Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 080 del 13/06/2022
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Opinión Jurídica 080
 
  Opinión Jurídica : 080 - J   del 13/06/2022   

13 de junio 2022


PGR-OJ-080-2022


 


Licenciada


Daniella Agüero Bermúdez


Jefe de Área


Comisiones Legislativas VII 


Asamblea Legislativa


Estimada señora:


Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio CPEDA-171-21 del 17 de diciembre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Ley para evitar la propaganda que denigre a la persona adulta mayor”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.032, en la Comisión Permanente Especial de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor. 


Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.


A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).


I.  OBJETO DEL PROYECTO DE LEY


El presente proyecto de ley tiene como propósito prohibir la difusión de propaganda en textos, imágenes, lenguaje, videos e información que denigre la dignidad, el honor y la imagen de la persona adulta mayor, cuyo ámbito de aplicación será para las entidades públicas y privadas, así como para medios de comunicación o agencias de publicidad que difundan todo tipo de propaganda (artículos 1 y 2 del texto sustitutivo).


Según se indica en la exposición de motivos del proyecto, es común observar propaganda que presenta de manera deshonrosa el envejecimiento, la ancianidad y detrimento de la dignidad e imagen de la persona adulta mayor, por lo que con este proyecto se procura promover el respeto hacia esta población, el desarrollo de una cultura de consideración, estima y valor.


Sobre el particular, la exposición de motivos señala:


“La difusión de propaganda en medios de comunicación masiva nacional que no se ajusten a la debida observancia en cuanto a la persona adulta mayor, lo que hacen es promover al mismo tiempo el maltrato, la indiferencia y refuerzan el mito de que las personas adultas mayores son dependientes en la mayoría de casos.  Ha sido una práctica cotidiana, al menos en Costa Rica, de ciertos medios de difusión y agencias de publicidad, utilizar a la persona adulta mayor, como si se tratase de un objeto de burla o entretenimiento…”


 


 


II.    DE LA TUTELA DE LOS DERECHOS DE LA PERSONA ADULTA MAYOR


El artículo 51 de la Constitución Política, establece como un derecho y garantía social a cargo del Estado, la protección especial a las personas adultas mayores. Dicho numeral señala:


 


Artículo 51- La familia, como elemento natural y fundamento de la sociedad, tiene derecho a la protección especial del Estado. Igualmente, tendrán derecho a esa protección la madre, el niño y la niña, las personas adultas mayores y las personas con discapacidad” (el destacado es nuestro).


 


Al respecto, mediante la resolución N.° 13584-2007 de las 15:15 horas del 19 de setiembre de 2007, la Sala Constitucional destacó la importancia de tutelar el derecho a la integridad física, psíquica y moral de las personas adultas mayores, el cual comprende además la protección de su imagen, autonomía, pensamiento, dignidad y valores.


 


Concretamente, la Sala Constitucional dispuso:


 


“…este Tribunal considera conveniente reiterar la importancia de la tutela de este sector de la población según lo dispone el párrafo final del artículo 51 de la Constitución Política… Es evidente de acuerdo a la norma transcrita, el deber dual que tiene el Estado costarricense a) Por un la (sic) debe producir un marco normativo adecuado con el fin de brindar una protección especial para esos grupos de personas, lo cual constituye un verdadero derecho fundamental y b) Respetar y hacer respetar a través de las correspondientes dependencias administrativas y tribunales de justicia tales derechos. A partir del concepto del Estado Social de Derecho, es posible derivar obligaciones para las autoridades públicas, precisamente en aras de la búsqueda del mayor bienestar de "todos los habitantes del país", dentro de los cuales, el Derecho de la Constitución señala de manera especial a los niños, a las madres, al anciano y personas desvalidas. El Estado Social consagrado en nuestra Constitución Política, desarrolla en su contenido normativo una relevante y obligada intervención estatal en materia social a favor de aquellos sectores especiales de la población que, por su condición, así lo requieran; tal es el caso –sin duda alguna- de los ancianos, o personas de la tercera edad, o personas adultas mayores. Hasta hace pocos años, no se contaba con una normativa tendente a garantizar de forma adecuada, la especial protección y tutela estatal que requiere el adulto mayor de nuestro país… Sin embargo, no puede ni debe pretenderse que esa normativa agote la tutela y especial protección por parte del Estado de los derechos fundamentales de los adultos, pues es precisamente a partir del marco jurídico que debe darse ese desarrollo jurisprudencial por parte de la judicatura de obligatoriedad y respeto. La normativa es solo un marco introductorio que dispone que “la persona adulta mayor, debe ser considerada toda persona de sesenta y cinco años o más”. Asimismo, pretende entre otras cosas, una atención integral de este grupo, definida en la ley como la satisfacción de las necesidades físicas, materiales, biológicas, emocionales, sociales, laborales, productivas y espirituales de las personas adultas mayores. Para facilitarles una vejez plena y sana, se considerarán sus hábitos, capacidades funcionales y preferencias. En razón de ello, y ante la vulnerabilidad de este sector de la población, también se dispone su protección frente a la violencia que sufren, entendiéndose por ésta como “cualquier acción u omisión, directa o indirecta, ejercida contra una persona adulta mayor, que produzca, como consecuencia, el menoscabo de su integridad física, sexual, psicológica o patrimonial. Las personas adultas mayores tienen derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral, derecho que comprende además la protección de su imagen, autonomía, pensamiento, dignidad y valores…” (resolución N.° 13584-2007) (el destacado es nuestro).


 


De igual manera, los instrumentos internacionales de los Derechos Humanos disponen, como una obligación del Estado, implementar medidas administrativas, judiciales, políticas o legales de carácter afirmativo que permitan el desarrollo de los derechos de las personas adultas mayores.


 


Sobre lo anterior, podemos citar la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, aprobada por la Ley N° 9394 del 8 de setiembre de 2016, cuyo “Preámbulo” reafirma la universalidad, indivisibilidad, interdependencia e interrelación de todos los derechos humanos y libertades fundamentales del adulto mayor, así como la obligación de eliminar todas las formas de discriminación, en particular, la discriminación por motivos de edad.


 


Asimismo, resalta que la persona mayor tiene los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que otras personas y que, estos derechos, incluido el de no verse sometida a discriminación fundada en la edad ni a ningún tipo de violencia, dimanan de la dignidad y la igualdad que son inherentes a todo ser humano.


 


Por otro lado, en el artículo 32 inciso b) de este Convenio, los Estados acuerdan –entre otras cosas– fomentar una actitud positiva hacia la vejez y evitar un leguaje e imágenes estereotipadas. Dicho numeral señala:


 


“Artículo 32.


Los Estados Parte acuerdan:



b) Fomentar una actitud positiva hacia la vejez y un trato digno, respetuoso y considerado hacia la persona mayor y, sobre la base de una cultura de paz, impulsar acciones de divulgación, promoción de los derechos y empoderamiento de la persona mayor, así como evitar el lenguaje e imágenes estereotipadas sobre la vejez.


…”


 


En ese sentido, las garantías jurídicas en comentario pretenden que la persona adulta mayor goce una vida plena, desenvolviéndose e integrándose en la sociedad, de forma libre, autónoma y digna, teniendo en cuenta su condición física, psíquica y emocional (opinión jurídica PGR-OJ-160-2021 del 29 de setiembre de 2021).


 


Lo anterior, se ve complementado por la N.° 7935, Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, del 25 de octubre de 1999, en la cual se garantiza a las personas adultas mayores la igualdad de oportunidades y la vida digna en todos los ámbitos, además, promueve su permanencia en el núcleo familiar y comunitario, entre otras cosas (artículo 1).


 


Asimismo, los artículos 6 y 7 de esa misma Ley, protegen los derechos a la integridad e imagen de las personas adultas mayores, al señalar:


 


ARTÍCULO 6.- Derecho a la integridad


Las personas adultas mayores tendrán derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral. Este derecho comprende la protección de su imagen, autonomía, pensamiento, dignidad y valores.


ARTÍCULO 7.- Derecho a la imagen


Prohíbese publicar, reproducir, exponer, vender o utilizar, en cualquier forma, imágenes o fotografías de personas adultas mayores para ilustrar informaciones referentes a acciones u omisiones que se les atribuyan, sean de carácter delictivo, contravenciones o riñan con la moral o las buenas costumbres.”


