20 de mayo del 2022

PGR-C-111-2022

 

Señora

Fanny Arce Alvarado

Auditora Interna

Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria

(INTA)

 

Estimada señora:

            Me refiero a su oficio N° JD-INTA-071-2021, mediante el cual nos plantea una serie de consultas en relación con las excepciones establecidas en el artículo 2° de la Ley N° 7786 y su reforma integral introducida mediante Ley N° 8204[1]. Concretamente, las interrogantes son las siguientes:

 

“1- ¿Qué institución pública es la que tiene la competencia para autorizar las cantidades estrictamente necesarias para realizar investigaciones en cáñamo para uso industrial?

 

2- ¿Qué institución pública es la que tiene la competencia para autorizar legalmente a las personas que participan en un proyecto de investigación que desarrolle el INTA en cuánto al estudio de cáñamo (cannabis sativa) con fines industriales?

 

3- ¿Qué intervención o competencias podría tener la Junta de Vigilancia de Drogas y Estupefacientes del Ministerio de Salud en cuánto a las excepciones establecidas en el artículo 2 de la Ley N°7786, tomando en consideración que según el artículo 18 de la Ley N°5412 esa junta es el órgano encargado de vigilar y controlar la importación, existencia y venta de cualquier droga estupefaciente y de los productos que por su uso puedan producir dependencia física o psíquica en las personas?

 

4- ¿Qué intervención o competencias podría tener el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) en cuánto a las excepciones establecidas en el artículo 2 de la Ley N° 7786, tomando en consideración que según el artículo 5 de la Ley N°7786 es ese instituto el encargado de tomar las preventivas dirigidas a evitar el cultivo, la producción, la tenencia, el tráfico y el consumo de drogas y otros productos referidos en esta Ley?

 

5- La autorización de las cantidades necesarias y personas legalmente autorizadas para participar en una investigación en cáñamo industrial (cannabis sativa), ¿debe obtenerse por parte del INTA o un tercero previo a establecer un ensayo con plantas de cannabis sativa en Costa Rica o eventualmente podría subsanar esas excepciones establecidas en el artículo 2 de la Ley N°7786 si ya el ensayo ha sido establecido para fines de investigación?

 

6- Al carecer nuestro ordenamiento jurídico de valores mínimos autorizados sobre los porcentajes de sustancias como el tetrahidrocannabinol (THC) y cannabidiol (CBD), ¿podría el INTA o un tercero tomar como referencia, en su proceso de investigación, los porcentajes de la Unión Europea de conformidad con la referencia realizada en la Opinión Jurídica OJ-172-2020 de la Procuraduría General de República, para determinar la adaptabilidad del cáñamo para uso industrial?

 

7- Eventualmente en caso de que el establecimiento de una investigación en cáñamo por parte del INTA (cultivo y cosecha) o de un tercero, no esté cubierto por las excepciones establecidas en el artículo 2 de la Ley N°7186, (sic) ¿qué institución pública le correspondería realizar el decomiso y destrucción de las plantas, plantas in vitro, semillas y plántulas producidas en semillero resultado de la investigación?”

 

            La consulta se plantea, según se afirma en su oficio, de acuerdo al Plan Anual de Trabajo de esa Auditoría Interna, con sustento en el cual están realizando un estudio de control sobre el proyecto denominado “Evaluación preliminar de cultivares de cáñamo industrial (Cannabis sativa) en dos regiones de Costa Rica”.

 

 

I.                   Autorización introducida en la Ley de psicotrópicos (N° 7786)

 

            El artículo 2 de la Ley N° 7786 (reformada integralmente por la Ley N° 8204), que es la “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo”, establece lo siguiente:

“Artículo 2º—El comercio, el expendio, la industrialización, la fabricación, la refinación, la transformación, la extracción, el análisis, la preparación, el cultivo, la producción, la importación, la exportación, el transporte, la prescripción, el suministro, el almacenamiento, la distribución y la venta de drogas, sustancias o productos referidos en esta Ley, así como de sus derivados y especialidades, serán actividades limitadas estrictamente a las cantidades necesarias para el tratamiento médico, los análisis toxicológicos y químicos, el entrenamiento de los animales detectores utilizados por los cuerpos de policía y los análisis fármaco-cinéticos en materia médica o deportiva; para elaborar y producir legalmente medicamentos y otros productos de uso autorizado, o para investigaciones. Solo las personas legalmente autorizadas podrán intervenir en todo lo relacionado con tales sustancias.”

 

            Sobre los alcances de la importante modificación en esta materia que significó el transcrito artículo 2°, esta Procuraduría General había vertido las siguientes consideraciones:

“En nuestro país, la situación de la cannabis y de las drogas en general no varió mucho respecto a lo acontecido a nivel internacional, puesto que se aprobó la Ley General de Salud, N° 5395 del 30 de octubre de 1973, la cual es posterior a la Convención Única sobre Drogas y Estupefacientes y su Protocolo de enmienda.(…)

 

En contraste, la ley N° 7786 reformada integralmente por la ley N° 8204, en su artículo 2° tiene un enfoque muy distinto de la materia, puesto que el mismo se centra en desarrollar las excepciones a la prohibición del cultivo, importación, venta y distribución de la cannabis contenidas en la Convención Única sobre Estupefacientes (artículo 4°) y la Convención de Viena, entre otras.(…)

 

         El artículo citado, de manera positiva, regula distintos supuestos de autorización como lo son el expendio, la industrialización, fabricación, refinación, transformación, la extracción, el análisis, la preparación, el cultivo, importación, exportación, el transporte, la prescripción, el suministro, el almacenamiento, la distribución y la venta de drogas, así como de sus derivados y especialidades, sin que se entienda que dichas conductas son ilimitadas, puesto que estas deben ejecutarse dentro de un margen estricto de control y fiscalización, pues no debe perderse de vista la limitación a las cantidades mínimas necesarias para satisfacer fines específicos predeterminados, como lo son “el tratamiento médico, los análisis toxicológicos y químicos, el entrenamiento de los animales detectores utilizados por los cuerpos de policía y los análisis fármaco-cinéticos en materia médica o deportiva; para elaborar y producir legalmente medicamentos y otros productos de uso autorizado, o para investigaciones”.      

 

La disposición de comentario, si bien no autoriza el ejercicio de las actividades descritas de manera irrestricta, sí prevé un margen de acción más amplio para Autoridades públicas, profesionales y administrados en general, pues incluso plantea la elaboración de medicamentos y otros productos que contengan drogas, estupefacientes y sus derivados, así como el cultivo e importación de las drogas sin procesar.

 

(…)

A partir del análisis conjunto de dichas disposiciones, sin dificultad alguna podemos derivar que la ley N° 7786, reformada integralmente por la ley N° 8204, está encaminada a la lucha contra el tráfico y uso ilícito de drogas, estupefacientes, sus derivados y sustancias capaces de producir dependencia física o psíquica, pero de una manera integral, pues aborda la problemática desde la prevención, prohibición, represión y rehabilitación de quienes tienen problemas de adicción, así como en la definición de las instituciones involucradas en el referido ámbito.

 

Al hacer una comparación entre el artículo 127 de la Ley General de Salud con los numerales 1° y 2° de la ley N° 7786, tomando como base el criterio de especialidad, encontramos que ciertamente las normas se contradicen y se oponen entre sí, no siendo posible realizar una interpretación armónica entre ellas, pues las normas citadas de ambos cuerpos legales son irreconciliables en torno al tema de la utilización de la cannabis y otras drogas o estupefacientes.

 

Lo anterior salta a la vista, ya que mientras el artículo 127 de la Ley General de Salud prohíbe -sin hacer ningún tipo de excepción- la producción, importación, uso, venta y distribución de la cannabis y otras drogas y sustancias estupefacientes, los artículos 1° y 2° de la ley N° 7786 desarrollan el régimen de excepción para fines médicos y científicos para la producción y uso de dichas sustancias, el cual es acorde con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre drogas suscritos por Costa Rica.

 

Adicionalmente, la diferencia entre dichos cuerpos legales que contienen los numerales puntualizados, es que la Ley General de Salud es una norma aplicable a un campo muy amplio e importante como lo es la salud pública, mientras que la segunda (ley N°7786) es una normativa igualmente relevante pero más específica respecto a aquella, pues se enfoca en lo concerniente a las drogas, el combate y sanción de las conductas ilícitas asociadas a su venta y distribución, así como el diseño de políticas dirigidas al prevención de adicciones y al tratamiento a quienes abusan de las drogas y sustancias estupefacientes, a lo que se añade el régimen de excepción del uso de las drogas que fue apuntado líneas atrás.

 

En virtud de lo anterior, al existir una antinomia entre dos normas jurídicas del mismo rango formal (pues la Ley General de Salud prohíbe todos los posibles usos de la cannabis, otras drogas y sus derivados, mientras la ley N° 7786 permite para fines médicos y científicos la utilización de dichas sustancias), es necesario determinar cuál de las dos debe prevalecer ante la otra sin que quepa su interpretación complementaria, a efectos de clarificar y brindar seguridad jurídica a los operadores del derecho y a la ciudadanía en general.

 

En ese sentido, es criterio de este Despacho que efectivamente, tal y como lo interpreta el consultante, el artículo 2° de la ley N° 7786 derogó tácitamente el numeral 127 de la Ley General de Salud, ello siguiendo los principios de que la norma posterior deroga la anterior y de forma más enfática el de especialidad, según el cual debe aplicarse preferentemente la normativa especial sobre las disposiciones de carácter general, tal y como acontece en el caso que nos ocupa.

 

Aunado a lo anterior, es necesario tener presente que las disposiciones de los dos cuerpos legales bajo estudio no son posibles de armonizar, puesto que las normas que son objeto de comparación establecen un régimen totalmente disímil en materia de excepciones o salvedades, respecto a la prohibición general del uso de drogas que prevén los instrumentos internacionales sobre la materia, ya que la Ley General de Salud establece normas muy rigurosas y que descartan cualquier excepción, a tal grado que incluso son más restrictivas que las propias convenciones internacionales, tales como la Convención Única sobre Estupefacientes de las Naciones Unidas del 30 de mayo de 1961, el Protocolo de Modificación a la Convención Única sobre Estupefacientes y el Convenio de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas del 21 de febrero de 1971, las cuales permiten el uso de drogas y estupefacientes para fines médicos y científicos.

 

El único atisbo de permisión de uso de drogas estupefacientes acorde con la Ley General de Salud, sería la importación de medicamentos ya registrados en otros países y que contengan o estén hechos a base de cannabis, psicotrópicos o sustancias análogas.

 

En ese sentido, si conforme con la Ley General de Salud se planteara la posibilidad de importar un medicamento o compuesto que contenga cannabis y otras drogas y estupefacientes de efectos equivalentes, se requeriría en todos los casos del concurso del Ministerio de Salud para hacer la importación del medicamento o droga estupefaciente a solicitud de la parte interesada, siempre que acredite previamente que la adquisición esté encaminada a satisfacer fines médicos y científicos.

 

En atención a lo anterior y pese a que la finalidad perseguida se ajustara a los fines autorizados en las convenciones internacionales sobre drogas suscritas por Costa Rica, parece difícil que cualquier persona o institución vinculadas a la práctica de las ciencias médicas y a la investigación científica, puedan de forma ágil y sencilla acudir a la Ley General de Salud para obtener drogas y estupefacientes que les permita desarrollar sus labores, pues debido a la forma en que están redactadas las disposiciones en consulta, parece que la posibilidad de compra se limita a medicamentos que contengan drogas y/o sustancias estupefacientes ya elaborados y procesados, y que se encuentre registrados en otros países, sin que se infiera que sea factible la producción o procesamiento de las sustancias objeto de control en  nuestro país, tal y como sí lo permite el artículo 2° de la ley N° 7786.

 

Por su parte, la ley N° 7786 regula de una manera adecuada la excepción a la prohibición general del uso de drogas, al permitir de un modo más flexible la producción controlada, la importación, el procesamiento y transformación, entre otras, lo cual facilita la realización de investigaciones en el campo médico, en el desarrollo de fármacos, realización de exámenes toxicológicos, entrenamiento de perros para detección de drogas y en el desarrollo de investigaciones científicas con múltiples propósitos, todo ello bajo el control y supervisión de las autoridades judiciales, administrativas, policiales y de salud. En ninguno de estos supuestos se identifica algún exceso en las autorizaciones o falta de fiscalización, que vaya en detrimento de la seguridad o la salud pública, pues como se indicó, las instituciones involucradas conservan sus potestades de fiscalización y control. (Dictamen N° C-079-2018 de fecha 19 de abril de 2018)

 

 

            Como puede apreciarse con facilidad, si bien esta norma fue de suma importancia en cuanto al cambio que ello supuso en el ordenamiento jurídico nacional, es lo cierto que se trató de una disposición limitada, que en todo caso no tenía por objeto regular la producción de cáñamo para uso industrial o de investigación, al contrario de lo que parece entender la auditoría consultante.

 

En efecto, ya mediante nuestra opinión jurídica N° OJ-172-2020 de fecha 12 de noviembre del 2020, habíamos advertido tal cosa. Veamos:

 

         “Conforme a lo anterior, es claro que ni en el ámbito internacional ni en nuestro derecho interno existe una prohibición absoluta para cultivo, importación, venta y distribución de cannabis cuando se trate de fines médicos y científicos, aunque lógicamente tal posibilidad requiere de una regulación estricta que sea acorde con los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia.

 

         Bajo ese marco normativo, entenderíamos que un proyecto de ley como el que se plantea, que pretende autorizar el cultivo y comercialización de cannabis para usos médicos y terapéuticos, estaría justificado desde el punto de vista jurídico, en el tanto se enmarque dentro de los parámetros otorgados en las convenciones ya comentadas. Por tanto, su aprobación o no en dichos términos, quedaría dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

         Sin perjuicio de lo anterior, debemos realizar una mención aparte en cuanto a la intención del proyecto de ley de liberalizar la producción, industrialización, comercialización y consumo de cannabis no psicoactivo o cáñamo para fines industriales o alimentarios.

 

         El tema del cáñamo no psicoactivo para esos usos no está citado en los instrumentos internacionales comentados, ni tampoco en el artículo 2° de la Ley 8204. Estos como indicamos se refieren a una sola excepción que es la utilización de cannabis psicoactivo para fines medicinales y científicos. A pesar de ello, los artículos 127 y 371 de la Ley General de Salud sí prohíben de manera general el uso del cáñamo.

 

         Sobre el particular, debe considerarse que, tras años de selección genética, científicos franceses desarrollaron variedades con un contenido de THC (el componente psicoactivo del cannabis) muy bajo, que son las variedades destinadas al uso industrial y alimentario.

 

         Los valores límite de THC específicos para el cáñamo industrial, se establecieron por primera vez en el año 1984 en la Unión Europa para “proteger la salud pública”: un límite del 0,5% hasta 1987 y del 0,3% tras ese año. Desde entonces, el valor límite de THC del 0,3% para el cáñamo industrial se ha utilizado internacionalmente. No obstante, la UE redujo el límite al 0,2% en el año 1999. (https://www.dinafem.org/es/blog/THC-cannabis-canamo-marihuana/)

 

         A pesar de esos valores aceptados internacionalmente, el presente proyecto de ley establece lo siguiente: “Cannabis no psicoactivo o cáñamo: es un perfil fenotípico de cannabis en donde el valor obtenido de la relación para determinar el fenotipo es menor a uno por ciento; esto indica que se trata de una variedad de bajo contenido de THC y, por lo tanto, no tiene propiedades una psicoactivas.”

 

         El establecimiento de ese porcentaje, en nuestra opinión, debe estar respaldado en criterios técnicos, pues evidentemente excede los estándares permitidos a nivel internacional.

 

         A pesar de ello, es claro que la autorización que se pretende establecer en el proyecto de ley para el uso industrial y alimentario del cáñamo, siempre y cuando sea dentro de los márgenes científicamente aceptables, resulta acorde con el criterio del Comité de Expertos en Farmacodependencia de la Organización Mundial de la Salud que, en su reunión de noviembre de 2017, concluyó que, en estado puro, el cannabidiol no parece ser nocivo ni tener riesgo de abuso. Por consiguiente, no es una sustancia objeto de fiscalización por sí misma, sino únicamente como componente de extractos del cannabis (https://www.who.int/features/qa/cannabidiol/es/).

 

         Por otro lado, debe considerarse que las convenciones internacionales ya comentadas están pensadas únicamente para el tráfico ilícito de sustancias y para autorizarlas con fines medicinales y científicos. Las convenciones no regulan el cáñamo no psicoactivo, por lo que precisamente por ello la OMS ha aceptado una regulación independiente en cada país (ídem). De ahí que, en la actualidad, existan varios países donde se permite el uso industrial y alimentario del cáñamo.

 

         Es por ello que, en nuestro criterio, el legislador está autorizado para liberalizar la actividad del cáñamo no psicoactivo, siempre y cuando lo haga bajo criterios científicos y estándares internacionales aceptados.” (énfasis suplido)

 

Véase que es preciso tener claridad sobre las diferencias que existen entre el cáñamo industrial y el cannabis de naturaleza psicoactiva, pues aunque ambos provienen de la cannabis sativa, constituyen cepas diferentes, dado que la cepa del cáñamo presenta muy bajo nivel de tetrahidrocannabinol (THC), y está destinada fundamentalmente al uso industrial y alimentario.

 

A diferencia de lo anterior, el cannabis psicoactivo presenta mayores niveles de THC, pudiendo dársele un uso medicinal para el tratamiento de ciertos padecimientos de salud.[2]

II.                La nueva “Ley del cannabis para uso medicinal y terapéutico y del cáñamo para uso alimentario e industrial” (Ley N° 10113)

La reciente Ley N° 10113 del 2 de marzo del 2022 –a diferencia de la Ley 7786/8204- sí constituye un cuerpo normativo específico que vino a introducir una regulación integral atinente a la habilitación para cultivar y utilizar el cannabis y el cáñamo para diferentes finalidades, lo cual es objeto de su consulta.

 

            Por lo anterior, el actual marco jurídico que regula la materia relacionada con las consultas planteadas es la citada Ley N° 10113. Así, en lo que aquí interesa, tenemos que el artículo 1° señala lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 1- Objeto. La presente ley tiene por finalidad:

(…)

2) Autorizar la producción, industrialización y comercialización del cáñamo de uso industrial y alimentario y cannabis psicoactivo con fines exclusivamente medicinales y terapéuticos, y sus productos derivados.”

 

El artículo 2°, relativo a las definiciones utilizadas en esa ley, en su inciso 2) establece: “Cannabis no psicoactivo o cáñamo: planta del género cannabis y cualquier parte de dicha planta (ya sea en biomasa o cultivo) incluyendo semillas, derivados y extractos, cuyo contenido de THC (incluyendo delta 8-tetrahidrocannabinol, delta 9tetrahidrocannabinol, delta 10tetrahidrocannabinol), sea inferior a un uno por ciento (1%) en peso seco.

 

El artículo 3°, en cuanto al ámbito de aplicación de este cuerpo legal, dispone que se aplicará a las actividades lícitas debidamente autorizadas, relacionadas con la producción, el trasiego, la industrialización, la comercialización y el consumo de cannabis no psicoactivo o cáñamo y cannabis psicoactivos, este último con fines exclusivamente medicinales y terapéuticos.

 

También cabe resaltar que el artículo 4° prevé que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Salud, cada uno en el ámbito de sus competencias, asumirá el control y la regulación de las actividades de producción del cáñamo para fines industriales y alimentarios. Dicho artículo establece lo siguiente:

“El Poder Ejecutivo tendrá amplias potestades para regular y limitar el número de licencias que podrán otorgarse para realizar las actividades autorizadas en esta ley, así como establecer limitaciones temporales a la producción, las áreas totales de siembra y los sectores del territorio nacional donde se permiten estas actividades, cuando lo exijan razones de interés público- debidamente motivadas. Asimismo, tendrá la potestad de establecer vedas o restricciones parciales o totales de estas actividades, cuando, mediante resolución motivada, lo estime necesario para resguardar la seguridad y proteger la vida y la salud de las personas y el medio ambiente.”

 

De particular interés para efectos de la consulta que aquí nos ocupa, tenemos que en el capítulo II, relativo al cáñamo, se dispone lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 5- Autorización para el aprovechamiento del cáñamo. Bajo el sistema de licencias, el cultivo, la producción y la comercialización de la planta de cáñamo o cannabis no psicoactivo y sus productos o subproductos para fines alimentarios e industriales es permitido de conformidad con lo establecido en esta ley y su reglamento.

 

ARTÍCULO 6- Obligaciones de registro y fiscalización. Las personas físicas y jurídicas que se dediquen a las actividades indicadas en el artículo anterior deberán inscribirse en el Registro establecido en el artículo 29 de esta ley y tendrán la obligación de brindar a las autoridades competentes la información requerida sobre su actividad, según las especificaciones técnicas definidas en el reglamento de esta ley. Las fincas de cultivo de cáñamo y los establecimientos de almacenamiento, industrialización y comercialización de este producto y sus derivados estarán sujetos a la inspección y fiscalización periódicas por parte del Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Ministerio de Seguridad y el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD), en el ámbito de sus competencias. Estas autoridades podrán tomar muestras de las plantas da cáñamo y sus productos derivados, a fin de descartar la comisión de actividades ilícitas.

 

ARTÍCULO 7- Reglamentación. El Poder Ejecutivo emitirá las regulaciones necesarias y dictará los reglamentos técnicos correspondientes, a fin de permitir el desarrollo ordenado y seguro de las actividades autorizadas de producción, industrialización y comercialización del cáñamo y sus productos y subproductos.

Las demás normas que resultan aplicables al cultivo del cáñamo, son las siguientes:

 

“ARTÍCULO 25- Sistema de trazabilidad de productos autorizados de cannabis. El Poder Ejecutivo creará y regulará, mediante el reglamento de la presente ley, un sistema de trazabilidad o rastreabilidad que permita identificar el origen lícito, autorizado de conformidad con esta ley, de las plantas de cannabis, sus semillas, sus partes, sus productos y subproductos, extractos y derivados a lo largo de toda la cadena de producción, desde la adquisición de las semillas por las personas productoras hasta la adquisición de la materia prima por los laboratorios y las industrias autorizadas, y el transporte, almacenamiento, comercialización o exportación de los productos finales, incluyendo la adecuada disposición de los residuos, de conformidad con la presente ley.

 

Este sistema será ejecutado a través de la coordinación interinstitucional entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Ministerio de Salud y el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD). Su implementación será gradual y progresiva.

 

Para estos efectos, dichas autoridades quedan facultadas para destinar los recursos necesarios para desarrollar las capacidades que les permitan aplicar este sistema, dentro de sus competencias, así como supervisar su cumplimiento.

 

Todos los productos y subproductos, extractos y derivados de cannabis y de cáñamo deberán contar con su respectiva prueba de THC, CBD, metales, pesticidas y de cualquier componente que las autoridades consideren relevante. La prueba será realizada por los laboratorios especializados, inscritos ante el Ministerio de Salud para tal efecto.

 

ARTICULO 26- Obligaciones de las personas productoras, licenciatarias y permisionarias. Las personas físicas y jurídicas productoras de cáñamo y las titulares de licencias o permisos otorgados de conformidad con esta ley para realizar actividades con cannabis psicoactivo estarán obligadas a aplicar el sistema de trazabilidad regulado en el artículo anterior, dentro de los plazos y las condiciones que se estipulen, para cada caso, en el respectivo reglamento de esta ley. Asimismo, deberán cumplir con las siguientes obligaciones:

1) Mantener debidamente identificados y contabilizados con inventarios actualizados las plantas de cáñamo o cannabis psicoactivo, sus semillas y demás productos y subproductos que se encuentran bajo su posesión o que utilizan en su actividad productiva, en la forma y las condiciones que establezca el reglamento de esta ley.

 

2) Identificar el bien o producto del que se trata, utilizando el medio de identificación correspondiente, de acuerdo con la normativa vigente.

 

3) Conservar las facturas, los documentos y la demás información relativa a la

procedencia de las plantas, las semillas y los demás productos y subproductos de cáñamo o cannabis, así como los demás datos que determinen los reglamentos de esta ley, durante los períodos que definan esos reglamentos.

 

4) Suministrar a las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) o del Ministerio de Salud, debidamente identificadas, toda la información requerida de conformidad con esta ley y su reglamento para la efectiva ejecución del sistema de trazabilidad.

 

El Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de Salud dictarán y determinarán las medidas pertinentes para lograr el control y la vigilancia del cumplimiento de estas obligaciones. Para estos efectos, dichas autoridades tendrán la potestad de regular y ejercer actividades de control sobre las diferentes etapas de producción, transporte, importación, exportación, transformación y distribución de los productos regulados por esta ley.

ARTÍCULO 28- Registros. Sin perjuicio de los controles y registros establecidos en la Ley 8204, Ley sobre Estupefacientes, Sustancies Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y  Financiamiento al Terrorismo, de 26 de diciembre de 2001, se crean los siguientes registros de inscripción y actualización obligatoria para todas las personas físicas y  jurídicas que realizan actividades autorizadas en esta ley:

 

1) Registro de personas productoras de cáñamo o cannabis para uso médico o terapéutico, incluyendo la autorización para la comercialización de semillas. Este registro estará a cargo del Ministerio de Agricultura y Ganadería y deberá incluir la identificación precisa de las personas productoras, las áreas sembradas, la ubicación exacta de las fincas de producción y los lugares de almacenamiento de los productos, el expediente del respectivo título habilitante de haberlo requerido, así como la demás información pertinente establecida en el reglamento de la presente ley.

 

2) Registro de laboratorios, pequeñas industrias, centros de investigación y demás personas físicas o jurídicas autorizadas para realizar actividades de investigación, industrialización, elaboración de medicamentos y demás productos de valor agregado utilizando como materia prima el cáñamo o el cannabis psicoactivo de uso médico o terapéutico, así como para la comercialización o exportación de estos productos. Este registro estará a cargo del Ministerio de Salud y deberá incluir la identificación precisa de las personas productoras o investigadoras la ubicación exacta de las industrias y los lugares de almacenamiento, el expediente del respectivo título habilitante de haberlo requerido, así como la demás información pertinente establecida en el reglamento de la presente ley.

El reglamento de esta ley establecerá los requisitos y plazos para el funcionamiento de estos registros.”

 

            III.      Sobre las consultas concretas

           

A la luz de la normativa transcrita en el punto anterior, y en orden a las interrogantes planteadas en su consulta, las respuestas son las siguientes:

 

 

“1- ¿Qué institución pública es la que tiene la competencia para autorizar las cantidades estrictamente necesarias para realizar investigaciones en cáñamo para uso industrial?”

 

El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Salud son los competentes para ejercer el control y la regulación de las actividades de producción del cáñamo para fines industriales y alimentarios. 

 

Por ello, tienen potestad para regular las licencias, así como establecer limitaciones temporales a la producción, las áreas totales de siembra y los sectores del territorio nacional donde se permiten estas actividades. También pueden establecer –de forma motivada- vedas o restricciones parciales o totales de estas actividades. (Artículo 4°)

 

Para el cultivo del cáñamo se debe obtener la respectiva licencia, y someterse a las obligaciones de registro y fiscalización de la actividad. Las fincas de cultivo de cáñamo y los sitios de almacenamiento están sujetos a la inspección y fiscalización periódicas por parte del Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Ministerio de Seguridad y el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD), en el ámbito de sus competencias. (Artículos 5 y 6)

 

            Entenderíamos que si para realizar las investigaciones en cáñamo industrial –que es el punto consultado- se hace necesario desarrollar los respectivos cultivos, dicha actividad quedará sujeta a las referidas regulaciones.

 

 

“2- ¿Qué institución pública es la que tiene la competencia para autorizar legalmente a las personas que participan en un proyecto de investigación que desarrolle el INTA en cuánto al estudio de cáñamo (cannabis sativa) con fines industriales?”

 

Para efectos de una autorización a fin de elaborar un estudio o proyecto de investigación sobre el cáñamo con fines industriales, al igual que lo señalamos en el punto anterior, regirán las regulaciones de los artículos 5 y 6, en tanto se deban desarrollar cultivos para tales efectos.

 

En todo caso, el INTA es un instituto dedicado a generar, investigar, innovar y validar, así como difundir tecnología agropecuaria, con la naturaleza de órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

 

Así dado que la investigación en ese ámbito ha sido competencia del MAG, por lo que el artículo 4° de la Ley N° 8149 dispone que el MAG facilitará al Instituto recursos humanos y materiales, así como la infraestructura y el presupuesto para su debido funcionamiento (véase nuestro dictamen N° C-009-2003 del 20 de enero del 2003, reiterado en dictamen N° C-188-2014 del 13 de junio del 2014), puede concluirse que todo lo relativo al desarrollo de este tipo de estudios y proyectos de investigación habrán de desarrollarse en coordinación con el propio Ministerio al cual pertenece, que por demás, en virtud de la Ley N° 10113 que estamos comentando, fue investido con importantes competencias en esta materia.

 

 

“3- ¿Qué intervención o competencias podría tener la Junta de Vigilancia de Drogas y Estupefacientes del Ministerio de Salud en cuánto a las excepciones establecidas en el artículo 2 de la Ley N°7786, tomando en consideración que según el artículo 18 de la Ley N°5412 esa junta es el órgano encargado de vigilar y controlar la importación, existencia y venta de cualquier droga estupefaciente y de los productos que por su uso puedan producir dependencia física o psíquica en las personas?”

 

Sobre el particular, debe indicarse que la Ley N° 10113 introdujo una reforma a la norma mencionada (artículo 18), por lo que desapareció dicha Junta, para dar lugar a la creación de la Dirección de Drogas y Estupefacientes.  Así, la Ley 10113 dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 44- Reforma de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud. Se reforma el artículo 18 de la Ley 5412, Ley Orgánica del Ministerio de Salud, de 8 de noviembre de 1973. El texto es el siguiente:

Artículo 18- Se crea la Dirección de Drogas y Estupefacientes como un órgano dependiente del Ministerio de Salud. La Dirección estará integrada de la siguiente manera: el director general de Salud, quien la presidirá; una representación del Colegio de Farmacéuticos; una representación del Colegio de Médicos y Cirujanos; una representación del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) y una representación del Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD).”

 

Al respecto, recientemente el Ministerio de Salud dictó la resolución N° MS-DM-RM-1912-20221 del 1° de abril del 2022, relativa precisamente a la Junta de Vigilancia de Drogas, con la finalidad de establecer “disposiciones administrativas tendientes a delegar transitoriamente una serie de funciones de inspección, vigilancia y control de los procesos de importación, exportación, relacionadas exportación, relacionadas con las drogas estupefacientes y psicotrópicos”.

 

            Dicha resolución dispone lo siguiente:

 

“CONSIDERANDO:

 

(…) VI. Que la Ley No. 10113 del 2 de marzo de 2022 "Ley del cannabis para uso medicinal y terapéutico y del cáñamo para uso alimentario e industrial", reformó el artículo 18 de la Ley No. 5412 denominada Ley Orgánica del Ministerio de Salud. Dicho artículo creó la Junta de Vigilancia de Drogas Estupefacientes como un órgano encargado de inspeccionar, vigilar y controlar la importación, existencia y venta de cualquier droga estupefaciente y de los productos que por su uso puedan producir dependencia física o psíquica en las personas. En su lugar la citada Ley No. 10113 creó la llamada Dirección de Drogas y Estupefacientes como un órgano dependiente del Ministerio de Salud sin otorgarle las funciones que tuvo la Junta de Vigilancia de Drogas Estupefacientes. Es decir, se creó una Dirección, pero no le otorgó funciones.

 

VII. Que hace necesario y oportuno que el Ministerio de Salud emita las presentes medidas para que las funciones de inspección, vigilancia y control de los procesos de importación, exportación, tránsito por el territorio nacional, fabricación, almacenamiento, custodia, compra, venta, distribución, donación, depósito y utilización, relacionadas con las drogas estupefacientes y psicotrópicos y de los productos que por su uso puedan producir dependencia física o psíquica en las personas, no se vea afectada.

POR TANTO,

EL MINISTRO DE SALUD

RESUELVE

 

PRIMERO. Las presentes medidas se emiten con el objetivo de prevenir y mitigar el riesgo o daño a la salud pública que pueda causar la falta inspección, vigilancia y control de los procesos de importación, exportación, tránsito por el territorio nacional, fabricación, almacenamiento, custodia, compra, venta, distribución, donación, depósito y utilización, relacionado con las drogas estupefacientes y psicotrópicos y de los productos que por su uso puedan producir dependencia física o psíquica en las personas.

 

SEGUNDO: Se procede a delegar en las autoridades de la Dirección de Regulación de Productos de Interés Sanitario del Ministerio de Salud, funciones de inspección, vigilancia y control de los procesos de importación, exportación, tránsito por el territorio nacional, fabricación, almacenamiento, custodia, compra, venta, distribución, donación, depósito y utilización, relacionadas con las drogas estupefacientes y psicotrópicos y de los productos que por su uso puedan producir dependencia física o psíquica en las personas.

 

TERCERO: Las presentes medidas son transitorias o temporales mientras el Poder Ejecutivo puede Reglamentar el funcionamiento del nuevo órgano denominado Dirección de Drogas y Estupefacientes, asignándole las funciones correspondientes.”

 

            Como vemos, hasta tanto no se reglamente el funcionamiento de esta nueva Dirección creada por la Ley 10113, las funciones de la antigua Junta de Vigilancia de Drogas Estupefacientes están siendo ejercidas por la Dirección de Regulación de Productos de Interés Sanitario del Ministerio de Salud, bajo las condiciones establecidas en la transcrita resolución administrativa.

 

            Ahora bien, en todo caso, dado que las consultas planteadas –tanto como los estudios e investigaciones a los que hace referencia esa auditoría- atañen al cáñamo, el cual, tal como quedó explicado, por su naturaleza y bajo contenido de THC no constituye una droga ni sustancia psicotrópica, en realidad esta inquietud carecería de pertinencia frente al tema de interés, dado que tanto la anterior Junta como esta nueva Dirección que se creó al amparo de la Ley 10113 no tienen funciones ni competencias en relación con el manejo (cultivo, producción, almacenamiento, investigación) del cáñamo, pues este último no constituye un psicotrópico ni una droga que cause dependencia física o psíquica en las personas.

 

 

“4- ¿Qué intervención o competencias podría tener el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) en cuánto a las excepciones establecidas en el artículo 2 de la Ley N° 7786, tomando en consideración que según el artículo 5 de la Ley N°7786 es ese instituto el encargado de tomar las preventivas dirigidas a evitar el cultivo, la producción, la tenencia, el tráfico y el consumo de drogas y otros productos referidos en esta Ley?”

 

De conformidad con la nueva Ley 10113, al ICD se le atribuyen una serie de competencias en materia de control, inspección y fiscalización, pero en relación con los estupefacientes.

 

En consecuencia, tal como ya lo indicamos respecto de la pregunta anterior, ello carece de pertinencia en orden a la consulta planteada por esa auditoría, toda vez que las competencias y potestades del ICD no se relacionan con el manejo del cáñamo, sino únicamente con respecto a drogas estupefacientes.

 

 

“5- La autorización de las cantidades necesarias y personas legalmente autorizadas para participar en una investigación en cáñamo industrial (cannabis sativa), ¿debe obtenerse por parte del INTA o un tercero previo a establecer un ensayo con plantas de cannabis sativa en Costa Rica o eventualmente podría subsanar esas excepciones establecidas en el artículo 2 de la Ley N° 7786 si ya el ensayo ha sido establecido para fines de investigación?”

 

            Nuevamente debe llamarse la atención, de conformidad con las consideraciones de fondo que quedaron expuestas líneas atrás, que el artículo 2° de la Ley 7786 no tiene como objeto la regulación del manejo del cáñamo, sino únicamente de sustancias que califican como drogas estupefacientes o psicotrópicos, de tal suerte que ello no resulta propiamente aplicable al tema de consulta.

 

            Ahora bien, en cuanto a autorizaciones para el cultivo o cualquier tipo de investigación relacionada con el cáñamo, bajo el marco de la actual Ley 10113, ello habrá de regirse por las regulaciones que quedaron transcritas supra, y que ya mencionamos al contestar la pregunta N° 1.

 

            En todo caso, resulta de suma importancia esperar las regulaciones reglamentarias que el Poder Ejecutivo habrá de dictar para la aplicación práctica de esta ley, no solo porque ello deviene necesario en vista de la generalidad de las normas que regulan diferentes competencias en este campo, sino en virtud de que la propia Ley 10113 establece de modo expreso que ciertas normas legales habrán de ser aplicadas de conformidad con lo que al respecto establezca el respectivo reglamento[3], para cuya promulgación la ley otorga el plazo de seis meses al Poder Ejecutivo (transitorio único).

 

            Así las cosas, para efectos de las inquietudes planteadas, el INTA habrá de estarse a las regulaciones reglamentarias específicas que sean dictadas para efectos de los estudios técnicos o investigaciones relacionados con la producción de cáñamo industrial.

“6- Al carecer nuestro ordenamiento jurídico de valores mínimos autorizados sobre los porcentajes de sustancias como el tetrahidrocannabinol (THC) y cannabidiol (CBD), ¿podría el INTA o un tercero tomar como referencia, en su proceso de investigación, los porcentajes de la Unión Europea de conformidad con la referencia realizada en la Opinión Jurídica OJ-172-2020 de la Procuraduría General de República, para determinar la adaptabilidad del cáñamo para uso industrial?”

 

Estos porcentajes ya fueron fijados por la Ley N° 10113, con los siguientes valores:

ARTÍCULO 2- Definiciones. Para los efectos de la presente ley se entiende por:

1)      (…)

2) Cannabis no psicoactivo o cáñamo: planta del género cannabis y cualquier parte de dicha planta (ya sea en biomasa o cultivo) incluyendo semillas, derivados y extractos, cuyo contenido de THC (incluyendo delta 8-tetrahidrocannabinol, delta 9tetrahidrocannabinol, delta 10tetrahidrocannabinol), sea inferior a un uno por ciento (1%) en peso seco.

3) Cannabis psicoactivo: planta del género cannabis y cualquier parte de dicha planta (ya sea en biomasa o cultivo) incluyendo semillas, derivados y extractos, cuyo contenido de THC, delta 8-tetrahidrocannabinoI, delta 9tetrahidrocannabinol, delta 10tetrahidrocannabinol o cualquier otro componente psicoactivo, sea igual o mayor a un uno por ciento (1%) en peso seco.

(…)

5) CBD o Cannabidiol: cannabinoide no, psicoactivo con aplicaciones médicas, que contiene la planta del cannabis.

(…)

11) THC o tetrahidrocannabinol: es el componente psicoactivo (alteración de la percepción y modificación del estado de ánimo) de la planta de cannabis más importante y abundante en las variedades clasificadas precisamente como psicoactivas. Las no psicoactivas, conocidas como cañamo, por normativa internacional deben tener menos del uno por ciento (1%) de THC.

 

“7- Eventualmente en caso de que el establecimiento de una investigación en cáñamo por parte del INTA (cultivo y cosecha) o de un tercero, no esté cubierto por las excepciones establecidas en el artículo 2 de la Ley N°7186, (sic) ¿qué institución pública le correspondería realizar el decomiso y destrucción de las plantas, plantas in vitro, semillas y plántulas producidas en semillero resultado de la investigación?”

 

            En primer término, valga reiterar la observación en el sentido de que cualquier actividad relacionada con el cáñamo no está cubierta por el artículo 2° de la Ley 7786, según quedó explicado supra.

 

            Por otra parte, en cuanto al desarrollo de actividades de cultivo, almacenamiento, trasiego, venta o cualquier manejo de cáñamo que no se encuentren debidamente autorizadas, la Ley N° 10113 establece lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 38- Decomiso de productos de cannabis. El Ministerio de Salud, el Ministerio de Seguridad Pública, las policías municipales, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), la inspección sanitaria y fitosanitaria y todos los cuerpos de policía contemplados en la Ley 7410, Ley General de Policía, de 26 de mayo de 1994, quedan facultados para realizar los decomisos de productos de cannabis y cáñamo no autorizados de conformidad con esta ley.

Todos los productos decomisados, serán puestos, de inmediato, a la orden de la autoridad judicial competente a más tardar dentro del plazo de tres días. Dicha autoridad ordenará el depósito en el lugar que haya dispuesto el Ministerio de Salud para el resguardo de evidencias, hasta que dicha autoridad determine lo procedente. Si habiendo transcurrido un plazo de tres meses, después de finalizado el proceso judicial, el legítimo propietario no se apersona en sede judicial a hacer valer sus derechos, la autoridad jurisdiccional podrá otorgar el traslado del producto decomisado a los laboratorios de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), para que sea utilizado en procesos de investigación y elaboración de medicamentos, acorde con lo que se establece vía reglamentaria.

Todo lo decomisado y que no sea aprovechado en donación por la Caja Costarricense de Seguro Social procederá a destruirse; para lo cual se deberán tomar las medidas adecuadas para evitar riesgos a la salud y al ambiente. Todo lo anterior sin perjuicio del procedimiento de destrucción de plantaciones establecido en el artículo 95 de la Ley 8204, Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, de 26 de diciembre de 2001, el cual será aplicable, únicamente, para el caso de las plantaciones que no se encuentren debidamente amparadas en la presente ley.”

 

III.             Conclusión

 

Con sustento en las consideraciones expuestas, esta Procuraduría General concluye que la Ley N° 7786 reformada integralmente por la Ley 8204 (Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo), sobre la cual versa su gestión, técnicamente no resulta aplicable a la materia consultada, sea la producción de cáñamo industrial y las eventuales investigaciones o estudios que puedan desarrollarse al respecto.

 

Actualmente, la normativa que rige en esta materia es la Ley N° 10113 (Ley del cannabis para uso medicinal y terapéutico y del cáñamo para uso alimentario e industrial), la cual establece una serie de regulaciones específicas atinentes al manejo de plantaciones de cáñamo y sus productos.

 

Asimismo, en lo concerniente a mayores detalles sobre requisitos, licencias, limitaciones, fiscalización y demás regulaciones para efectos de desarrollar algún tipo de investigación o estudio sobre la producción de cáñamo industrial, el INTA habrá de estarse a lo que disponga al efecto el respectivo reglamento de la citada Ley N° 10113, el cual aún está pendiente de dictarse por parte del Poder Ejecutivo.

 

                                                           Atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/bma

Código 2798-2021