficacia de los plaguicidas vendidos. Por lo tanto, se requiere de una reevaluación de los plaguicidas, que están en el mercado, que considere sus características de peligrosidad conocidas actualmente, así como las condiciones en las cuales se están utilizando en los campos, para valorar la exposición para trabajadores, consumidores y para el ambiente. No se debería realizar una reválida (renovación de registros) “automática” de los plaguicidas vencidos y antiguos, sin una nueva evaluación de su peligrosidad y riesgo, con base en la nueva información existente sobre esos plaguicidas.

(…)

9.La normativa con la que fue registrada la gran mayoría de plaguicidas existentes en el mercado costarricense era débil e incluso alguna no contemplaba procesos de evaluación de riesgo sanitario o ambiental.

(…)

12. El país precisa del registro de nuevas moléculas de plaguicidas para uso agrícola, pero sin dejar de hacer las evaluaciones de riesgo sanitario y ambiental, con base en los procedimientos internacionalmente conocidos. Para ello, se amerita que las empresas propietarias de los plaguicidas presenten sus solicitudes de registro, acompañadas de la documentación técnica que sirva para realizar las evaluaciones señaladas, de acuerdo con la reglamentación existente.

14. El Servicio Fitosanitario del Estado reporta un alto nivel de contaminación de alimentos con residuos de plaguicidas, hecho muy preocupante no solo por su frecuencia, sino también por la alta concentración de plaguicidas, ya que en algunos casos superan significativamente los límites máximos de residuos existentes y, además, por la toxicidad que tiene la mayor parte de los plaguicidas detectados. Se requiere que el SFE, el MAG y el Ministerio de Salud tomen medidas más rigurosas para reducir la contaminación de alimentos, pero también para retirar del mercado los alimentos que se detectan contaminados con plaguicidas en niveles superiores a los LMR.”[4]

 

            Recientemente, se emitió el Reglamento para optar por el Registro de Ingrediente Activo Grado Técnico mediante el reconocimiento de la evaluación de los estudios técnicos aprobados por las Autoridades Reguladoras de los países miembros de la OCDE y los países adherentes de la OCDE (Decreto Ejecutivo no. 42769-MAG-S-MINAE de 26 de enero de 2021).  

 

            Dicha norma fue emitida en conjunto con los Ministerios de Agricultura, Salud y Ambiente y Energía y en sus considerandos se indica que:

 

“III. Que uno de los objetivos de la Ley de Protección Fitosanitaria es regular el uso y manejo de sustancias químicas para aplicarlas en la agricultura, incluyendo su registro e importación, a la vez que se procura la protección de la salud humana y el ambiente. Por ello las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la protección de la salud humana y animal.

(…)

V. Que las sustancias químicas para uso agrícola representan un riesgo potencial para la salud humana y animal, el ambiente y la sanidad vegetal, por lo que su control requiere la participación integrada y coordinada del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente y Energía, de conformidad con sus competencias.

(…)

VII. Que el marco jurídico nacional confiere competencias y legitimidad a los Ministerios de Ambiente y Energía y de Salud, para participar en el Registro de IAGT.

VIII. Que es fundamental que el sistema de registro de IAGT opere con fluidez a efecto de que los productores agrícolas tengan acceso a nuevas alternativas en el control de plagas, a la vez que se desincentive el uso de plaguicidas obsoletos o prohibidos a nivel mundial o altamente peligrosos a la luz del desarrollo científico y tecnológico.

IX. Que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante OCDE) cuenta con sesenta años de experiencia y conocimiento en el diseño y promoción de las políticas públicas con el fin último de procurar una vida mejor para las personas, siendo la gestión ambiental una de sus áreas de trabajo.

(…)

XI. Que en relación con los plaguicidas de uso agrícola el objetivo de la OCDE es colaborar con los gobiernos en el establecimiento de esquemas de cooperación y en la evaluación de los riesgos asociados a estos productos, de manera que el proceso de aprobación o registro de IAGT más seguros se realice de manera más expedita y eficiente. Cada gobierno mantiene su soberanía en la toma final de decisiones.

XII. Que la OCDE elaboró guías para la presentación de la información con el objetivo de facilitar la evaluación de los IAGT minimizando la duplicación del esfuerzo tanto para la industria como para los gobiernos; éstas guías se basan en la constatación de que los datos requeridos para el registro de agroquímicos se encuentran ampliamente armonizados entre los países miembros de la organización.

(…)

XV. Que el Servicio Fitosanitario del Estado, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente y Energía analizaron el documento de la OCDE denominado Guía para los Reportes de Evaluación de Datos de Productos de Protección de las Plantas y sus Sustancias Activas -Revisión 3, de abril de 2008 (OECD Guidance for Country Data Review Reports on Plant Protection Products and their Active Substances - Revision 3, April 2008 por su título original) para el registro o aprobación de IAGT, concluyendo que la información requerida y analizada a partir de esa guía en las diferentes áreas de sus competencias, brinda un nivel de protección similar o superior al requerido por la normativa nacional para el registro de IAGT y permiten alcanzar los mismos objetivos que se contemplan en la legislación costarricense. Asimismo, se reconoce que el AOTC brinda el marco jurídico requerido para analizar la petición de reconocimiento de evaluaciones para el registro de IAGT que cualquier Miembro de la OMC solicite.”

 

            Con base en esas consideraciones, el decreto tiene como objeto regular el procedimiento y requisitos para el registro de Ingredientes Activos Grado Técnico con data completa que han sido aprobados previamente por las Autoridades Reguladoras de i) los países miembros de la OCDE o, ii) de los países que son adherentes plenos al sistema de aceptación mutua de datos (AMD) de esa organización, mediante el reconocimiento de la evaluación de los estudios técnicos aprobados que se señalan en el punto I.A del Anexo III.

 

            Asimismo, de manera conjunta entre los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud y Ambiente y Energía, se emitió el Reglamento Técnico RTCR 504:2021. Reglamento para el Registro de Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes, Sustancias afines y Vehículos Físicos de Uso Agrícola (43469-MAG-MINAE-S de 6 de abril de 2022).

 

            En los considerandos de dicho Decreto se dispone:

 

“II. Que uno de los objetivos de la Ley de Protección Fitosanitaria es regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente, por ello las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal.

(…)

VI. Que la Ley de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en Ministerio del Ambiente y Energía y sus reformas, Ley Orgánica del Ambiente y sus reformas, Ley de Conservación de la Vida Silvestre y sus reformas, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y sus reformas, la Ley Forestal y la Ley de Biodiversidad y sus reformas confieren al Ministerio del Ambiente y Energía, la potestad de formular, planificar y ejecutar las políticas de protección ambiental del gobierno de la República, así como competencia y legitimidad para participar en el proceso de registro, uso y control de plaguicidas.

VII. Que la Ley General de Salud, en sus artículos 7, 239, 240, 241, 244, 245, 252 y 345.8 le confieren al Ministerio de Salud la potestad de formular, planificar y ejecutar las políticas de protección de la salud, así como competencia para participar en el proceso de registro, uso y control de plaguicidas.

XI. Que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) elaboró guías para la presentación de la información con el objetivo de facilitar la evaluación de los Ingredientes Activos Grado Técnico minimizando la duplicación del esfuerzo tanto para la industria como para los gobiernos; estas guías se basan en la constatación de que los datos requeridos para el registro de agroquímicos se encuentran ampliamente armonizados entre los países miembros de la organización.

XII. Que la amplia jurisprudencia administrativa y constitucional emitida en materia de registros de agroquímicos y sustancias afines, así como la obligación que la Constitución Política le impone al Estado costarricense, de velar por el derecho a la salud de las personas y de garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, hace necesario definir plazos para la tramitación de los diferentes registros regulados en el presente reglamento que sean acordes con las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia; lo cual a su vez es coincidente con lo señalado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido que "el carácter "razonable" de la duración de la actividad administrativa se determina casuísticamente con base en diversos elementos, tales como la complejidad técnica del asunto administrativo, la amplitud de la prueba por evacuar o el grado de afectación a la persona o al ambiente del acto impugnado, de lo cual se infiere que no existe un derecho estricto a la constitucionalización de los plazos, sino más bien un derecho a que se aplique el control de constitucionalidad sobre aquellas actuaciones de la Administración, en las cuales no existan motivos suficientes para justificar el tiempo demorado en la solución de algún tipo de gestión administrativa." Sentencia 2005-016481 de las 19:32 hrs. del 29 de noviembre de 2005, citada por la resolución N° 15611-2006.”

