01 de agosto 2022

PGR-OJ-105-2022

 

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII y VIII                                    

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio CPEDA-391-22 del 26 de abril de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para Regular el Uso, Deambulación y Permanencia de los Perros Guía para Personas Ciegas y Perros de Asistencia para Personas con Discapacidad”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.955, en la Comisión Permanente Especial de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.  OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Según la exposición de motivos del proyecto de ley, su intención es garantizar el libre acceso y tránsito a las personas usuarias de perros guía y de asistencia, evitando arbitrariedades en su contra.

 

Se estima que existe un vacío en la legislación en cuanto a los centros de adiestramiento y el procedimiento para adquirir un perro guía, por lo que se necesita de una legislación especial.

 

II.          ANTECEDENTE SIMILAR

 

De previo a referirnos al fondo del proyecto consultado, debemos señalar que en la corriente legislativa se tramitó el proyecto de ley 18061 denominado “Ley para garantizar el acceso de las personas ciegas o con baja visión, usuarias de perro guía al entorno”, el cual contaba con un articulado similar al que ahora se consulta.

 

Dicho expediente fue archivado al ser dictaminado de forma unánime de manera negativa, por lo que se recomienda valorar el antecedente.

 

 

III.       ANÁLISIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley que se consulta está conformado por 18 artículos y un transitorio, donde se establecen deberes y obligaciones para las personas usuarias de perros guía o de asistencia, en lugares públicos o de acceso público y en medios de transporte. Asimismo, se establece un principio de gratuidad para el uso de los perros guía, incentivos para los instructores o entrenadores de perros guía y una licencia de capacitación para las personas funcionarias públicas con discapacidad que deban capacitarse en el uso del perro guía.

El fundamento jurídico del presente proyecto de ley parte de lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución, que consagra el derecho a la igualdad, el cual, además, se encuentra reconocido en una serie de instrumentos internacionales ratificados por nuestro país.

Específicamente en relación al tema de la discapacidad, la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, ratificado por Ley N° 7948 del 22 de noviembre de 1999, dispone en lo que interesa:

“ARTÍCULO III

Para lograr los objetivos de esta Convención, los Estados parte se comprometen a:

1. Adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad, incluidas las que se enumeran a continuación, sin que la lista sea taxativa:

a) Medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades políticas y de administración;

b) Medidas para que los edificios, vehículos e instalaciones que se construyan o fabriquen en sus territorios respectivos faciliten el transporte, la comunicación y el acceso para las personas con discapacidad;

c) Medidas para eliminar, en la medida de lo posible, los obstáculos arquitectónicos, de transporte y comunicaciones que existan, con la finalidad de facilitar el acceso y uso para las personas con discapacidad; y

(…)” (La negrita no forma parte del original)

En igual sentido, la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada mediante Ley Nº 8661 del 19 de agosto de 2008, dispone:

 

Artículo 4

Obligaciones generales

1. Los Estados Partes se comprometen a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación alguna por motivos de discapacidad. A tal fin, los Estados Partes se comprometen a:

a) Adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención;

b) Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad;

c)  Tener en cuenta, en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción de los derechos humanos de las personas con discapacidad;

(…)

 

Artículo 9

Accesibilidad

1. A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales.  Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a:

 

a) Los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo;

b) Los servicios de información, comunicaciones y de otro tipo, incluidos los servicios electrónicos y de emergencia.

 

De la normativa en comentario se deduce un deber general a cargo del Estado costarricense de garantizar condiciones de igualdad a las personas con discapacidad que faciliten –entre otras cosas- su acceso a diferentes espacios físicos y de transporte sin discriminación.

En desarrollo de esas obligaciones existentes en el ámbito internacional, nuestra legislación nacional ha procurado garantizar la protección de las personas con discapacidad y, específicamente en la materia objeto del proyecto de ley consultado, podemos encontrar la Ley del Patronato Nacional de Ciegos, N.° 2171 del 30 de octubre de 1957 y sus reformas y la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, N.° 7600 del 2 de mayo de 1996 y su reglamento.

