22 de agosto de 2022

PGR-OJ-113-2022

Señora

Marcia Valladares Bermúdez

Jefe de Área, Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por ministerio de ley, en virtud del artículo 12, párrafo segundo, de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), nos referimos a su oficio AL-CJ-22.655-0931-2021, del 15 de octubre de 2021, en el que solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “LEY PARA PROHIBIR LA DOBLE POSTULACIÓN DE CANDIDATOS A LOS PUESTOS DE ALCALDE Y REGIDOR”, tramitado en el expediente legislativo n.° 22.655.

A.                CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

            Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica, pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

            En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

            Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y la PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021).

            De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B.                ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA: OBSERVACIONES PUNTUALES

            Tal y como se desprende de la denominación de la iniciativa legislativa bajo estudio, mediante una única modificación al artículo 148 del Código Electoral (Ley n.°8765, del 19 de agosto del 2009) se busca limitar el que una persona pueda aspirar de forma simultánea a los cargos municipales de alcalde y regidor en una misma elección.

            En ese sentido, la exposición de motivos señala: “La presente iniciativa de ley tiene por objeto eliminar la posibilidad de la doble postulación al puesto de alcalde y regidor de manera simultánea, con el objetivo de evitar abusos del sistema por parte de personas que acaparan estas dos candidaturas dejando en desventaja a otros aspirantes a la elección, así como permitir una democrática participación de las personas que deseen postular sus nombres para la regiduría y la correcta aplicación del derecho a ser electos” (el subrayado no es del original).

            Reconocida la importancia de los gobiernos locales para el desarrollo y prosperidad de los habitantes de los cantones y distritos que les corresponde regir, los autores de la propuesta consideran que esta práctica de la doble postulación a esos puestos ha desnaturalizado la transparencia del proceso de elección municipal, al anteponer la pretensión de poder al anhelo de buscar el beneficio de la comunidad, lo que según el entender de los proponentes del proyecto, “repercute en la poca participación en los comicios y en la consecuente subida en la abstención”.

            Por fin, la exposición de motivos afirma que, con esta prohibición a la nominación simultánea como alcalde y regidor, se busca que todos los candidatos a puestos de elección popular puedan participar en condiciones de igualdad y se robustezca el papel de los partidos políticos, al generar confianza y una mayor intención de votos en estas agrupaciones.

            En ese contexto, pasamos a transcribir para mayor claridad el texto objeto de reforma, en su versión vigente y en la propuesta, subrayando la parte que se pretende modificar:

            De entrada, llama la atención al comparar ambos textos, la supresión en la modificación propuesta de parte del párrafo segundo y de todo el párrafo tercero del vigente artículo 148 del Código Electoral, introducidos con la reforma hecha por la denominada Ley para brindar mayor transparencia y acceso a la información en el proceso electoral (n.°10018 del 24 de agosto de 2021), relativos a los requisitos para la inscripción de candidaturas a los cargos de diputados, vicepresidentes y presidente de la República, con la presentación de una biografía del postulante (hoja vida) con la respectiva fotografía y de forma específica, respecto al candidato a la Presidencia, del programa de gobierno del partido político que representa, junto con la indicación de la forma en que debe ser entregada  y difundida a la ciudadanía esa información (acerca de esta reforma puntual ver nuestro pronunciamiento OJ-118-2021, del 20 de julio).

            La nula mención a esas modificaciones en la exposición de motivos nos lleva a suponer que se trata de un mero error material en la transcripción del texto que pasó inadvertido y que, en buena técnica legislativa, recomendamos tomar en cuenta a efectos de que se proceda a su corrección antes de proceder a la eventual aprobación del proyecto bajo estudio.

            Por lo que se refiere, propiamente, a la restricción legal que se desea instaurar para que una persona no concurra en las mismas elecciones municipales como candidata a alcalde y regidor, conviene recordar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones ha señalado, en general, que es jurídicamente posible la postulación de un ciudadano al cargo de diputado y a otro de elección popular (ver sus resoluciones números 1543-E-2001 de las 08:35 horas del 24 de julio de 2001 y 0916-M-2014 de las 12:00 horas del 6 de marzo de 2014).

            Concretamente, en el ámbito municipal, al abordar el mismo tema, el referido Tribunal en la resolución n.°2061-E-2002 de las 9:35 horas del 12 de noviembre del 2002, ya había determinado que resulta admisible la doble postulación a síndico propietario o suplente y a Alcalde o miembro del Concejo de Distrito, de acuerdo con el siguiente razonamiento: 

“En torno a la posibilidad legal de doble postulación, ya este Tribunal se pronunció en la resolución N° 2108-E-2001, de las once horas con quince minutos del 12 de octubre del 2001, en la cual señaló:

“...En relación con los impedimentos y limitaciones que se imponen a la elección y ejercicio de los cargos públicos, la Sala Constitucional señaló en el voto Nº 2128-94 de las 14:51 minutos del 3 de mayo de 1994, que “.... que las excepciones a la igualdad electoral sólo deberían admitirse cuando la propia Constitución las imponga y esto, interpretándolas restrictiva y razonablemente de acuerdo con todo el Derecho de la Constitución, que incluye también los principios y normas de ésta y del Derecho Internacional”.