 

            De ahí que el Decreto tiene como fin establecer los lineamientos y los procedimientos que regulen el proceso de registro de los plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes, sustancias afines y vehículos físicos de uso agrícola, con el propósito de aprobar la venta y utilización de estos, previa evaluación de datos científicos suficientes que demuestren que el producto es eficaz para el fin que se destina y no representa riesgos inaceptables a la salud, el ambiente y la agricultura cuando se utilice conforme a las recomendaciones de uso.

 

            B. Observaciones sobre el proyecto de ley.

 

            En la exposición de motivos del texto base del proyecto se indica que en el país existe un rezago en la inscripción de nuevas moléculas para el control de plagas y enfermedades de los cultivos que cuentan con perfiles toxicológico y ambiental más amigables, que son más activas y selectivas contra las plagas y enfermedades, y que ello permite utilizarlas en aplicaciones y a dosis considerablemente menores respecto a los productos tradicionales, con lo cual se lograría bajar considerablemente la carga química si el país las tuviera ya disponibles para los productores agrícolas.

 

            Se sostiene que ese rezago en la inscripción de moléculas genera pérdida en competitividad comercial, social y ambiental respecto al resto del mundo, y, por ello, se establece la necesidad de regular un procedimiento de registro más ágil.

 

            Se indica que, con el fin de poder dotarle a los agricultores de herramientas para la protección de cultivos de una forma oportuna, en la ley que se propone se está migrando a un sistema de credibilidad en el registrante, donde el reconocimiento de evaluaciones de los países OCDE y la declaración jurada, serán pilares de este nuevo sistema de registro, debiendo fortalecer al Estado en sus actividades de fiscalización post-registro.

 

            El objetivo del proyecto es dotar de un marco normativo ágil, claro y eficiente que garantice a los productores nacionales el suministro de los productos fitosanitarios requeridos para desarrollar sus actividades de producción, de acuerdo con los más altos estándares internacionales y en equilibrio con la salud de la población y la protección del ambiente, y así se establece en el artículo 1° propuesto.

 

            Teniendo en cuenta la finalidad de la iniciativa, es necesario que el legislador valore la necesidad y pertinencia de emitir una ley como la proyectada, pues, según lo anotado en el apartado anterior, existe un marco normativo legal de carácter general, constituido por las disposiciones de la Ley de Protección Fitosanitaria y la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos, que dispone la obligación de registrar y valorar el riesgo sanitario y ambiental de los plaguicidas de previo a su utilización, y con base en el cual, existe un desarrollo reglamentario reciente propiciado por los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud y Ambiente, que establece detalladamente los requisitos técnicos y el procedimiento específico al que deben sujetarse los registros de agroquímicos.

 

            Al tratarse de una materia técnica, debe valorarse la conveniencia de que una norma legal regule directamente los detalles sobre los requisitos técnicos y el procedimiento al que debe someterse el registro de agroquímicos. O si, al contrario, resulta más favorable que la ley se limite a establecer obligaciones y disposiciones de carácter general y sea en las normas reglamentarias en las que se desarrolle, técnica y rigurosamente, los requisitos y demás reglas relativas al registro y valoración de riesgos ambientales y sanitarios de los agroquímicos.

 

            En ese sentido, si bien la Procuraduría no es un órgano técnico que pueda referirse al contenido de los dos reglamentos que fueron emitidos recientemente sobre el procedimiento de registro de agroquímicos, puede observarse que en ambas normas se hace alusión a los estándares fijados por la OCDE y se utiliza como parámetro de inscripción los estudios, informes y registros de países miembros de esa organización.

 

            Además, es importante considerar que, tal y como se indica en los informes emitidos por el MAG, el Servicio Fitosanitario del Estado, el MINAE y el Ministerio de Salud sobre este proyecto de ley, ambos decretos fueron el resultado de un trabajo coordinado entre esas instituciones. Por ello, se sugiere tener en cuenta el criterio técnico de esos Ministerios en cuanto a los requisitos y procedimientos que fijan esos Decretos para determinar si satisfacen los objetivos que sustentan el proyecto de ley y si resulta necesario emitir la ley.

