06 de setiembre 2022

PGR-C-187-2022

 

Señor

Miguel Aguiar Bermúdez

Director Ejecutivo

Secretaría Técnica del Sistema Banca para el Desarrollo

 

Estimado señor:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora Adjunta de la República, me refiero a su oficio CR/SBD-0094-2022 del 06 de junio del 2022, mediante el cual solicita que nos refiramos a lo siguiente:

 

“¿Puede el Presidente o Presidenta del Instituto Costarricense de Turismo ser nombrado Presidente del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo si en él o ella confluye asimismo un nombramiento de Ministro sin cartera?”

 

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por el Asesor Legal del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo.

 

I.              SOBRE LA INTEGRACIÓN DEL CONSEJO RECTOR DEL SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO

 

 

La Ley 8634 del 23 de abril de 2008, Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, reformada integralmente mediante Ley 9274 del 12 de noviembre de 2014, creó un sistema conformado por una variedad de entidades públicas y eventualmente privadas, para proveer financiamiento y apoyo no financiero a proyectos que cumplan ciertos requisitos y que sean de sujetos beneficiarios de la ley.

 

Este sistema está integrado por organismos muy heterogéneos, que pueden ser operadores financieros o no, por lo que el legislador previó la existencia de un Consejo Rector, para poder coordinar entre sí el logro de los fines propuestos para el Sistema de Banca para el Desarrollo.

 

            A este Consejo Rector le corresponde la ejecución, articulación, coordinación e implementación de las políticas y programas, en los términos del artículo 10 de la Ley que establece:

 

 

“ARTÍCULO 10.-   Constitución del Consejo Rector y naturaleza jurídica de su Secretaría Técnica

Se crea el Consejo Rector como superior jerarca del Sistema de Banca para el Desarrollo, el cual tendrá las funciones que le establece la presente ley.

 

Para la ejecución, articulación, coordinación e implementación de los alcances de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD), así como de la articulación de la totalidad de recursos establecidos para el SBD, contará con una Secretaría Técnica, la cual será un órgano público con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio.”

 

 

            Como se observa, dicha norma no es clara en cuanto a la naturaleza jurídica del Consejo Rector, omisión que la Sala Constitucional no estimó un vicio de carácter constitucional sino más bien de técnica legislativa (sentencia N.° 13570-2014 de las 11:45 horas del 14 de agosto de 2014).

 

            Es por ello, que la Procuraduría se ha referido a dicha naturaleza jurídica, entendiendo que se trata de un órgano de coordinación interinstitucional, de carácter colegiado, que en su seno cuenta con una oficina ejecutora, la Secretaría Técnica, a la cual, es a la única que, por su papel ejecutivo, se le atribuye una personalidad jurídica instrumental (dictamen C-019-2017 26 de enero de 2017).

 

Por tanto, el Consejo no actúa como un órgano jerárquico, sino más bien como rector o director del conjunto de integrantes que conforman el sistema, especialmente tomando en consideración el necesario respeto a la autonomía de los entes autónomos que lo integran.

 

En cuanto a la integración del Consejo Rector, debemos señalar que ésta ha variado desde que se emitió inicialmente la Ley 8634 del 23 de abril de 2008, que en su redacción original disponía:

 

 

“ARTÍCULO 11.- Integración y designación

El Consejo Rector será integrado por los siguientes miembros:

a)  Dos personas que desempeñen el cargo de ministro o ministra, elegidas por el Consejo de Gobierno.

b)  Dos representantes de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (Uccaep); uno representará al sector industria y servicios, y, el otro, el sector agrícola. Ambos representantes serán designados por la Uccaep.

c)  Un representante de los bancos estatales, quien deberá ser funcionario de nivel gerencial, escogido por consenso de las juntas directivas de los bancos estatales.”

 

 

Posteriormente, Ley 9274 del 12 de noviembre de 2014, que reformó integralmente la Ley 8634, estableció la siguiente integración para el Consejo Rector:

 

 

“ARTÍCULO 12.-      Integración y designación del Consejo Rector

El Consejo Rector estará integrado por los siguientes miembros:

 

a)        El ministro o la ministra del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), y el ministro o la ministra del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).

b)        Un representante del sector industrial y de servicios designado por la Cámara de Industrias de Costa Rica.

 

c)        Un representante del sector agropecuario designado por la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria.

d)        Un miembro independiente, con atestados adecuados a la naturaleza de las funciones que desarrolla la banca de desarrollo, nombrado por el Consejo de Gobierno mediante terna remitida por el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica. El perfil y las competencias que deberá tener el miembro independiente se establecerán por medio del reglamento de esta ley.”

            Como se observa, en dicha ley el legislador integró al Consejo Rector con dos únicos representantes institucionales del sector público: el ministro o la ministra del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y el ministro o la ministra del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).

 

            No obstante lo anterior, recientemente el legislador reformó la redacción de lo dispuesto en el artículo 12, mediante la Ley N.° 10172 del 20 de abril del 2022, denominada "Reforma Ley 8634 "Ley Sistema de Banca para el Desarrollo" para incluir representantes del sector turismo en la integración del Consejo Rector”. En la actualidad, la integración del Consejo Rector quedó de la siguiente manera:

 

 

“Artículo 12- Integración y designación del Consejo Rector

El Consejo Rector estará integrado por los siguientes miembros:

a) El ministro o la ministra del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y el ministro o la ministra del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), y el presidente ejecutivo o la presidenta ejecutiva del Instituto Costarricense de Turismo (ICT)

b) Un representante del sector industrial y de servicios designado por la Cámara de Industrias de Costa Rica.

c) Un representante del sector agropecuario designado por la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria.

d) Un representante del sector turismo designado por la Cámara Nacional de Turismo.

e) Un miembro independiente, con atestados adecuados a la naturaleza de las funciones que desarrolla la banca de desarrollo, nombrado por el Consejo de Gobierno mediante terna remitida por el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica. El perfil y las competencias que deberá tener el miembro independiente se establecerán por medio del reglamento de esta ley.”

 

            Como se observa, actualmente además de los representantes ministeriales, el Consejo Rector tiene representación institucional del Presidente o Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Turismo, además de los representantes sectoriales del sector industrial, agropecuario, turismo y un miembro independiente.

            Partiendo de lo anterior, procederemos a referirnos a la interrogante que se nos plantea por el Director Ejecutivo de la Secretaría Técnica del Sistema Banca para el Desarrollo en la presente consulta. 

 

II.           SOBRE LO CONSULTADO

 

Ya indicamos en el apartado anterior que actualmente el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo cuenta con representación del Presidente (a) Ejecutivo (a) del Instituto Costarricense de Turismo. Dado ello, se nos consulta si tal funcionario puede o no ocupar el cargo de presidente del Consejo Rector cuando ostenta un ministerio sin cartera.

 

Sobre el particular, debe tenerse en consideración lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, que a partir de la reforma integral introducida mediante la Ley 9274 ya comentada, cuenta con la siguiente redacción:

 

“ARTÍCULO 13.-      Nombramiento de la presidencia y vicepresidencia

 

La presidencia y la vicepresidencia del Consejo Rector serán ocupadas por los ministros; estos puestos serán definidos por mayoría simple de los miembros del Consejo Rector.

La presidencia del Consejo tendrá, entre otras, las siguientes atribuciones:

a)        Conjuntamente con el director ejecutivo de la Secretaría Técnica, preparar la agenda de las sesiones del Consejo.

 

b)        Velar por el cumplimiento de los deberes y objetivos del SBD e informarse de la marcha general de la institución.

 

c)        Someter a la consideración del Consejo Rector los asuntos cuyo conocimiento le corresponde; dirigir los debates, tomar las votaciones y resolver los casos de empate.

d)        Autorizar con su firma, conjuntamente con el director ejecutivo, los documentos que determinen las leyes, los reglamentos de la institución y los acuerdos de la junta.

e)        Ejercer las demás funciones y facultades que le correspondan, de conformidad con la ley, el reglamento de esta ley, los reglamentos del SBD y demás disposiciones pertinentes.”

 

            Como se desprende de lo anterior, el legislador únicamente previó que la presidencia del Consejo Rector sea ocupada por los ministros integrantes de dicho Consejo, no así por los demás integrantes.

            Si bien al momento de emitirse la Ley 9274 no se había regulado todavía la representación del Presidente (a) Ejecutivo (a) del Instituto Costarricense de Turismo, lo cierto es que con la aprobación de la Ley 10172 que lo incorporó, no se realizó ninguna modificación de lo dispuesto en el artículo 13 comentado.

            Por el contrario, de la exposición de motivos del proyecto de ley 22635, que sirvió de base a la Ley 10172, se desprende que su intención era únicamente dar voz al sector turismo, como consecuencia del impacto de la pandemia por COVID 19, para lo cual se indicó: “Contar con la presencia de representantes del sector turismo en el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, garantiza contar con la experiencia, el conocimiento y la sensibilidad necesaria en el tema para poder definir las necesidades, prioridades y posibilidades de las diferentes propuestas del sector turismo que se soliciten o tramiten dentro del SBD.”

            Lo anterior, demuestra que la intención del legislador nunca fue modificar la legislación para ampliar la posibilidad de que el representante del ICT ocupara la presidencia del Consejo, quedando tal puesto reservado únicamente para los ministros integrantes, sea el de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y el de Agricultura y Ganadería (MAG).

            Ahora bien, el hecho de que el Presidente Ejecutivo del ICT ostente un ministerio sin cartera, tampoco le otorga la atribución de ocupar la presidencia del Consejo. Sobre los ministros sin cartera, este órgano asesor se refirió en el dictamen C-018-91 del 8 de febrero de 1991, en el siguiente sentido:

“Ese nombramiento de funcionarios con rango de Ministros constituye una costumbre constitucional, que encuentra fundamento en los artículos 130, 139 inciso 1 y en el propio 141 del Texto Fundamental.

Puede afirmarse que el otorgar "rango de Ministro" al funcionario que coordina la política de "reforma del Estado", así como la creación presupuestaria de esa plaza, no pueden ser considerados, en modo alguno, como actos creadores de un nuevo Ministerio. Creación que tampoco se realiza por vía presupuestaria, dado que la "reforma del Estado" no se contempla en la Ley de Presupuesto como un Ministerio, sino como un programa "adscrito" al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

            Por otra parte, la inexistencia de ese Ministerio de Reforma del Estado imposibilita afirmar la existencia de una "cartera" o de un "ramo ministerial" en ese campo de actividad. Por lo que no puede afirmarse que la reforma del Estado constituya una "cartera" o "ramo ministerial".

            Ello es importante de establecer especialmente para los actos que deben ser realizados por el Poder Ejecutivo (el Presidente y su Ministro del ramo). Simplemente la "reforma del Estado" es una actividad que se considera de suma importancia que a su coordinador se le atribuye "rango de Ministro". Rango que le permite el disfrute de las prerrogativas propias de los Ministros, así como el ejercicio de los poderes políticos -no administrativos- propios de ese órgano.”

Como se desprende de lo anterior, la existencia de un ministerio sin cartera no le otorga a su titular las mismas prerrogativas del ministro con cartera en el ámbito administrativo, quedándole reservadas únicamente las del ámbito político.

 Lo anterior refuerza que la posibilidad de ocupar la presidencia del Consejo Director del Sistema de Banca para Desarrollo, únicamente está reservada para los ministros de Economía, Industria y Comercio y Agricultura y Ganadería. 

III.        CONCLUSIÓN

De lo expuesto debemos concluir que a partir de lo dispuesto en los artículos 12 y 13 de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, la presidencia del Consejo Rector de dicho sistema, únicamente puede ser ocupada por los ministros de Economía, Industria y Comercio y Agricultura y Ganadería que lo integran.

Consecuentemente, el presidente o presidenta del Instituto Costarricense de Turismo no puede ser designado (a) como presidente (a) del órgano colegiado, aun cuando ostente un nombramiento de ministro sin cartera.  

Atentamente,

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/cpb