 

Conviene destacar lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 2171 que dispone:

 

“Artículo 25.- Los perros lazarillos, cuando acompañen a un ciego,

tendrán libre acceso a toda clase de transportes y sitios públicos.

 

(…)”

 

Como se observa, la finalidad general del proyecto de ley en cuanto a garantizar el libre tránsito de las personas usuarias de perros guía, ya está contenido en la norma indicada.

 

            En igual sentido, debemos señalar que la Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad, N° 7600 del 2 de mayo de 1996 señala en cuanto a este tema:

 

“Artículo 45 bis.- Libertad de acceso 

Las personas con discapacidad que utilicen perros guías o animales de asistencia, así como productos para apoyar la movilidad, tendrán libre acceso a todos los medios de transporte público, así como a toda edificación pública o privada, sin que esto les genere gastos adicionales.(Así adicionado por el artículo 3° de la ley N° 9207 del 25 de febrero del 2014)

En la misma línea, el Reglamento de la Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad, Decreto Ejecutivo N.° 26831 del 23 de marzo de 1998, establece en lo que interesa:

“Artículo 165.- Requisitos y características del transporte público colectivo. Todo vehículo de servicio público de transporte colectivo de pasajeros cumplirá las siguientes disposiciones, características y requisitos:  

 

(…)

 

h) En todos los medios de transporte público se le permitirá a las personas con discapacidad ingresar y utilizar las ayudas técnicas que requieran tales como:  bastones, muletas, silla de ruedas, perro guía, y otros dispositivos análogos.

(…)” (La negrita no es del original)

 

“Artículo 176.-Animales de Asistencia

Toda persona que por algún tipo de discapacidad requiera de un animal de asistencia como apoyo, acompañamiento, conducción y auxilio, lo podrá ingresar, permanecer y deambular a toda edificación pública, privada de servicio público y medio de transporte público.

Los Instructores, adiestradores y entrenadores de Animales de Asistencia y de los que estén en proceso de formación, debidamente acreditados, gozarán de los mismos derechos que gozan las personas con su Perro o Animal de Asistencia mientras realicen las labores de entrenamiento y aprendizaje de aquellos animales que vayan a ser destinados como de asistencia, indiferentemente a su especialidad que vengan a favorecer procesos de rehabilitación y de inclusión social, y así como, también en las labores de adaptación a los usuarios.

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 38446 del 28 de abril del 2014)”

 

 

            Como se observa, la norma reglamentaria también garantiza el acceso libre de las personas que utilizan perros guía y, además, tutela el derecho de los instructores, adiestradores y entrenadores de animales de asistencia y en proceso de formación, tal como pretende el proyecto de ley que se consulta.

 

            La Sala Constitucional también ha abordado en su jurisprudencia el tema del libre acceso de los perros guía utilizados por las personas con discapacidad visual. Ejemplo de ello es la sentencia N.° 2007-17528 de las 11:58 horas del 30 de noviembre de 2007, en la cual indicó en lo que interesa:

 

“Sin lugar a dudas, el perro con el cual él se hace acompañar no es una simple mascota sino más bien un animal de trabajo, destinado a cumplir la función de los ojos en las personas que no pueden ver y cuya ayuda les resulta invaluable, pues para ese fin fueron entrenados, llegando en algunos casos a salvar la vida de su amo al librarlo de todo tipo de peligros que se presentan en las calles y que la persona no vidente no puede sortear por sí mismo, en razón de su discapacidad. En ese sentido, la intención de la recurrente al hacerse acompañar de un perro no puede ser asimilada a la del resto de las personas que tienen ese tipo de animal como mascota simplemente, y en tal virtud el trato que se le debe dar por parte de los permisionarios y concesionarios de los servicios públicos de transporte no puede ser el mismo, habida cuenta que si bien por cuestiones de seguridad y aseo es razonable que se prohiba o restrinja el acceso de animales a los vehículos de transporte público, ello puede ser así únicamente entratándose de animales "ordinarios", no así cuando se trata de aquellos casos - como el que nos ocupa- en que se trata de un perro guía, que acompaña a su amo para brindarle tan valioso servicio. Estima la Sala que el perro de la recurrente y de las demás personas que se encuentran en su posición no pueden ser tratadas como animales comunes y corrientes, por cuanto negar el acceso de dichos animales a un vehículo de transporte público implica necesariamente la negatoria de acceso a las personas con discapacidad y la consecuente violación a sus derechos fundamentales. Lo anterior, por cuanto dichos animales son mucho más que simples mascotas -como se indicó anteriormente-, ellos son los ojos del recurrente y de muchas personas más que por infortunio no tienen la oportunidad de observar el mundo de la forma en que lo hacen la mayoría de las personas. Por eso, en el caso de los perros guía de las personas discapacitadas, el transportarlos junto con su amo no es una facultad del concesionario o permisionario del servicio o incluso del chofer del autobús sino que es una obligación impuesta por la Constitución Política, las convenciones internacionales, la ley, por lo que debe cumplirse por los concesionarios y es una obligación instruir a los choferes que manejas los autobuses al respecto.”