 

            En caso de que los Decretos citados sí satisfagan técnicamente los requisitos y procedimientos para garantizar una adecuada valoración de los riesgos ambientales y sanitarios de los agroquímicos de previo a su registro y aplicación, la emisión de una nueva Ley que regule de manera distinta esos aspectos técnicos, implicaría que deba emitirse una nueva norma reglamentaria (pues así se señala en las normas transitorias del proyecto) y que ese proceso pueda generar un nuevo atraso en el procedimiento de registro. Es decir, podría propiciarse un resultado contraproducente, contrario a la finalidad que persigue el proyecto de ley.

 

            En todo caso, pese a la recomendación anterior, emitimos algunas observaciones puntuales sobre el proyecto, aclarando, eso sí, que no podemos referirnos a los aspectos técnicos que contiene el proyecto.

 

            Un aspecto de suma importancia es que si bien es cierto el artículo 4° del proyecto reconoce que el Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud son autoridades revisoras que participan en el procedimiento de registro de agroquímicos emitiendo criterios en las materias de su competencia, no se le otorga carácter vinculante a esos informes, pues, por una parte, en varios artículos se indica que el Servicio Fitosanitario del Estado (en adelante, SFE) puede desconocer el criterio de esas entidades contando con otro criterio técnico, y, además, porque en varias disposiciones también se señala que de no rendirse el informe dentro del plazo de seis meses, el SFE puede continuar con el trámite del registro.

 

            Resulta contradictorio que se reconozca la competencia de esos Ministerios en las materias de salud y ambiente pero que, seguidamente, se habilite la posibilidad de que el SFE, que es un órgano con una competencia distinta y no enfocada en esas materias, pueda desconocer los criterios de dichos Ministerios. Si esos Ministerios tienen la competencia en materia ambiental y de salud, son sus criterios los que deben imperar.

 

            Además, el hecho de que se permita el registro de agroquímicos sin contar con los criterios de esos Ministerios implicaría una violación a los principios precautorio, preventivo y de objetivación de la tutela ambiental, pues se estaría permitiendo la inscripción y uso de sustancias químicas sin conocer, de previo, cuáles son los riesgos que éstas presentan a la salud y al ambiente.

 

            Sobre el principio precautorio, la Sala Constitucional ha señalado que:

 

“Principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (Voto no. 2063-2007).

 

            El principio preventivo, recogido en el artículo 15 de la Declaración de Río y en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos para el ambiente que generan las actividades o acciones humanas, y que  “cuando se tiene suficiente certeza en cuanto a los riesgos o la probabilidad de ocurrencia de una situación de impacto ambiental, el Estado debe tomar las medidas necesarias para evitar que se consuma el daño o para menguar de la mejor forma posible los perjuicios derivados de la misma.” (Voto no. 16838-2018)

 

            Aunado a ello, conforme con el principio de objetivación de la tutela ambiental

las decisiones de la administración se encuentran vinculadas a la ciencia y a la técnica, por lo que, la autorización de una actividad, obra o proyecto no podría autorizarse sin determinarse cuál será la afectación que generará en el ambiente y en la salud.      

 

            Sobre este último principio la Sala Constitucional ha señalado que:

 

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007. Se añade la negrita).

 

            Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la inaplicabilidad del silencio positivo en materia ambiental ha sido profusa. Al respecto, se ha señalado:

 

“El instituto del silencio positivo que se aplica en materia de permisos y autorizaciones frente a la Administración Pública se rige conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, estas reglas no son de aplicación en materia de permisos de aprovechamiento de los recursos naturales (forestales, mineros, marinos, aguas de la Nación, fuerzas que derivan de los recursos hídricos, etc.) según la jurisprudencia constitucional (sentencias número 6836-93, de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres y número 1730-94, de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro), precisamente en virtud del valor superior (interés público) de la tutela del ambiente, y precisamente por la conceptualización del derecho ambiental como un derecho fundamental:

"[...] de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada" (sentencia número 6836-93, supra citada).

Recientemente, este principio fue recogido en el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, que en lo que interesa dispone textualmente:

"En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública." (Voto no. 6322-2003. En similar sentido, véanse los votos 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000, 6322-2003, 2063-2007 y 1963-2012, entre otros).

 

            En materia de salud, la Sala Constitucional ha señalado que:

 

"En reiteradas ocasiones esta Sala se ha pronunciado acerca del derecho a la vida y a la salud. La Constitución Política en el artículo 21 establece que la vida humana es inviolable, y es a partir de dicho enunciado que se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo ciudadano, siendo en definitiva el Estado el encargado de velar por la salud pública. La preponderancia de la vida y de la salud, como valores supremos de las personas, está presente y señalada como de obligada tutela para el Estado, no sólo en la Constitución Política, sino también en diversos instrumentos internacionales suscritos por el país..." (Resolución No. 1289-03, de las 8:31 horas del 21 de febrero de 2003)

IV.-La importancia que encierra este preciado derecho, así como el deber de la Administración otorgado a nivel constitucional, de velar por su resguardo, permite concluir que sería contrario al Estado Social de Derecho propugnado por nuestra Carta Magna, el permitir la aplicación del concepto del silencio positivo en materia de inscripción de medicamentos. Considera este Tribunal Constitucional que el ya mencionado procedimiento de inscripción de medicamentos llevado a cabo por el Ministerio de Salud, requiere de un meticuloso análisis técnico que permita concluir certeramente si el producto en cuestión no representa un peligro para la salud de los habitantes del país; razón por la cual, es indispensable que dicho trámite sea realizado eficientemente. Frente a lo argumentado anteriormente, estima esta Sala que es necesario aclarar que la figura del silencio positivo, especialmente en casos como el presente, de ninguna manera podría concebirse como el simple transcurso del plazo durante el cual la Administración debió pronunciarse sobre un asunto; ello por encontrarse la protección del derecho a la salud de por medio (en este sentido ver la resolución No. 1999-1149 de las 19:33 horas del 17 de febrero de 1999).” (Voto no. 688-2006. Se añade la negrita).

 

            Entonces, con base en lo anterior, no debería permitirse el registro de un agroquímico sin contar con el criterio técnico sobre los riesgos que su uso tendría en la salud y el ambiente. Pues, se reitera, la Sala Constitucional “ha potenciado el principio precautorio en materia de salud pública y protección del equilibrio medio ambiental, siendo que, en el sub lite se admite la inscripción de determinadas sustancias potencialmente riesgosas sin que, de previo, se realicen los exámenes indicados que den mayor certeza científica sobre su impacto sobre la salud pública y el medio ambiente.” (Voto no. 16937-2011).

 

            Otro aspecto que se sugiere revisar es lo regulado en el Título Segundo, Capítulo Primero y Capítulo Segundo relativos a la situación jurídica de los registros vigentes, pues realmente se trata de normas transitorias.

 

            Ya en otras oportunidades hemos señalado que “el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se produce a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la nueva ley.” (Dictamen no. C-350-2004 de 25 de noviembre de 2004).

 

            En consecuencia, puesto que las normas propuestas en ese capítulo están destinadas a regular cómo se aplicarían las nuevas disposiciones a los registros vigentes conforme con la normativa anterior, éstas deberían establecerse como normas transitorias y no dentro del cuerpo de la ley, ya que, en algún momento perderán vigencia y no resultarán aplicables.

 

            Por otra parte, se recomienda revisar la redacción del artículo 9, ya que no queda caro si la prórroga que allí se regula se otorgará de manera automática o si esta operará una vez que se hayan cumplido los requisitos y llevado a cabo las valoraciones correspondientes por parte del SFE y los Ministerios de Ambiente y Salud.

 

            En varias de las disposiciones propuestas se establece la posibilidad de renovar registros o realizar inscripciones nuevas cuando el producto haya sido registrado en algún país miembro de la OCDE, sin embargo, contando con el criterio técnico de las instancias competentes, se sugiere valorar que, aun contando con esos registros e información previa, sea necesario analizar esa información según las condiciones ambientales propias del país.

 

            En el artículo 25 se establecen los principios que regirán la aplicación de la ley y se señala que para ello regirán las disposiciones de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, obviándose la aplicación de todos los principios que en materia ambiental y sanitaria ha desarrollado la Sala Constitucional y que, indudablemente, resultan aplicables al registro de agroquímicos.

 

            Por último, en el artículo 27 se pretende regular la anulación de los registros, sin embargo, la mayoría de las causales enlistadas se refieren a motivos que generarían la cancelación del registro, no su anulación. La anulación de un acto administrativo se refiere a la existencia de vicios en los elementos que lo conforman, es decir, a vicios que impedían que el acto se produjera.

           

            3. Conclusión:

 

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 22437, denominado “LEY PARA EL REGISTRO DEAGROQUIMICOS”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

 

            De usted, atentamente,

 

 

 

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

 

 

ELR/ysb