Continúa afirmando dicha sentencia que:

“IV.- Sin embargo, hay que admitir que también en materias no reguladas, pero sí delegadas en el legislador por la Constitución, este puede establecer condiciones de desigualdad real o aparente cuando sus excepciones están absoluta y claramente justificadas en razón de otros principios o valores constitucionales y sobre todo, de los derechos y libertades de la persona humana. En consecuencia, las excepciones, limitaciones, requisitos o impedimentos que regirán en materia electoral, definidos por el legislador en función de la responsabilidad delegada por la propia Constitución, deben sustentarse en razones objetivas y claramente motivadas por los requerimientos propios del sistema electoral y del ejercicio del cargo. En otras palabras, pueden admitirse las restricciones que fortalezcan el sistema democrático y los procesos electorales, aun cuando una persona o un grupo sufra la limitada consecuencia de aquélla reglamentación. Este es el concepto filosófico sobre el que se falló la sentencia N° 980-91 que declaró inconstitucionales las normas del Código Electoral que impedían la libre participación electoral, vía el financiamiento (deuda) estatal a los partidos políticos”.

Así, en cuanto a la postulación de una persona a síndico propietario o suplente, que al mismo tiempo es candidato a alcalde propietario o suplente, o bien, candidato a miembro del concejo de distrito, resulta claro que a pesar de no existir limitaciones o impedimentos expresos en la ley, se debe hacer una interpretación que, además de razonable y proporcional, sea consecuente con la voluntad del legislador, quien dispuso funciones diversas para dichos cargos, según lo prescrito en los artículos 54,17 y 57, respectivamente, del Código Municipal.

A la luz de la jurisprudencia transcrita, resulta admisible la doble postulación indicada, siempre que se produzca dentro de un mismo partido. Sin embargo, debe analizarse qué pasaría si una persona resulta electa en ambos cargos. Teniendo presente que el legislador ha optado por diferenciar claramente las funciones de uno y otro cargo, y considerando la posibilidad de que se comprometa la representación distrital, o bien, la cantonal, ya que una misma persona estaría cumpliendo simultáneamente con ambas funciones de representación, pudiendo enfrentar situaciones en las que se susciten choques de intereses.

Vistas las consideraciones hechas, y con la finalidad de no desmeritar el carácter democrático y la efectividad de la representación distrital y cantonal, este Tribunal considera que la persona que resulte electa en dos de los cargos municipales comentados, habrá de renunciar a alguno de estos, siendo discrecional su elección acerca de cual de las funciones se abstrae de ejercer” (el subrayado no es del original).

            Desde esa perspectiva, estimamos que la opción de restringir la posibilidad de que un ciudadano pueda ser candidato a más de un puesto de elección popular en un mismo proceso electoral a nivel municipal no riñe con el orden constitucional y forma parte del ámbito de discrecionalidad con el que cuenta el legislador para configurar el acceso a esta clase de cargos públicos, como así lo hicimos ver en el dictamen C-007-2006, del 12 de enero: “Por último, el permitir o no la doble o múltiple postulación para varios cargos en un mismo proceso electoral es una decisión discrecional del órgano competente, es decir, estas opciones, al igual de la que se encuentra en la norma reglamentaria, están dentro de las posibles que puede adoptar el legislador en uso de la potestad de legislar o, en este caso, la Asamblea General, sin que por ello se contravenga el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas)” (el subrayado no es del original).

            Habida cuenta de que siempre se le va a permitir la participación política ofreciendo su nominación, limitado su derecho a que únicamente se postule a un cargo público a la vez.

            Por lo demás, no debe olvidarse que con arreglo al artículo 97 de la Constitución Política este proyecto de ley debe ser consultado previamente al Tribunal Supremo de Elecciones, al versar sobre material electoral.

            Finalmente, nos permitimos hacer ver a los señores diputados que, al menos dos iniciativas relacionadas con la misma temática y la consiguiente reforma al artículo 148 del Código Electoral, se encuentran en este momento en la corriente legislativa. Nos referimos a los expedientes números 22.649 –enfocado en prohibir la doble postulación de una misma persona como candidato a Presidente y diputado– y 23.263 –cuyo objeto es eliminar la posibilidad de la doble nominación en todas sus manifestaciones– en el que se busca modificar también los artículos 16 y 23 del Código Municipal (Ley n.°7794, de 30 de abril de 1998). Lo anterior a efectos de que se valore tramitar en un solo expediente todas estas iniciativas, evitando así la duplicación de esfuerzos, al tiempo que se garantiza la coherencia en la labor legislativa. 

C.                CONCLUSIÓN

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración no presenta problemas de constitucionalidad, si bien se recomienda valorar las observaciones de técnica legislativa efectuadas, antes de proceder a su eventual aprobación.  

En todo caso, su aprobación o no, forma parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc