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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 127 del 28/09/2022
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 127
 
  Opinión Jurídica : 127 - J   del 28/09/2022   

28 de setiembre de 2022


PGR-OJ-127-2022


 


Diputados (as)


Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y de Desarrollo Local


Asamblea Legislativa



Estimados (as) señores (as):


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número AL-CPEMUN-0180-2022, de fecha 22 de setiembre de 2022, por el que esa Comisión Permanente nos comunica que, en virtud de la moción aprobada en la sesión No. 12, se acordó consultarnos el proyecto de Ley denominado REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY N°9052 AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE DONE A LA MUNICIPALIDADDE ALAJUELA UN TERRENO DE SU PROPIEDAD CON EL FIN DEREALIZAR LA CONSTRUCCIÓN DE UNA TERMINAL FERROVIARIA, expediente legislativo No. 23.060 y se acompaña una copia del mismo.


 


I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.


 


Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.


 


En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:


 


"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).


 


De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  


 


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.


 


No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


 


En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.


 


De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020,  OJ-055-2021 de 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021 y PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022).


 


Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.


 


II.- Texto del Proyecto de Ley consultado No. 22.623


 


LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA


DECRETA:


REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY N.°9052, AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUEDONE A LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA


UN TERRENO DE SU PROPIEDAD CON EL FIN DE REALIZAR LA CONSTRUCCIÓN DE UNATERMINAL FERROVIARIA


 


ARTÍCULO ÚNICO- Refórmese el artículo 1 de la Ley No. 9052, Autorización al Estado para que Done a la Municipalidad de Alajuela un Terreno de su Propiedad con el Fin de Realizar la Construcción de una Terminal Ferroviaria, para que en adelante se lea de la siguiente manera:


 


Artículo 1-  Se autoriza al Estado, cédula jurídica número dos - cero cero cero - cero cuatro cinco cinco dos dos (N.º 2-000-045522)para que done a la Municipalidad de Alajuela, cédula jurídica número tres- cero uno cuatro - cero cuatro dos cero seis tres (N.º 3-014-042063) un terreno de su propiedad inscrito en el Registro Público de la Propiedad, partido de Alajuela, bajo el sistema de folio real matrícula número uno seis nueve tres siete cero - cero cero cero (N.º 169370-000), que se describe de la siguiente manera: para construir, árboles frutales y tres bodegas; situado en el distrito décimo, cantón primero, Alajuela, provincia de Alajuela, que colinda al norte con Panesa,S.A. otro línea férrea Alajuela; al sur, fábrica de calzado El Progreso, S.A. y otros, al este, línea férrea San José, Alajuela, y al oeste con calle zona verde y otros, con una medida de treinta y un mil trescientos sesenta y tres metros con treinta y ocho decímetros cuadrados (31,363.38 m²), y número de plano A-0432273-1997, con el fin de que la Municipalidad de Alajuela destine el terreno al desarrollo de una terminal de intercambio de transportes, especialmente una terminal ferroviaria que intercambie pasajeros con el sistema de transporte público por carretera.


 


Rige a partir de su publicación.”


 


III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.


 


Según se explica en la exposición de motivos, por expediente legislativo No. 17.678, se promovió originariamente esta iniciativa para que el Estado donara a la Municipalidad de Alajuela un terreno específico de su propiedad -inscrito en el Partido de Alajuela bajo la matrícula 169370-000-, con el fin de realizar la construcción de una terminal ferroviaria. Pero se advierte que, con vista en la información inscrita en el Registro Nacional, se consignaron datos erróneos en la descripción de la fina aludida, pues su ubicación no es en el distrito 1 de Alajuela, sino en el 10 –Desamparados- y su cabida no es de veintinueve mil seiscientos quince metros con noventa y ocho decímetros cuadrados (29,615.98 m²), si no treinta y un mil trescientos sesenta y tres metros con treinta y ocho decímetros cuadrados (31,363.38 m²).


 


Y esos errores se mantuvieron durante toda la tramitación legislativa y hasta su aprobación definitiva como Ley No. 9052. Por lo que ahora resulta imposible que la Notaría del Estado pueda confeccionar la escritura pública correspondiente.


 


En ese contexto meramente correctivo del artículo 1 de la Ley No. 9052, el proyecto de ley en cuestión, de aprobarse, ratificaría la autorización de carácter específico que facultaría al Estado a disponer de aquel bien inmueble en concreto – terreno del Partido de Alajuela bajo la matrícula 169370-000, plano catastrado A-0432273-1997- , en los términos referidos, y a favor de la Municipalidad de Alajuela. De ahí que debamos puntualizar algunos aspectos jurídicamente relevantes sobre este tipo de leyes.


 


Es importante advertir, en primer lugar, que dicha autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021, de 19 de mayo de 2021).


 


Recuérdese que, según lo ha determinado la propia Sala Constitucional: “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…”  (Resolución No. 2408-2007 de las de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). “(…) solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes." (Voto no. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de 24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, entre otros. Lo destacado es nuestro).


 


En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa[1], sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas[2] (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)-  y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.


 


Conclusión:


 


El proyecto de ley consultado, en su parte sustantiva, por su contenido meramente correctivo de las características del inmueble que se autoriza donar por la Ley No. 9052, no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.


 


Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.


 


Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.


 


 


 


 


 


 


 


                                                                       MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Dirección de la Función Pública


 


 


LGBH/ymd


 


 


 


 


 


 




[1]              Las normas autoaplicativas no requieren de acto de ejecución de la Administración para su plena efectividad. En este supuesto, la ley es directamente operativa, con su sola promulgación produce efectos jurídicos concretos. Véase resolución No. 2013002188 de las 14:30 hrs. del 13 de febrero de 2013, Sala Constitucional.


 


[2]           Véase SAGÜÉS, Néstor Pedro. “El amparo contra leyes”. San José, Revista IVSTITIA, año 4, n.° 39, marzo, 1990, pág. 12).