 

 

            Se desprende de lo anterior que la Sala Constitucional ha tutelado también el derecho de las personas no videntes a acceder con su perro guía a todos los servicios públicos, por lo que es evidente que, en la actualidad, existe una institucionalidad que ya tutela los derechos que pretenden protegerse en el proyecto de ley consultado.

 

            No obstante lo anterior, es claro que el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad podría emitir una ley especial en la materia que nos ocupa y, por tanto, la aprobación o no del proyecto de ley es un tema de su libre disposición, aun cuando recomendamos que se valore la normativa que se pretende aprobar a la luz de las normas legales y reglamentarias ya comentadas para establecer una normativa uniforme y no contradictoria.

 

            Sin perjuicio de lo indicado, procederemos a realizar un análisis del articulado propuesto.

 

 

IV.        ANÁLISIS DEL ARTICULADO

 

El artículo 1 del proyecto de ley establece como su objeto “promover y regular el uso de perros guía o de asistencia para las personas ciegas o con discapacidad, garantizando el ejercicio del derecho al acceso, libre tránsito, así como la permanencia a lugares públicos o privados de uso público, incluyendo los medios de transporte, en todas sus modalidades, ello en concordancia con la Ley 7600, de 29 de mayo de 1996, y sus reformas.”  De igual forma, los artículos 8 y 9 del proyecto de ley, establecen los lugares y servicios donde debe ser garantizado el acceso de los perros guía. Este objetivo, como se observa, ya está contenido en la legislación actual, específicamente en la Ley N.° 2171, en la Ley 7600 y en el Decreto Ejecutivo N.° 26831, ya comentados.

 

En el artículo 2 del proyecto de ley, se establecen una serie de definiciones de importancia para la aplicación de la normativa que pretende aprobarse, sin embargo, en el caso del concepto de “centro de adiestramiento” no se observa definición alguna, por lo que se recomienda completarla.

 

El artículo 3 del proyecto de ley asigna al Patronato Nacional de Ciegos (PANACI) la función de guiar, orientar e informar a las personas con discapacidad visual y posibles usuarias de perros guía y de asistencia, sobre las academias de adiestramiento disponibles y el proceso para la adquisición de estos canes. No obstante ello, el proyecto establece en los artículos 4, 5 y 6 una serie de funciones frente a las cuales no resulta claro cuál será la autoridad competente para ejercerlas, porque no son asignadas de manera expresa al PANACI.

 

En efecto, en el artículo 4 se establecen los requisitos que deberán cumplir los perros guía o de asistencia y en los artículos 5 y 6 se establecen requisitos de identificación y condiciones higiénico-sanitarias que deben cumplir dichos animales, pero no se establece cuál autoridad fiscalizará el cumplimiento de tales requisitos ni cuáles serán las consecuencias del incumplimiento. Incluso el artículo 6 es confuso en su redacción pues le asigna a SENASA la revisión de estas condiciones con el aval del Patronato Nacional de Ciegos, pero únicamente en lo que se refiere a animales entrenados en el extranjero y sin deslindar las competencias de una u otra entidad.

 

De igual forma, si bien el artículo 17 del proyecto de ley reconoce una competencia a favor de SENASA y del Patronato Nacional de Ciegos, no es claro si esta está limitada a la certificación u homologación de los centros de adiestramiento, por lo que en general deben aclararse las competencias de cada entidad a lo largo del proyecto de ley.

 

Por lo anterior, se recomienda mejorar la redacción de esos artículos y establecer claramente las competencias que ejercerán las diferentes instituciones involucradas, las cuales, además, deberán ser consultadas del presente proyecto de ley.

 

En cuanto al artículo 10 del proyecto se observa que establece un principio de gratuidad que garantiza el acceso sin ningún costo de la persona usuaria del perro guía, disposición que ya se encuentra regulada en el artículo 45 bis de la Ley 7600 ya comentado.

 

Por su parte, el artículo 12 del proyecto de ley establece una licencia con goce de salario para los funcionarios públicos que deban capacitarse en el uso de un perro guía. Este tema resulta novedoso con relación a la legislación vigente, por lo que su aprobación es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

El artículo 11 extiende el derecho de las personas usuarias de los perros guía a los instructores o entrenadores de aquellos centros o instituciones de adiestramiento debidamente identificados, cuando realicen ejercicios de entrenamiento o de acoplamiento individual de perros guía. Estos derechos, como indicamos, ya se encuentran regulados en el artículo 176 del Decreto Ejecutivo N.° 26831, sin embargo, la presente iniciativa estaría elevando a rango legal tal obligación, lo cual, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

El artículo 13 del proyecto de ley establece los límites al derecho de uso del perro guía, sin embargo, nuevamente se omite indicar cuál será la autoridad encargada de velar por el cumplimiento de los mismos. En igual sentido, los artículos 14 y 15 no aclaran cuál será la autoridad encargada de imponer las multas ahí dispuestas.

 

En el artículo 16 del proyecto de ley se establecen exenciones arancelarias para la importación de los perros guía y de sus arneses, lo cual es una potestad con la que cuenta el legislador al tratarse la materia tributaria de un tema de reserva legal. No obstante ello, se recomienda aclarar específicamente cuáles son los tributos que se están exonerando en la propuesta, para evitar problemas futuros de interpretación de la ley.

 

En el artículo 18 del proyecto, se omite indicar cuál autoridad será la responsable del revocamiento del certificado expedido por el centro de adiestramiento o si ésta es una competencia del mismo centro, lo cual debe aclararse.

 

Finalmente, debemos señalar que se establece un transitorio I que, en realidad, no tiene naturaleza transitoria, pues únicamente se establece en él la obligación del Poder Ejecutivo de reglamentar la ley. Por tanto, se recomienda mejorar la técnica legislativa utilizada en esta norma y eliminar la referencia a la norma transitoria.

 

V.           CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)      El proyecto de ley pretende regular el libre acceso de las personas con discapacidad visual usuarias de perros guía, objetivo que ya se encuentra regulado en la Ley del Patronato Nacional de Ciegos, N.° 2171 del 30 de octubre de 1957 y sus reformas, la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad N.°7600 del 2 de mayo de 1996 y en su reglamento, Decreto Ejecutivo N.° 26831 del 23 de marzo de 1998. Por tanto, si el legislador opta por aprobar la legislación especial que propone, se recomienda considerar su efecto sobre las normas vigentes y garantizar su uniformidad;

b)      El proyecto de ley no es claro en cuanto a cuál autoridad o entidad ejercerá cada una de las competencias que regula ni quién ejercerá la potestad sancionatoria que se propone, por lo que debe mejorarse su redacción para evitar problemas futuros de aplicación de la ley;

c)      Si bien la potestad tributaria es materia de reserva legal, se recomienda señalar expresamente cuáles son los tributos que se pretenden exonerar con la aprobación de esta iniciativa;

d)      La aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda mejorar la técnica legislativa en los aspectos aquí señalados.

 

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

 

SPC/cpb