04 de agosto del 2022

PGR-C-160-2022

Señora

Sucy Yesenia Wing Ching

Presidente Ejecutiva

Junta de Administración Portuaria

y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA)

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio Nº PEL-0853-2022, de 26 de julio de 2022, por medio del cual, consulta:

1. ¿Es procedente el cálculo y pago de vacaciones en funcionarios con permisos y/o licencias con goce de salario por tiempos prolongados, tales como: permisos con goce de salario al delegado sindical, permiso a Comisiones Bipartitas, permiso a la Junta Directiva de SINTRAJAP, permiso con goce de salario a los directivos-as de SINTRAJAP, Licencia Secretario-a General, así como otros permisos con goce salarial, valorando que su promedio en teoría es con base a los salarios ordinarios y extraordinarios devengados por el trabajador durante las últimas cincuenta semanas laboradas por éste, sobre la base del cumplimiento de un período de “servicio continuo”, y si existen excepciones?

2. ¿Es procedente el cálculo y pago de vacaciones en funcionarios con periodos de incapacidades prolongadas, valorando que su promedio en teoría es con base a los salarios ordinarios y extraordinarios devengados por el trabajador durante las últimas cincuenta semanas laboradas por éste, sobre la base del cumplimiento de un período de “servicio continuo”, y si existen excepciones?

3. ¿Es procedente el otorgamiento de permisos con goce de salario al delegado sindical, a la Junta Directiva de SINTRAJAP, a los directivos-as de SINTRAJAP y la Licencia Secretario-a General, para representar en su actividad sindical a los Afines Portuarios, ya que personas que no son funcionarios activos de JAPDEVA, y siendo que estos representantes son parte de la planilla de JAPDEVA, estos permisos y licencias con goce salarial son exclusivos para representar a los funcionarios de JAPDEVA agremiados a este?

Pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el oficio No. CL-038-2022 del 1 de julio del 2022 de la Asesoría Jurídica institucional, emitido a requerimiento de la Unidad de Recursos –Oficio No. URH-288-2022 de 30 de mayo de 2022-, para atender solicitudes y consultas concretas formuladas a esa Unidad por diversos empleados y trabajadores.

No obstante, si bien aquel oficio de la asesoría jurídica está relacionado con lo consultado –atiende las mismas preguntas-, resulta ostensible que en realidad fue emitido con fines distintos a consultarnos y por demás, el oficio al que responde -No. URH-288-2022, op. cit.- alude directamente la existencia de asuntos concretos pendientes de resolución en sede administrativa, a los que se aplicaría el criterio vinculante que nos requiere.

I.- Inadmisibilidad de la gestión.

Luego de un exhaustivo análisis, advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva.

En primer lugar, según lo ordena el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, toda consulta debe acompañarse del criterio de la asesoría legal institucional sobre los temas cuestionados, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021). Ello implica que no resulte admisible un criterio en el cual se exponga una duda jurídica y la normativa aplicable, pero cuya conclusión sea recomendar al jerarca solicitar el criterio de la Procuraduría General al respecto (dictámenes PGR-C-335-2021 de 8 de diciembre de 2021 y PGR-C-143-2022 de 4 de julio de 2022). El criterio legal debe responder de manera clara y concluyente las dudas jurídicas que finalmente se nos plantean (dictamen PGR-C-312-2021 de 12 de noviembre de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictamen C-065-2021, op. cit.). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, y sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021 y PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022).

Y en el presente caso, según aludimos y pudimos verificar objetivamente, el oficio No. CL-038-2022 del 1 de julio del 2022, de la Asesoría Jurídica institucional, emitido por la Asesoría Jurídica institucional, no cumple con las características señaladas, pues además de no llegar a una posición jurídica concluyente sobre el tema en consulta, limitándose a recomendar que pidan el criterio vinculante de la Procuraduría General al respecto, en realidad fue emitido con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente reclamaciones hechas por varios empelados al Departamento de Recursos Humanos, según consta en el oficio No. URH-288-2022 de 30 de mayo de 2022, al que tuvimos acceso; lo que innegablemente involucra casos concretos pendientes de resolver en esa sede gubernativa. Circunstancia esta última que nos lleva a un segundo y último aspecto de inadmisibilidad de esta gestión.

Según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019, C-003-2020, C-086-2021 y PGR-C-146-2022), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Y pese a que esta consulta se formula en términos abstractos y que con ello se elude la existencia de casos concretos directamente relacionados con las interrogantes formuladas, a partir de lo consignado en el citado oficio No. URH-288-2022, resulta innegable la existencia de reclamaciones específicas hechas al respecto por parte de varios empleados, y que las mismas están pendientes de resolver por la Unidad de Recursos Humanos. Por tanto, de dar respuesta a su consulta estaríamos resolviendo, de forma vinculante, dichos reclamos, lo cual, como ya se advirtió, escapa a nuestra función consultiva (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019, C-003-2020, op. cit. y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

En todo caso, con el único fin de colaborar con el consultante, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, concretamente, sobre los siguientes temas de interés:

·         Derecho a las vacaciones anuales remuneradas, regulado de forma general en el Código de Trabajo -art. 153-, se adquiere después de cincuenta semanas de servicio continuo al servicio de un mismo patrono: OJ-160-2002 de 15 de noviembre de 2002, C-468-2006 de 22 de noviembre de 2006, entre otras.

·         Derecho a vacaciones anuales remuneradas cuando ha mediado licencia con o sin goce de sueldo, sean o no superiores a las cincuenta semanas: C-068-2000 de 05 de abril de 2000, C-293-2001 de 23 de octubre de 2001, C-282-2002 de 21 de octubre de 2002, C-468-2006, op. cit. y C-161-2011 de 11 de julio de 2011.

·         Derecho a vacaciones anuales remuneradas cuando ha mediado incapacidad, sea o no superior a las cincuenta semanas: C-293-2001, op. cit., C-229-2002 de 05 de setiembre de 2002, C-295-2014 de 16 de setiembre de 2014, C-316-2014 de 03 de octubre de 2014 y C-168-2016 de 10 de agosto de 2016. Sin obviar las resoluciones Nos. 2006-00442 de las 15:18 hrs. del 5 de junio de 2006 y 2021-002300 de las 12:05 hrs. del 29 de setiembre de 2021, ambas de la Sala Segunda, que suman una posición particular al respecto.

·         Cálculo de la compensación o la liquidación de vacaciones acumuladas y no disfrutadas: los dictámenes C-101-90 de 25 de junio de 1990, C-163-92 de 8 de octubre de 1992, C-195-98 de 18 de setiembre de 1998, C-019-2001 de 24 de enero del 2001 y C-290-2012 de 3 de diciembre de 2012.

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd