24 de agosto del 2022

PGR-C-181-2022

 

Señor

Luis Alonso Alan Corea

Alcalde

Municipalidad de La Cruz

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por ministerio de ley, damos respuesta al oficio Nº MLC-DAM-OF-221-2022 de fecha 06 de junio de 2022.

 

En el oficio Nº MLC-DAM-OF-221-2022 el Alcalde de la Municipalidad de La Cruz nos consulta lo siguiente:

 

1.             ¿Pueden las Municipalidades administradoras de la Zona Marítimo Terrestre autorizar o brindar aprobación para la dotación del servicio de electricidad como una necesidad básica a construcciones que se ubican en Zona Marítimo Terrestre de forma irregular?

2.             En caso de ser necesario y de proceder la demolición de obras o edificaciones irregulares en zona marítima terrestre, ¿Cuál sería el órgano competente para girar la orden; Alcaldía o el Concejo Municipal?

 

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio Nº MLC-ZMT-GJ-CJ-004-2022 del 06 de junio de 2022 de la asesoría legal del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la municipalidad. En el criterio legal, mencionado los dictámenes C-157-95 y C-191-2002 de esa Procuraduría, indica que la zona marítimo terrestre es dominio público según la Ley N.º 6043, y al ser inalienable, la cuya ocupación no autorizada es contraria a la ley, prohibida como tal. Cita la opinión jurídica OJ-088-2008. Refiriendo al dictamen C-063-2007 de la Procuraduría, indica que la figura de ocupante no es transmisible y es posible que se otorgue concesión sobre estos terrenos, y en el caso del poblador, debe reunir las características de la Ley Nº 6043.

 

Agrega el criterio legal que con la emisión de la Ley Nº 9577, específicamente los artículos 1 y 4, se otorgó protección a los ocupantes de las zonas clasificadas como especiales, para que por un período de 36 meses se suspenda el desalojo de personas, la demolición de obras, la suspensión de actividades y proyectos existentes en la zona marítima terrestre, plazo que vencía en julio de 2021, plazo que fue prorrogado -en igual duración- por la Ley Nº 10000, hasta el 02 de julio de 2024, aplicación a cargo de las municipalidades. Explica que la ocupación de esa zona es asimilable a la mera toleración civil, y citando los artículos 12 y 13 de la Ley Nº 6043, está prohibido levantar edificaciones o instalaciones sin autorización legal, deviniendo en ilegítima la permanencia, procediendo al desalojo de las personas y la demolición de las construcciones. Considerando los dictámenes C-230-1997 y C-263-2020 y la opinión jurídica OJ-088-2008 de este órgano, indica para el desalojo y la demolición puede auxiliarse en la Fuerza Pública, cobrando el costos de esas acciones al responsable, con sustento en la Ley Nº 6043, siendo competencia de los funcionarios o departamento municipal en cargo de la zona marítimo terrestre, con la orden emitida por el Alcalde, acompañada con el visto bueno del Consejo Municipal. Y por tratarse de ocupación ilegítima, no procede otorgar el visto bueno para la colocación de servicio público, porque se incurriría en otra ilegalidad, al no existir planificación en la zona, tampoco resulta viable dar el visto bueno y posteriormente planificar o reorganizar dicho territorio, contra de la seguridad jurídica.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) Régimen jurídico de la Zona Marítimo Terrestre: construcciones y servicios públicos; B) Órgano municipal competente en la demolición de construcciones en ZMT; y C) Conclusión.

 

A.    RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE: CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS PÚBLICOS.

 

La zona marítimo terrestre (en lo sucesivo ZMT) integra el patrimonio natural del Estado, como bien de dominio público es inalienable, inembargable e imprescriptible, como lo predican los artículos 121 inciso 14) y 139 inciso 19) de la Constitución Política, 1 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley Nº 6043 del 02 de marzo de 1977 y 261, 262 y 263 del Código Civil (Dictamen C-100-95 del 10 de mayo de 1995).

 

La Ley Nº 6043 es la norma especial y principal que regula las actividades públicas y privadas obligatorias, permitidas y prohibidas para la conservación y desarrollo de la zona marítimo terrestre; constituida por una “zona pública” y “una zona restringida”, cuya vigilancia -material y formal- compete al Estado en conjunto con el Instituto de Costarricense de Turismo (ICT), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y las municipalidades costeras (responsabilidad concurrente) (art. 2, 3, 10, 15, 17 y 20 ibidem.).

 

De conformidad con los artículos 12 y 13 de la Ley Nº 6043, en forma general, se prohíbe el levantamiento de obras y el derribo de árboles en la zona marítimo terrestre sin la debida autorización legal, requisito “sine qua non”. Dicen los numerales 12 y 13 de la ley:

 

“Artículo 12.- En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal, explotar la flora y fauna existentes, deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación.

Artículo 13.- Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores procederán, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procedan.”

 

En la zona publica no se permite ninguna ocupación privada, únicamente obras aprobadas por las instituciones públicas competentes y que estén destinadas al uso público o turismo (art. 20, 21 y 22 ejusdem); y en la zona restringida, se puede otorgar concesiones para la explotación comercial, agropecuaria o turística, en forma precaria, a condición de que no se varíe el destino del terreno o sus edificaciones (39, 40, 42, 43 y 58 ibidem). En ambos casos, no varía la naturaleza demanial de la zona.

 

Bajo esta misma línea, en nuestra jurisprudencia administrativa hemos indicado que la protección y veda que instituye la ley a favor de la zona marítimo terrestre, abarca tanto la realización de la obra principal como las instalaciones removibles o reubicables, como serían los servicios públicos.

 

Se ha entendido que únicamente es posible realizar construcciones y remodelaciones en la zona marítimo terrestre, de infraestructura y de servicios públicos, si se obtiene la autorización legal respectiva, el cual, es un acto administrativo de orden previo, emitido antes de la realización de las acciones o actividades pretendidas y que se concede en casos específicos. Está exigencia se sustenta en la reserva que la ley especial en sí hace, como en la potencial alteración, explotación y uso de una zona que por las propias características geográficas, topográficas y ambientales es ambientalmente frágil (Dictamen C-199-2013 del 24 de setiembre de 2013).

 

En nuestro dictamen C-170-98 del 14 de agosto de 1998 -reiterado en el dictamen C-073-2011 del 29 de marzo de 2011-, considerando jurisprudencia constitucional, en un escenario ejemplificante, indicamos lo siguiente:

 

“En un asunto en que un particular presentó recurso de amparo ante la negativa del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de conectarle una paja de agua por encontrarse en zona marítimo terrestre sin contar con la debida concesión, nuestra Sala Constitucional concluyó:

"Es claro que como derivado del derecho a la Salud (artículo 21 de la Constitución Política), el servicio de agua potable debe estar al alcance de toda persona. Sin embargo, los requisitos legales y reglamentarios que debe reunir el posible usuario no puede soslayarse si, como en el caso bajo examen, son razonables y lógicos. Al estar ubicada en la zona marítimo terrestre, la recurrente debe acreditar la condición en que se encuentra y su negativa a hacerlo, legitima lo actuado por la recurrida en opinión de la Sala. Por lo expuesto el recurso debe ser declarado sin lugar." (Voto No. 6177-93 de 24 de noviembre de 1993).

Resulta obvio que quien no está facultado para construir en la zona marítimo terrestre, tampoco lo puede estar para recibir los permisos y servicios propios derivados del uso de edificaciones. El acceder a este tipo de solicitudes lleva en la práctica a generar en los particulares la creencia equivocada de que se tiene derecho a permanecer en la zona marítimo terrestre, lo que complica aún más los desalojos y demoliciones cuantos éstos procedan; amén de que la implementación del plan regulador se vuelve más difícil al existir mayor cantidad de infraestructura (tuberías, postes eléctricos, etc.) no conforme respecto del sector planificado.” (El resaltado no corresponde al original).

 

La autorización legal (acto jurídico unilateral) solo otorga un aprovechamiento provisional, bajo condiciones regladas por la administración pública que prevén la conservación de la zona marítimo terrestre. Sin está autorización, es jurídicamente improcedente la instalación, reubicación o modificación de los servicios públicos que se pretendan proveer o reclamar, al contrario, su ausencia demanda la toma de acciones correctivas en tutela del patrimonio natural, como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional:

 

“Asimismo, no es posible concluir que la actuación de la recurrida sea ilegítima ni lesione los derechos fundamentales de los amparados. En efecto, tal y como se indicó anteriormente, la actuación de la accionada al reubicar el medidor –ante gestión del titular del servicio- debido a la sustracción de electricidad que los amparados efectuaban, no resulta desproporcionada, sino todo lo contrario ya que se estaba poniendo a derecho una situación irregular. De igual modo, no considera este Tribunal que la negativa de los recurridos en realizar la instalación del servicio eléctrico solicitado, constituya un proceder lesivo de derecho fundamental alguno, toda vez que los amparados no presentaron documentación que demostrara la existencia a su favor de una concesión, o la autorización de la Municipalidad de Puntarenas, que les permitiera la ocupación del inmueble que habitan, que se ubica en la zona pública de Paquera. Debe recordarse al petente que según se indicó supra, el artículo 20 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre dispone que en la zona pública nadie puede alegar derecho alguno, siendo que las entidades y autoridades que indica el artículo 18 ídem deberán dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de esta zona, de manera que en razón de lo anterior, es preciso que los amparados demuestren la legitimidad de la ocupación para solicitar la instalación de un servicio público, lo cual no se realizó como ya se indicó anteriormente.” (Voto Nº 2005-06628 de las veintiún horas con diez minutos del treinta y uno de mayo del dos mil cinco de la Sala Constitucional).

 

Ahora bien, la autorización legal que instituye el artículo 12 de la Ley Nº 6043, está condicionada a la existencia de un Plan Regulador Costero. De conformidad con los artículos 1, 3, 15, 23, 28 y 31 -entre otros- de la Ley Nº 6043 en concordancia con el ordinal 15 de la Ley de Planificación Urbana, Ley N.º 4240 del 15 de noviembre de 1968, el uso, aprovechamiento y desarrollo de la zona marítimo terrestre, así como la construcción de obras principales e instalación de servicios públicos, solo es posible si existe un Plan Regulador Costero, que ordena la expansión y el desarrollo equilibrado del suelo, clasificando e identificando sus características en relación con posibles fines, usos o afectaciones, instrumento que se levanta en coordinación con el ICT y el INVU (Véase el dictamen C-005-2019 del 09 de enero de 2019).

 

En este mismo orden de ideas, el “Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre” elaborado por el ICT y el INVU, publicado en el Alcance N.º 139 de La Gaceta N.º 135 del 14 de julio de 2021, define el Plan Regulador Costero de la siguiente forma:

 

 “3.1 Para efectos de este Manual aplicable a la ZMT, se define un Plan Regulador Costero como el instrumento legal y técnico conformado por un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico totalmente vinculante para alcanzar los objetivos de las políticas de ordenamiento territorial en procura de un desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la Zona Marítimo Terrestre y áreas adyacentes.”

 

Como indicamos en los dictámenes C-097-2015 del 23 de abril de 2015 y C-268-2020 del 09 de julio de 2020, las instituciones públicas en general, como las prestarías  de servicios públicos básicos, están bajo sujeción del plan regulador costero. La labores constructivas que sean requeridas para la instalación, extensión o remodelación de servicios públicos en construcciones nuevas, ya iniciadas o terminadas, debe hacerse con la autorización por parte de la municipalidad respectiva y ajustadas al Plan Regulador Costero (Dictamen C-199-2013 del 24 de setiembre de 2013).

 

En caso de que no se ajusten al plan regulador costero o, se hayan realizado sin contemplar el plan, con sustento en el artículo 13 de la Ley Nº 6043, se impone, por una parte, a la administración pública ejercer las acciones necesarias para la tutela de la zona marítimo terrestre, y por otra parte, el infractor soportará la destrucción y demolición de las obras involucradas, sin derecho a indemnización alguna, con la posibilidad de serle cobrado el costo incurrido (Voto Nº 1996-5756 de la Sala Constitucional). Igual disposición encontramos en el numeral 10 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Nº 7841-P. En este sentido, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“III.- Sobre el fondo. […]

"...Existe un régimen especial de propiedad del Estado en la llamada zona marítimo terrestre. Esa propiedad es inalienable e imprescriptible, es decir, ningún particular puede adquirir derechos sobre ella, con las salvedades de las situaciones vigentes con anterioridad a la promulgación de la ley. […] En el caso de procedimientos administrativos o jurisdiccionales en que se impute la infracción a las disposiciones legales relacionadas con la zona marítimo terrestre, es indudable que todo lo construido o edificado sin autorización de los entes respectivos, tanto en la zona pública como en la zona restringida, debe ser demolido. La comprobación que ha de realizarse es precisamente, en el caso de la zona pública, que no se trate de uno de los casos de excepción que la misma ley señala y, en el caso de la zona restringida, si se contaba con concesión en primera instancia, en qué condiciones estaba otorgada y si existía autorización para realizar las obras, construcciones o mejoras que se hallan hecho y que sean objeto de discusión en el proceso. Constatada la ausencia de autorización por los entes competentes, según sea el caso, lo procedente es la demolición de lo construido y el desalojo de los ocupantes, sin perjuicio de las responsabilidades penales que correspondieren, tal y como el mismo artículo consultado lo establece. […]

IV.- […]  En ese sentido, no puede pretender ahora el recurrente que con solo la presentación de planos y el pago de una multa pueda la amparada ajustar a derecho una situación que él mismo reconoce que no es correcta. […] el recurrente no puede pretender solucionar una ilegalidad con solo presentar unos planos y pagar una multa a la luz de lo dispuesto en la ley de construcciones porque acá no se trata de un terreno privado y particular de la amparada, sino de una zona pública que, como tal, está sujeta a regulaciones y condiciones respecto de las cuales tenía conocimiento.  Aceptar su pretensión implicaría permitirle a la amparada sacar provecho de su propio dolo y por ende permitirle usufructuar en su beneficio propio en relación con un terreno de naturaleza pública. […].” (El resaltado es nuestro) (Voto N.º 2007-9567 de las dieciséis horas y siete minutos del tres de julio del dos mil siete, y en igual sentido el Voto N.º 2010-4646 de las once horas y dos minutos del cinco de marzo del dos mil diez, ambos de la Sala Constitucional).

 

Asimismo, es conveniente indicar que los ordinales 3 y 4 de la Ley para la regulación de las construcciones existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, Ley Nº 9242 del 06 de mayo de 2014, reformada por la Ley Nº 9408 y Ley Nº 9984, en forma extraordinaria y transitoria estableció la posibilidad de que las construcciones ubicadas en la zona restringida antes de la promulgación de dicha ley puedan regularizarse de acuerdo con el Plan Regulador Costero. Asimismo, la Ley Nº 9242 faculta a las municipalidades permitir la conservación de las construcciones ubicadas dentro de la zona restringida hasta que se promulgue dicho plan, sin embargo, una vez emitido el plan, cuentan con un término prudencial para adecuarse a este, vencido el plazo o de incumplirse las prevenciones, procede su demolición (Consúltese el dictamen C-179-2019 del 25 de junio de 2019).

 

 

B.     ÓRGANO MUNICIPAL COMPETENTE EN LA DEMOLICIÓN DE CONSTRUCCIONES EN ZMT.

 

Conforme el artículo 3 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre es competencia de la municipalidad la administración, tutela del dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso la zona marítimo terrestre. Consecuencia de ello, es que el artículo 13 de la Ley Nº 6043 les otorgó a los gobiernos locales costeros, como un mecanismo de protección, la facultad de destrucción o demolición de las obras en la ZMT.

 

La competencia para la demolición de las obras, dependerá de la estructura organizativa de la propia municipalidad. La Ley General de la Administración Pública, Ley N.º 6227, en sus ordinales 59.2, 60, 62 y 65 instituyen las reglas de la competencia:

 

“Artículo 59.-

(…)

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.

(..)

Artículo 60.-

1. La competencia se limitará por razón del territorio, del tiempo, de la materia y del grado.

2. Se limitará también por la naturaleza de la función que corresponda a un órgano dentro del procedimiento en que participa.

Artículo 62.-Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas, sin otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga.

Artículo 65.-

1. Todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos.

2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario.”

 

De acuerdo con lo anterior, en concordancia con el artículo 13 incisos c) y d) del Código Municipal, Ley Nº 7794, compete al Consejo Municipal “Dictar los reglamentos de la Corporación” y “Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales”, entre otras cosas, que son funciones de orden general normativas, políticas y de dirección, y corresponde al Alcalde -principalmente- y demás funcionarios municipales hacer cumplir las normas y acuerdos que emita el Consejo Municipal (Art. 17 incisos a, b y ñ y 156 incisos a, b y d de la Ley Nº 7794). Es así que, la decisión de demolición de las construcciones en zona marítima terrestre estará a cargo del órgano administrativo cuyo reglamento orgánico o de organización le haya atribuido esa competencia.

 

Téngase claro que, de no estar expresamente definida la competencia demolición y derribo de construcciones en ZMT, la labor recaerá en la oficina administrativa que en forma directa conozca y resuelva sobre la administración de los terrenos en ZMT.

 

Valga aclarar que, el dictamen favorable que menciona la asesoría legal institucional de la Municipalidad de la Cruz, está regulado en la Ley Nº 9577 del 27 de junio de 2018 denominada “Protección a los ocupantes de zonas clasificadas como especiales”, vigente desde el 20 de julio de 2018, y reformada por la Ley Nº 10000, empero debe considerarse dos aspectos relevantes: primero, de conformidad con los artículos 3 y 6, la moratoria es facultativa; segundo, por tratándose de zona marítimo terrestre, como patrimonio natural (Art. 1 de la Ley N.º 6043), para suspender el  desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades comerciales, agropecuarias y cualquier otra actividad lícita y proyectos existentes, se requiere un dictamen favorable del Consejo Municipal (dictamen C-179-2019 del 25 de junio de 2019), y el dictamen técnico favorable del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae).

 

Habiéndose emitido ambos dictámenes, las oficinas a cargo de la demolición y derribo de obras en ZMT estarían sometidas a su observancia, no obstante, como enfáticamente indican los artículos 1 y 2 de la Ley N.º 9577, de haber riesgo, peligro o daño ambiental, privan la toma de decisiones necesarias para la protección al medio ambiente (Principios constitucionales precautorio y pro natura).

 

Así las cosas, es menester reiterar que, en caso de que la autoridad local determine que la obra constructiva, sea principal o de servicios públicos, en zona marítimo terrestre, transgrede el ordenamiento jurídico, la dependencia municipal competente debe realizar las acciones necesarias en tutela de esa zona.

 

 

C.    CONCLUSIÓN.

 

1. De conformidad con los artículos 12 y 13 de la de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley Nº 6043 del 02 de marzo de 1977, se prohíbe el levantamiento de obras, sea principales o de provisionamiento de servicios públicos, en la zona marítimo terrestre sin la debida autorización legal, el cual es un acto administrativo de orden previo. Sin la autorización legal, es jurídicamente improcedente la instalación, reubicación o modificación de los servicios públicos que se pretendan proveer o reclamar.

 

2. La autorización legal para toda construcción, remodelación o reinstalación fija o removibles y reubicables, está condicionada a la existencia de un Plan Regulador Costero. En caso de no contarse con la autorización legal, o no ajustarse al plan regulador costero, con sustento en el artículo 13 de la Ley Nº 6043, la autoridad pública debe proceder con la destrucción y demolición de las obras involucradas.

 

3. De conformidad con el artículo 3 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre es competencia de la municipalidad la administración, tutela del dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso la zona marítimo terrestre. La demolición de construcciones en zona marítima terrestre estará a cargo del órgano administrativo cuyo reglamento orgánico o de organización le haya atribuido esa competencia, que en defecto de norma expresa, la labor recaerá en la oficina administrativa que en forma directa conozca y resuelva sobre la administración de los terrenos en ZMT.

 

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                Robert William Ramírez Solano

      Procurador Adjunto                                                      Abogado Asistente

 

 

JAOA/RWRS/bba

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