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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 146
 
  Dictamen : 146 del 11/07/2022   

11 de julio de 2022


PGR-C-146-2022


 


Señor


Rafael Gutiérrez Rojas


Director Ejecutivo


Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. SINAC-DE-1050, de 04 de julio de 2022, por medio del cual se consultan algunas interrogantes relacionadas especialmente con el reconocimiento de aumentos anuales –anualidad- a favor de funcionarios que fueron contratados y liquidados laboralmente por la Fundación Nacional de Parques Nacionales.


 


Al respecto consulta:


 


1. Al trasladar a los funcionarios del fondo privado de Fundación de Parques Nacionales (FPN) a fondo del Estado SINAC, la FPN no puede dejar pendientes obligaciones patronales y laborales que deba asumir el nuevo patrono (SINAC) ¿Es correcto que se les pagara todos los extremos laborales a los colaboradores mediante un cese con responsabilidad patronal?


2. ¿A un colaborador se le debe de reconocer los años laborados, en la Fundación para el reconocimiento de aumentos anuales, posterior al pago de cesantía laboral cancelada?


3. ¿Aplicaría una causal de ruptura de la relación laboral, por el cese con responsabilidad patronal a los colaboradores? (¿esto es una causal que impida al SINAC el conteo de los años laborados en la Fundación de Parques Nacionales?


4. Si las Fundaciones fungen como privados (fondo privado), liquidan al colaborador, es decir le paga de manera anticipada la cesantía, y la Administración Pública le reconoce el incentivo de aumentos anuales, ¿Se encontraría en conflicto de doble pago?


5. ¿Debe aplicarse el articulo 25 y 27 de la Ley de Equilibrio Financiero o aplicaría la devolución del monto correspondiente de cesantía para en los casos que se requiera la ocupación de puestos públicos?


 


Pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el oficio No. SINAC-SE-DGIRH-302 emitido el 29 de marzo 2022, del Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos, por el que se requiere a la asesoría jurídica su criterio para resolver el reclamo administrativo formulado por varios funcionarios interinos que solicitan el reconocimiento de aumentos anuales por el tiempo servido que laboraron contratados por la Fundación Nacional de Parque Nacionales y la respuesta dada por la asesoría legal, materializada en el oficio No. SINAC-SE-AJ-CJ-022, de 2 de junio del 2022. Oficios ambos en los que afirma el consultante se desarrollan con detalle los antecedentes que fundamentan la presente consulta.


 


No obstante, si bien dichos oficios están relacionados con lo consultado, resulta ostensible que en realidad fueron emitidos con fines distintos a consultarnos y por demás, aluden directamente la existencia de asuntos concretos pendientes de resolución en sede administrativa, a los que se aplicaría el criterio vinculante que nos requiere.


 


I.- Inadmisibilidad de la gestión: criterios de la asesoría legal que se mencionan no cumplen con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815- y hacen alusión directa a asuntos pendientes de resolución en sede gubernativa.


Luego de un exhaustivo análisis advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.


En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva.


En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).


Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021). Ello implica que no resulte admisible un criterio en el cual se exponga una duda jurídica y la normativa aplicable, pero cuya conclusión sea recomendar al jerarca solicitar el criterio de la Procuraduría General al respecto (dictamen PGR-C-335-2021 de 8 de diciembre de 2021).


De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).


Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Entre otros, el dictamen PGR-C-084-2022 de 25 de abril de 2022). No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-065-2021 y PGR-C-084-2022, op. cit.). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021 y PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022).


Y en esta ocasión, según pudimos verificar los oficios Nos. SINAC-SE-DGIRH-302 emitido el 29 de marzo 2022 y SINAC-SE-AJ-CJ-022, de 2 de junio del 2022, por su contenido, no cumplen con las características señaladas, pues fueron emitidos con fines distintos, en concreto para atender internamente reclamaciones hechas tanto  por varios funcionarios interinos que reclaman el reconocimiento de anualidades por el tiempo al servicio de la Fundación de Parques Nacionales; lo que innegablemente involucra casos concretos relacionados con un reclamos administrativos pendientes de resolver en esa sede gubernativa. Circunstancia esta última que nos lleva a un segundo y último aspecto de inadmisibilidad de esta gestión.


Según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019, C-003-2020 y C-086-2021), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.


Y en este caso, pese a que la consulta se formula en términos abstractos y que con ello se elude la existencia de casos concretos directamente relacionados con las interrogantes formuladas, resulta innegable que los oficios aportados -Nos. SINAC-SE-DGIRH-302 y SINAC-SE-AJ-CJ-022, op. cit.- mencionan y reconocen expresamente que hay reclamaciones específicas hechas al respecto por parte de varios funcionarios interinos, y que las mismas están pendientes de resolver. Por tanto, de dar respuesta a su consulta estaríamos resolviendo, de forma vinculante, dichos reclamos, lo cual, como ya se advirtió, escapa a nuestra función consultiva (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019, C-003-2020, op. cit. y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).


Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.


En todo caso, con el único fin de colaborar con el consultante, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, concretamente, sobre los siguientes temas de interés:


·         Quienes hayan sido contratados por una entidad de carácter privado, en tanto hayan realizado y realicen funciones públicas encomendadas por ley a la Administración, pueden ser catalogados como funcionarios públicos, independientemente del origen de los recursos económicos con los cuales les hayan sido cancelados sus salarios. El punto medular en esos casos no es la naturaleza de los fondos (públicos o privados), sino el ejercicio de funciones públicas que le hubiesen sido asignadas a un órgano o ente del Estado (Dictamen C-100-2008 de 4 de abril de 2008, caso del SINAC. En sentido similar los dictámenes C-168-2006 de 2 de mayo de 2006, C-117-2007 de 13 de abril de 2007, C-352-2007 de 2 de octubre de 2007 y C-120-2008 de 17 de abril de 2008).


 


·         Dichas personas pueden ser catalogadas como funcionarios públicos desde el momento en que iniciaron el ejercicio de funciones públicas (Dictamen C-169-2008 de 16 de mayo de 2008, en el caso de SINAC. En sentido similar los dictámenes C-117-2007 y C-352-2007, op. cit.).


 


·         Acerca de la posibilidad de reconocer antigüedad acumulada para efecto de anualidades a personas contratadas por entidades de carácter privado para ejercer funciones públicas legalmente encomendadas por la ley a la Administración (Dictamen C-280-2012 de 26 de noviembre de 2012).


 


·         Diferencia entre la antigüedad acumulada por un trabajador a efectos del reconocimiento de la anualidad y la antigüedad para efectos del reconocimiento del auxilio de cesantía.   En el primer supuesto, el motivo del rompimiento de la relación laboral no condiciona o limita la posibilidad de que el empleado solicite el reconocimiento del tiempo servido para el Sector Público. Sin embargo, en el segundo supuesto, el reconocimiento del tiempo servido para efectos del cálculo del auxilio de cesantía dependerá de la regulación existente en cada relación de empleo público (Dictámenes C-262-2007 de 06 de agosto de 2007. En sentido similar los dictámenes C-108-2007 de 10 de abril de 2007 y C-235-2019 de 20 de agosto de 2019).


 


·         Sobre el plan de movilidad laboral y la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, No. 6955 y sus reformas, dirigido exclusivamente a funcionarios nombrados en propiedad, la prohibición de reingreso y sus diferencias con otras figuras de retiro voluntario (Entre otros muchos, los dictámenes C-114-2016 de 13 de mayo de 2016, C-125-2015 de 27 de mayo de 2015 y pronunciamiento OJ-107-2016 de 8 de setiembre de 2016).


 


Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.


Conclusión:


Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.


Sin otro particular,


 


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Dirección de la Función Pública


LGBH/ymd