 


Por otro lado, concretamente respecto al derecho a la imagen, los artículos 47 y 48 del Código Civil prohíben la publicidad de imágenes y fotografías con roles estereotipados que refuercen actitudes discriminantes hacia sectores sociales y permite la suspensión de la publicación, exposición o venta.


Dichos numerales señalan:


“ARTÍCULO 47.- La fotografía o la imagen de una persona no puede ser publicada, reproducida, expuesta ni vendida en forma alguna si no es con su consentimiento, a menos que la reproducción esté justificada por la notoriedad de aquélla, la función pública que desempeñe, las necesidades de justicia o de policía, o cuando tal reproducción se relacione con hechos, acontecimientos o ceremonias de interés público o que tengan lugar en público. Las imágenes y fotografías con roles estereotipados que refuercen actitudes discriminantes hacia sectores sociales no pueden ser publicadas, reproducidas, expuestas ni vendidas en forma alguna.


 


 “ARTÍCULO 48.- Si la imagen o fotografía de una persona se publica sin su consentimiento y no se encuentra dentro de alguno de los casos de excepción previstos en el artículo anterior, aquella puede solicitarle al Juez como medida cautelar sin recursos, suspender la publicación, exposición o venta de las fotografías o de las imágenes, sin perjuicio de lo que resuelva en definitiva. Igual medida podrán solicitar la persona directamente afectada, sus representantes o grupos de interés acreditados, en el caso de imagen o fotografías que estereotipen actitudes discriminantes. (El resaltado no pertenece al original)


 


 


Con fundamento en lo anterior, podemos concluir que, el proyecto de ley que se plantea para prohibir la difusión de propaganda en textos, imágenes, lenguaje, videos e información que denigre la dignidad, el honor y la imagen de la persona adulta mayor, encuentra su fundamento en los principios y normas constitucionales, Derecho Internacional y leyes citadas. No obstante, debemos advertir que la oportunidad y conveniencia del articulado específico que se plantea, es un tema que debe ponderar el legislador, pues dicho análisis escapa del ámbito competencial de esta Procuraduría, sin perjuicio de las observaciones jurídicas puntuales que realizaremos sobre el articulado.


 


Dejando claro lo anterior, procederemos a analizar el fondo del texto sustitutivo proyecto de ley sometido a nuestra consideración.


III. OBSERVACIONES ESPECÍFICAS SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY


 


a)    Análisis de los artículos 3 y 8


 


Como un aspecto de técnica legislativa, se sugiere que en los artículos 3 y 8 se señale correctamente el nombre del ministerio: “Ministerio de Gobernación y Policía”.


 


b)   Análisis de los artículos 6 y 9 


 


Los artículos 6 y 9 del proyecto se refieren a la imposición de sanciones administrativas ante la difusión de propaganda que denigre a las personas adultas mayores –luego de seguir el debido proceso-, para lo cual, la Oficina de Control de Propaganda las calificará como moderadas (de una a cinco veces el salario base), graves (de cinco a diez veces el salario base) o gravísimas (de diez a cuarenta veces el salario base).


 


Sobre el particular, debe recordarse que la materia sancionatoria es reserva de ley, por lo que únicamente en virtud de ésta se puede afectar la esfera jurídica de los administrados, creando sanciones o infracciones. Es decir, el principio de tipicidad, derivación directa del principio de legalidad, requiere que las infracciones administrativas y las sanciones correspondientes se encuentren claramente definidas por la ley.


 


Al respecto, la Sala Constitucional ha manifestado que la exigencia de predeterminación normativa de las infracciones y las sanciones correspondientes se proyecta sobre "…la tipificación de las conductas como tales, y también respecto de su graduación y escala de sanciones, de modo que el conjunto de normas aplicables permita predecir, con suficiente certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta al administrado" (Voto No. 8193-2000 de las 15:05 horas del 13 de setiembre del año 2000).


 


En ese sentido, debemos señalar que, el proyecto de ley en análisis contempla como único criterio de ponderación el de “gravedad de la falta”, dejando un amplio margen de interpretación a la autoridad administrativa encargada de imponer las sanciones. Esto, es un tema que debe analizar el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad.  


 


 


c)    Análisis de los artículos 7 y 8


 


El artículo 7 del proyecto se refiere a la potestad que tendría la Oficina de Control de Propaganda para que, a través de una medida cautelar dentro del procedimiento administrativo, ordene el retiro inmediato de la propaganda. No obstante lo anterior, el numeral 8 faculta al Ministerio de Gobernación y Policía para que ordene la inmediata suspensión de la propaganda que no se ajuste a las estipulaciones de la ley.


 


Lo dispuesto en el artículo 8 del proyecto no es claro, pues no se indica si esa función se ejercerá a través de la Oficina de Control de Propaganda o si es una función del Ministro de ramo, además, no existe claridad tampoco bajo qué términos procede esa suspensión y si se trata de una sanción definitiva sin debido proceso, lo cual atentaría contra el derecho de defensa del afectado.


 


Conforme se aprecia, ambos numerales permiten ordenar la suspensión o retiro inmediato de la propaganda que atente contra las disposiciones de la ley, en el primer caso, se señala que se hará a través de una “medida cautelar” a cargo del órgano técnico, y, la segunda, por parte del Ministerio, sin necesidad de una medida cautelar.


 


Por lo anterior, el proyecto de ley resulta confuso en cuanto a dichas atribuciones y recomendamos respetuosamente valorar su redacción.


 


 


d)   Análisis del artículo 10


 


El artículo 10 del proyecto propone reformar el numeral 10 de la Ley Regula Propaganda que Utilice la Imagen de la Mujer, N.° 5811 del 10 de octubre de 1975, tal y como se muestra a continuación:


 


Ley No. 5811


Proyecto de ley


Artículo 10.- Existirá un Consejo Asesor de Propaganda, integrado por dos personas representantes del Ministerio de Gobernación, una de la Cámara de Comercio, otra de la Asociación del Consejo Nacional de Publicidad, y una representante del Instituto Nacional de las Mujeres.


Artículo 10- Existirá un Consejo Asesor de Propaganda, integrado por dos personas representantes del Ministerio de Gobernación, una persona representante de la Cámara de Comercio, una persona representante del Instituto Nacional de las Mujeres y una persona representante del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor. Todas las personas que integren el Consejo, en representación de las instituciones anteriormente descritas y ser debidamente nombrados por la autoridad competente.


 


 


 


Tal y como se logra observar, el proyecto plantea sustituir, dentro del Consejo Asesor de Propaganda, al representante de la Asociación del Consejo Nacional de Publicidad por uno del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, lo cual se encuentra dentro del ámbito discrecionalidad del legislador.


 


IV.  Consideraciones finales 


Finalmente, dado que el texto sustitutivo modificó sustancialmente el texto originalmente planteado en la corriente legislativa, se recomienda su nueva publicación si no se ha hecho, para evitar problemas de constitucionalidad por violación al principio de publicidad.


 


Asimismo, se recomienda consultar el presente proyecto Ministerio de Gobernación y Policía y al Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, si no se ha hecho, y valorar el criterio técnico.


 


V. CONCLUSIÓN


De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:


a)      El presente proyecto de ley tiene como objetivo prohibir la difusión de propaganda en textos, imágenes, lenguaje, videos e información que denigre la dignidad, el honor y la imagen de la persona adulta mayor;


b)      Esta iniciativa encuentra su fundamento en los principios y normas constitucionales, Derecho Internacional de Derechos Humanos y legislación nacional;


c)      A pesar de ello, se recomienda atender las observaciones realizadas de técnica legislativa y su nueva publicación si no se ha hecho, para evitar problemas de constitucionalidad por violación al principio de publicidad;


d)      Finalmente, se recomienda consultar el presente proyecto al Ministerio de Gobernación y Policía y al Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, si no se ha hecho, y valorar el criterio técnico.


Atentamente,


 


 


 


 


 


 


   Silvia Patiño Cruz                                       Yolanda Mora Madrigal


                Procuradora                                            Abogada de la Procuraduría


 


SPC/YMM/cpb