8 de junio del 2022

PGR-C-128-2022

Señora

Katerine Mayela Ramírez González

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Palmares

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. MP-DA-540-2022, de fecha 6 de junio de 2022, por el que consulta:

“¿Cuál es la jornada laboral que estipula la Legislación nacional vigente para la Administración Pública?

Si la jornada es continua, la hora de almuerzo se encuentra contemplada dentro de la jornada laboral diurna.

En caso de que los funcionarios públicos se encuentren amparados en una jornada de 8 horas diurnas, cual es el plazo de descanso que los ampara para la ingesta de alimentos.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional, materializado en el oficio No. MP-AL-057-2022, fechado el día 30 de mayo de 2022, según el cual:

“1. La jornada ordinaria de trabajo vigente para la Administración Pública, en lo que respecta a los máximos, es la indicada en el artículo 58 de la Constitución Política y 136 del Código de Trabajo.

2. Nada impide que la Administración Pública, a través de contratos de trabajo, reglamentos internos y convenios colectivos, pacte jornadas de trabajo inferiores al máximo estipulado en la legislación vigente.

3. En la jornada continua, la hora de descanso para ingesta de alimentos es remunerada, por lo tanto, sí se encuentra contemplada dentro de la jornada de trabajo.

4. El artículo 137 del Código de Trabajo regula el tiempo mínimo para la ingesta de alimentos de los trabajadores, pero nada impide que la Administración Pública, mediante la promulgación de reglamentos o convenios de trabajo, pacte un tiempo mayor de descanso remunerado.”

I.- Sobre lo consultado.

a)      La jornada ordinaria de trabajo.

Por jornada ordinaria de trabajo se entiende el número máximo de horas permitido por la Ley, en las que la persona trabajadora se encuentra sujeta a las órdenes del patrono o empleador.

Interesa indicar que, a nivel internacional, el artículo 24 de la Declaración Universal reconoce el derecho de "toda persona" al "descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas".

Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), en su artículo 7 reconoce el derecho de toda persona al disfrute de unas condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren, en especial, "el descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las variaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos" (apartado d).

De forma similar el Protocolo Adicional de esta Convención (San Salvador) en su artículo 7 se refiere al derecho al trabajo en el sentido de que toda persona ha de gozar del mismo "en condiciones justas, equitativas y satisfactorias", para lo cual los Estados se comprometen a garantizar en sus legislaciones nacionales, de manera particular "la limitación razonable de las horas de trabajo, tanto diarias como semanales". Asimismo, se indica que las jomadas "serán de menor duración cuando se trate de trabajos peligrosos, insalubres o noctumos" (apartado g), y que se garantizará "el descanso, el disfrute del tiempo libre, las vacaciones pagadas, así como la remuneración de los días feriados nacionales" (apartado h).

El Convenio No. 1 de la OIT, sobre las horas de trabajo en la industria (1919), estableció en su artículo 2 que "En todas las empresas industriales públicas o privadas, o en sus dependencias, cualquiera que sea su naturaleza, con excepción de aquellas en que sólo estén empleados los miembros de una misma familia, la duración del trabajo del personal no podrá exceder de ocho horas por día y de cuarenta y ocho por semana". Y un siglo después, y pese a estar referida al trabajo en el sector industrial, la jornada semanal de 48 horas no solo sigue vigente en un buen número de países, sino que se ha extendido casi la totalidad de sectores de actividad. Sin obviar, por supuesto, otros convenios posteriores para actividades específicas[1].

En la regulación de las condiciones de trabajo, nuestro ordenamiento jurídico establece, de manera general, una jornada ordinaria diurna de ocho horas y una nocturna de un máximo de seis horas (arts. 58 Constitucional, 135 y 136 del Código de Trabajo), así como una jornada mixta de siete horas (art. 137 Ibíd.) y, también, señala la posibilidad de extender las jornadas ordinarias, diurna y mixta, a diez y a ocho horas, respectivamente; eso sí, siempre que se trate de trabajos cuya naturaleza no sea la de insalubre o peligrosa y, el total de horas laboradas semanalmente, no exceda de las cuarenta y ocho (artículo 136 ibídem). Asimismo, en el numeral 143 del Código de Trabajo, se establecen los supuestos en los cuales se excluyen los límites de esas jornadas, pero estableciéndose una jornada máxima de doce horas. Este numeral expresa: “Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo, los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata; los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplen su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornadas de trabajo. Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo, y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media.” (Entre otros muchos, el dictamen C-250-2015 de 9 de setiembre de 2015).

A falta de regulación especial y diferenciada en la materia, aquella regulación normativa de las jornadas de trabajo, con vocación de generalidad y de innegable orden público (ius cogens en la terminología clásica), resulta plenamente aplicable a las Administraciones Públicas. Lo cual evidencia las diversas, complejas y dinámicas técnicas de articulación normativa del ordenamiento jurídico en materia de empleo público, indiscutiblemente permeado en algunos ámbitos, por necesaria remisión, supletoriedad o complementariedad, por los estándares mínimos del Derecho de trabajo o laboral común (Entre otros, el dictamen C-218-2020 de 10 de junio de 2020).

Recordemos que, en la práctica cotidiana surgen lo que pudiésemos llamar problemas de lagunas en la ley y su posible solución a través de la integración del Derecho (Entre otros, el C-204-2020 de 01 de junio de 2020). Y en el caso del Derecho Administrativo, en caso de persistir lagunas en normas de Derecho Público acerca de la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública –entre las que se subsumen, al menos en parte, las de empleo público o estatutarias-, de forma heterónoma, y como última ratio, se autoriza al intérprete jurídico a recurrir al Derecho privado como fuente normativa supletoria –art. 9.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)- (Entre otros, el dictamen C-155-2021 de 01 de junio de 2021). Y es casualmente, en la legislación laboral común que encontramos la regulación general de la jornada laboral, de plena aplicación en la Administración Pública.

Casualmente, como manifestación de la potestad de organización con que cuentan los jerarcas de la Administración, que les permite regular algunos aspectos de la relación de empleo de las oficinas bajo su dirección jerárquica, hemos reconocido que la duración de la jornada institucional es uno de los elementos de la relación de empleo público que pueden ser regulados por medio de un reglamento autónomo de servicio –art. 103.1 de la LGAP-, siempre que no se sobrepasen las jornadas máximas establecidas en la Constitución –art. 58- y en el Código de Trabajo –art. 136- y se respete el interés público superior que exige ejecutar eficientemente las competencias asignadas (Dictamen C-226-2015 de 26 de agosto de 2015). Lo cual se reconocido incluso en el caso de las corporaciones territoriales, en los que, a propuesta de los alcaldes –como administradores generales y jefes de las dependencias municipales-, puede regularse la jornada laboral de dichos entes (Dictamen C-250-2015 de 9 de setiembre de 2015), a través de reglamentos autónomos dictados por el Concejo municipal (Dictamen C-416-2006 de 18 de octubre de 2006, arts. 3, 4, inciso a) y 13 incisos c) y d) del Código Municipal).

            Y en el caso específico de la Municipalidad de Palmares, el tema relativo a la jornada de trabajo de sus servidores se encuentra regulado actualmente en el artículo 14 de su Reglamento Autónomo de Organización y Servicios –Reglamento municipal 270 de 6 de abril de 1998, publicado en La Gaceta No. 175 de 8 de setiembre de 1998-, el cual dispone:

“Artículo 14.-En la Municipalidad se trabajará jornada continua de nueve horas atendiendo el siguiente horario: Para empleado administrativos de lunes a viernes de siete de la mañana a cuatro de la tarde. También tendrán derecho a una hora de almuerzo, sin suspensión de los servicios que prestan.

Empleados de servicio: de lunes a viernes de seis de la mañana 2:30 de la tarde y sábados de seis a once de la mañana. Tendrán derecho a 15 minutos por la mañana y 45 minutos para almuerzo.

Para los funcionarios que laboran jornada diferente a la ordinaria, se regirán por el siguiente horario:

Para funcionarios que laboran un cuarto de tiempo:  11 horas media incluidas   dentro   del   horario   establecido   para   el   personal administrativo de 7 am a 4pm de lunes a viernes. Los días a laborar será fijados por la Dirección Ejecutiva, u Oficina de Personal.

Funcionarios a medio tiempo: veintidós horas y media incluidas dentro del horario establecido para el personal administrativo de 7am a 4 pm. Los días a laborar serán fijados por Dirección Ejecutiva, u Oficina de Personal.”

            De ahí que atendamos con extrañeza su consulta.

En todo caso, debe recordarse que la Administración no puede dejar de aplicar una norma jurídica que se ha integrado al ordenamiento, si no es derogándola, modificándola o abrogándola por los procedimientos correspondientes (arts. 11 y 129 de la Constitución Política, 11 y 13 de la LGAP y 8 del Código Civil).

b)     El descanso mínimo obligatorio.

Al igual que ocurre con la jornada, el Código de Trabajo contiene una norma general sobre el descanso mínimo obligatorio que debe darse a la persona trabajadora durante su jornada. Y que, a falta de norma especial, resulta aplicable en las Administraciones Públicas. Nos referimos al ordinal 137 de ese cuerpo normativo, el cual dispone:

“ARTICULO 137.- Tiempo de trabajo efectivo es aquél en que el trabajador permanezca a las órdenes del patrono o no pueda salir del lugar donde presta sus servicios durante las horas de descanso y comidas.

En todo caso se considerará como tiempo de trabajo efectivo el descanso mínimo obligatorio que deberá darse a los trabajadores durante media hora en la jornada, siempre que ésta sea continua.”

Conforme a la jurisprudencia laboral, “este precepto define como tiempo de trabajo efectivo los descansos (sin importar su duración) en que la persona trabajadora no pueda salir del centro de trabajo (por impedimentos reglamentarios o las condiciones propias en las que se prestan las labores, el sitio donde se ubica el centro de trabajo, las horas en las que se desarrolle la jornada, etc.). El segundo párrafo lo único que instituye es un tiempo de descanso mínimo de treinta minutos en aquellas labores que sean continua (por ejemplo: donde la persona no pueda abandonar el centro de trabajo); pero no limitándolo a ese lapso, pudiendo ser mayor si así se pacta en el contrato o las partes, en la realidad, lo establecen (en sentido similar la sentencia 1027-2013 de las 10:05 horas del 4 de septiembre de 2013)”. (Resolución No. 2022-000503 de las 12:10 hrs. del 4 de marzo de 2022, Sala Segunda. En sentido similar, las resoluciones Nos. 2015-000422 de las 09:35 hrs. del 17 de abril de 2015 y 2013-001027 de las 10:05 hrs. del 4 de setiembre de 2013, ambas de la Sala Segunda).

Como puede inferirse, el descanso mínimo obligatorio que debe darse a la persona trabajadora para consumir sus alimentos durante la jornada, es de media hora, siempre que ésta sea continua; es decir, seguida y sin interrupciones. Caso en el que se integraría a la jornada y se consideraría como trabajado.

Sin embargo, al ser esta una norma de innegable imperatividad relativa, que consagra un principio o criterio mínimo y que, por ello, tolera avances y mejoras a favor y en beneficio de los trabajadores, aquel descanso, en cuanto a su duración, puede variar e incluso aumentar por norma infralegal o por convención colectiva; incluso, en dichas regulaciones suplementarias internas se puede precisar su modalidad y si el tiempo es considerado efectivo o no, a efectos de integrarse en la jornada (Resolución No. 2005-00458 de las 10:50 hrs. del 1 de junio de 2005, Sala Segunda).

Muestra de lo anterior es el citado ordinal 14 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Palmares, que según trascribimos, para empleados administrativos se fijó una hora de almuerzo sin suspensión de servicios y para empleados de servicio 15 minutos por la mañana y 45 minutos para almuerzo. Normativa vigente a la que esa corporación municipal deberá estarse.

Conclusiones:

Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye:

Nuestro ordenamiento jurídico regula, de forma general, las jornadas máximas a las que pueden someterse las personas trabajadoras –arts. 58 constitucional, 135 y ss. del Código de Trabajo-.

A falta de regulación especial y diferenciada en la materia, aquella regulación normativa de las jornadas de trabajo, con vocación de generalidad y de innegable orden público, resulta plenamente aplicable a las Administraciones Públicas.

En las municipalidades, la duración de la jornada institucional puede ser regulada por medio de reglamento autónomo de servicio que dicte el Concejo municipal, siempre que no se sobrepasen las jornadas establecidas en la Constitución y el Código de Trabajo.

Con base en lo dispuesto por el artículo 137 del Código de Trabajo, el descanso mínimo obligatorio que debe darse a la persona trabajadora para consumir sus alimentos durante la jornada, es de media hora, siempre que ésta sea continua; es decir, seguida y sin interrupciones. Caso en el que se integraría a la jornada.

Aquel descanso mínimo obligatorio puede ser mejorado e incluso aumentado a favor y en beneficio de los trabajadores, en cuanto a su duración, por medio de normas infralegales o por convenciones colectivas, pudiéndose determinar si dicho tiempo adicional es considerado o no como tiempo de trabajo efectivo.

En cuanto a jornada ordinaria y descansos mínimos obligatorios, esa corporación municipal deberá estarse a lo normado internamente y hasta ahora, en su Reglamento Autónomo de Organización y Servicios.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

                                                                        Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd