C-131-94

San José, 16 de agosto de 1994.

 

Señor

Orlando Ramírez Briceño

DIRECTOR EJECUTIVO

OFICINA NACIONAL DE SEMILLAS

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy contestación a su Oficio D.E. 058-93 de fecha 27 de abril de 1993 en el cual nos señala que la Oficina Nacional de Semillas, como institución que funciona bajo el marco de la Ley Nº. 6289, solicita formalmente consulta a esta Procuraduría, adjuntando a la misma el criterio de la Asesoría Legal correspondiente.

I. CONTENIDO DE LA CONSULTA.

Dentro de los considerandos de la consulta, señalan específicamente los siguientes:

"1. La Oficina Nacional de Semillas funciona bajo la Ley 6289 y su Reglamento.

2. El Artículo 1, de esta Ley otorga personería jurídica propia e independencia administrativa.

3. De conformidad con el pronunciamiento C-022-90 de su representada, esta Oficina fue clasificada como "Semiautónoma" y no debía estar incluida dentro del Régimen de Servicio Civil por lo que fue excluida del mismo.

4. El artículo 19 de la Ley 6289, otorga facultades a la Dirección Ejecutiva para el manejo de personal.

5. De acuerdo a la Ley, los ingresos de la Institución se dan por la venta de Servicios de Certificación de Semilla y no por partidas hacendarias.

6. El presupuesto de la Oficina no forma parte del presupuesto nacional.

7. Ningún gasto que realiza la institución afecta al gasto público.

8. Todo tipo de ingreso que se dé, va a la Oficina y no al Estado (caja única).

9. A la fecha, la escala salarial que rige es la establecida por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

10. Los laudos arbitrales están prohibidos por el Estado.

11. Todo trámite de aprobación de horas extras y dedicación exclusiva debe canalizarse a través de la Dirección General del Servicio Civil."

Ante dichas consideraciones, se formula la consulta con base a dos interrogantes concretas:

"1. Debe esta Oficina someterse al criterio de la Dirección General de Servicio Civil para ejecutar horas extras, cuando el éxito del servicio o bienestar de las funciones de la Institución así lo necesiten. Igualmente hacer los trámites de dedicación exclusiva y otros de administración de personal?

2. Puede esta Oficina, por tener fondos propios de presupuesto propio, (el que nos ubica dentro del Presupuesto Estatal no afecta el gasto público); tener su propia escala salarial y clasificación de puestos?"

Ante la consulta formal planteada, hemos contado con el dictamen legal de la asesoría correspondiente, a efectos del cumplimiento del artículo 4, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

De igual forma y por tratarse de un asunto que involucra aspectos de materia salarial, y otros aspectos de administración de personal diversos, contamos con el criterio vertido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en su oficio Nº STAP-2228-93, del 12 de agosto de 1993.

De inmediato pasamos al análisis de todos los temas que se encuentran sometidos a la evacuación de la consulta, como dictamen formal de la Procuraduría General de la República.

II. EL DICTAMEN C-022-90 DE LA PROCURADURIA GENERAL.

Con fecha 19 de febrero de 1990, mediante el dictamen Nº. C-022-90, se evacuó la consulta formulada por la Oficina Nacional de Semillas, cuyas dos conclusiones concretas se centraron a manifestar:

"Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1.- La Oficina Nacional de Semillas constituye una entidad descentralizada, que puede clasificarse de "institución semiautónoma". Como tal no está sujeta a relación de jerarquía, pero sí de tutela lo que supone la dirección de su actividad por parte del Poder Ejecutivo.

2.- Conforme con lo expuesto, cabe concluir que la Oficina Nacional de Semillas no se encuentra contemplada en los supuestos del párrafo primero del artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero."

Lo importante de reseñar en cuanto al criterio vertido por el dictamen de comentario, se centra en su primera conclusión, la cual compartimos íntegramente, y que intitula en gran medida los pormenores que se han consultado, y que se evacuarán en el presente dictamen.

El Estado como organización necesita mantener una coherencia organizacional y de políticas administrativas que entrañan la unificación de criterios en todo el ámbito de la Administración Pública. Lo que se ha dado en llamar la "Dirección Política" del Estado, permite no solo la unidad del mismo, sino también faculta al Poder Ejecutivo, mediante el otorgamiento de potestades, a dirigir la actividad estatal, no solo comprendido en este a la Administración Central, sino también, a la Administración Pública Descentralizada.

Señala la doctrina al respecto:

"7) TUTELA. Cuando se trata de entes sometidos a control jerárquico institucional o de tutela administrativa (entidades autónomas, autárquicas, descentralizadas), los alcances del control que ejerza el Poder Ejecutivo sobre los entes descentralizados, dependerán del derecho positivo, en cuanto a si se puede actuar de oficio, si alcanza a la gestión, si solamente procede por razones de legalidad o también por conveniencia, si puede hacerlo a priori o sólo después de adoptada la decisión..." (Dromi, José Roberto, Manual de Derecho Administrativo, Tomo 2, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 1987, pag.163)

El Estado, como ente mayor, está facultado por nuestro ordenamiento jurídico para dirigir y controlar la actividad de los entes descentralizados, integrantes del sector público, dentro del cual, sin duda alguna, se encuentra inmersa la Oficina Nacional de Semillas.

El vínculo con el cual El Estado somete la conducta de los entes descentralizados, ha sido denominado como "Tutela Administrativa", que la Ley General de la Administración Pública en su artículo 100, establece expresamente. Dicho artículo señala:

"Artículo 100.--

1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia.

2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo a las circunstancias.

3. El órgano director tendrá también potestad de coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados."

La norma transcrita, reseña particularizadamente los parámetros dentro de los cuales se circunscribe la dirección política. Dicha norma, debe conjugarse con el inciso b) del artículo 26 Ius Ibid., que señala:

"Artículo 26.-- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguiente atribuciones:

a)...

b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;..."

Dichas normas se complementan con los numerales 26, 98 y 99 de la misma Ley General de la Administración Pública, en el tanto se diferencia sustancialmente la Relación de Dirección, con la llamada Relación Jerárquica, no debiéndose confundir la directriz, con la orden, ya que la primera de ellas, se encuentra referida a la actividad general del ente, basada en una relación de confianza.

Dentro de las políticas propias del manejo del aparato estatal, se encuentran aquellas que, conlleva la orientación uniforme de las políticas gubernamentales. Que deben ser implementadas, mediante mecanismos que garanticen una actividad pública paralela, entre la Administración Pública Central, y la Administración Pública Descentralizada.

"La necesidad de evitar esta consecuencia, obligó al legislador a diseñar mecanismos sustitutivos de los poderes de jerarquía, que cumplieran idénticas finalidades, pero que no significaran un retorno al sistema centralista. En virtud de tales mecanismos, se sometió -mediante una diversidad de modalidades- a los entes descentralizados, aunque en forma parcial (una sumisión integral hubiera significado su reenvío a la jerarquía administrativa central). Todos estos antecedentes nos permiten definir a la tutela administrativa como aquel conjunto o modos de intervención del Estado Central en los entes menores, creados por el orden jurídico con el objeto de posibilitar la realización efectiva y conforme a Derecho de los fines generales del Estado, a fin de unificar la actividad de las distintas partes del Poder Público (1).

De este modo, el legislador ha relativizado el concepto autonomía, en el sentido de que la actuación independiente del ente se ve limitada por los linderos que le marca las intervenciones del Poder Central en concepto de tutelaje administrativo. Por ello decíamos que se trata de conceptos que se hallan en una relación de proporcionalidad inversa: a mayor tutela o sumisión, menor autonomía o independencia..." (Sobrado González, Luis Antonio, y Tischler Fuchs, Jaime David, Autonomía Universitaria: Contexto histórico, descentralización administrativa y Universidad de Costa Rica, Tesis de grado para optar al título de Licenciado en Derecho, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1985, pags. 207-208).

La facultad del Estado, por medio del Poder Ejecutivo, y sus jerarcas, se exterioriza, en la posibilidad de dirigir las políticas de los entes, y vigilar su cumplimiento, y coordinar dentro de toda la Administración Pública, las políticas necesarias que en diversas áreas, unifiquen criterios, para una buena marcha del Estado, como una sola unidad. La dirección implica, la adopción de políticas generales a implementar por toda la Administración, y se materializan, mediante la promulgación de directrices de acatamiento obligatorio para todo el sector público.

Con ello se llega a vincular la actividad del ente menor con las políticas gubernamentales que al efecto se proyecten sobre todo el ámbito del sector público.

Sobre el concepto de la Directriz, se ha dicho:

"1- La directriz administrativa es un instrumento propio de las relaciones de dirección, por tanto, no implica mando o superioridad jerárquica. En cambio si, coordinación.

2- La directriz como concepto emerge de una realidad y necesidad concretas; no es un invento, sino un descubrimiento administrativo y, debe respetarse su esencia, no debe confundirse con la orden ni creerse que es para interferir en la actividad administrativa interna del ente menor.

3- Determina la actividad externa del ente menor, contiene, necesariamente elementos ideológicos porque define a quien servir, modo general de acción, objetivos, y tipo de sanciones. Su contenido ideológico es mucho mayor que el que pueda haber en la relación de mando.

4- Es un error interpretar que una directriz pueda alterar los fines asignados por la ley al ente, ni siquiera la vida administrativa interna del mismo; lo que altera es el rumbo específico ubicado en tiempo y espacio, pero, sus funciones y objetivos epistemológicos iniciales se mantienen intactos.

5- El radio de acción puede abarcar a toda institución o persona ubicada aún en el campo propio del Derecho Civil; sea a empresas no exactamente del Estado. Cuando la ley lo permite sus efectos alcanzan a los Poderes Legislativo y Judicial, en aspectos estrictamente administrativos." (Jiménez Padilla, Luis Fernando, Sobre la tutela y la directriz administrativas. Análisis de su terminología, Tesis para optar el grado de Licenciado en Derecho, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1992, pags 126-127)

III. SOBRE LAS HORAS EXTRA, DEDICACION EXCLUSIVA y LA ADMINISTRACION DE PERSONAL:

La primera interrogante que plantea la consulta gira en torno al pago de horas extras para sus funcionarios, la implementación de un régimen de dedicación exclusiva y sobre aspectos generales de administración de personal.

Siendo este último tópico de índole general, empezaremos, por el mismo realizando una pequeña mención sobre la administración de personal, en el aspecto específico de una institución semiautónoma.

No podemos obviar manifestar que, los términos de la consulta en cuanto al tema, son sumamente generales, por lo que no deja margen para una referencia concreta al mismo, presentando aspectos muy amplios e indeterminados.

Como ente descentralizado, la Oficina Nacional de Semillas, posee, con amplias facultades para elegir los mecanismos propios de administración que requiera en cuanto a su organización administrativa. Dicha facultad, se podría decir que es de principio, por tratarse la institución de una persona jurídica, independiente de cualquier otra, y por lo tanto capaz de autoadministrarse de conformidad con su conveniencia institucional.

En este sentido la administración del personal, se enmarca dentro de las facultades administrativas que posee el ente para la buena marcha de la institución.

Esta potestad de autoadministración, se asimila a lo que en doctrina se conoce como "autonomía administrativa", y que se ha llegado a conceptualizar de la siguiente forma:

"La autonomía administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal (a nivel "administrativo" o concreto, valga la redundancia y para excluir el nivel político, que implica otra forma de autonomía, como se verá) por sí mismo sin sujeción a otro ente. Es de principio en todo ente descentralizado (salvo ley en contrario, en los casos en que no esté constitucionalmente garantizada), y se entiende no sólo al ejercicio mismo de su función legal, sino también a sus actividades administrativas de apoyo a ésta." (La Descentralización Administrativa en la Constitución Política, Dr. Mauro Murillo, Derecho Constitucional Costarricense, Editorial Juricentro, 1983, pag. 272).

Como se nota, el aspecto propio de la administración de personal, es un asunto de administración interna, que compete únicamente al ente, salvo norma expresa en contrario, que lo sujete a adoptar políticas propias de administración de personal que le exija el ordenamiento jurídico.

El Reglamento a la Ley de Semillas, Decreto Nº. 12907 del 7 de julio de 1991, publicado en La Gaceta Nº 180 del 21 de setiembre de 1981, y sus reformas, brinda un marco detallado de la competencia específica del ente; asimismo, involucra en su función la actividad concomitante del personal, con el cual se lleva a cabo su cometido.

De esta forma aspectos específicos como horarios de trabajo, formas de atención al público, etc., son aspectos de administración de personal, que dependen exclusivamente de los criterios de oportunidad político-institucional para su implementación.

La normativa reglamentaria vigente, brinda las potestades necesarias para el buen manejo administrativo, que envuelve la administración de personal, para un óptimo desempeño de las funciones. De allí que, el artículo 34 del reglamento, otorga facultades a la Junta Directiva para definir dentro del ámbito de competencia del ente, la política general, y por lo tanto la aprobación de los planes de trabajo. La Oficina Nacional de Semillas cuenta con la suficiente autonomía para el manejo propio de su competencia, con potestades que se asignan a sus órganos superiores, como lo son la Junta Directiva, y el máximo jerarca ejecutivo, su Director Ejecutivo. Este último titular cuenta dentro de sus facultades, las de nombrar y remover a los servidores de la institución, lo que le representa un amplio manejo de los asuntos de administración de personal (artículo 39 del reglamento).

Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, no encontramos norma que obligue a la Oficina Nacional de Semillas a sujetarse al régimen del Servicio Civil, toda vez que el mencionado régimen cubre a funcionarios que ocupen un cargo dentro de las plazas del Presupuesto Nacional y que, de igual manera, sea remunerado con fondos del citado Presupuesto. En el caso en análisis, por consiguiente los funcionarios de la Oficina Nacional de la Semilla no se incluyen dentro del régimen del Servicio Civil, mientras no cumplan con los presupuestos jurídicos necesarios para tales efectos.

No obstante, el legislador buscó formulas a fin de someter la actividad de la Administración Pública a normas de alcance general que unifiquen criterios en cuanto a las prerrogativas y estímulos de los servidores públicos, sometidos o no al régimen del Servicio Civil. Dentro de los lineamientos de políticas del empleo público, se han formulado directrices y normas que afectan la actividad propia de la Oficina Nacional de Semillas.

En relación al pago de horas extra en la Oficina Nacional de Semillas, debemos manifestar que para los efectos de la aprobación del pago de dichas horas, de conformidad con el Decreto Ejecutivo Nº. 14638-H del 23 de junio de 1983, publicado en La Gaceta Nº 129 del 8 de julio de 1983, existe la Comisión de Recursos Humanos, que es el órgano competente para el otorgamiento de las horas extra.

Tal y como señalan los considerandos de dicho decreto, por motivos de orden fiscal, y en aras del aprovechamiento de los recursos financieros de la Administración Pública, la autorización para que proceda el pago de horas extra le corresponde a la citada comisión.

El considerando 5º de dicho decreto señala expresamente:

"5º--Que el artículo 12 de las directrices emitidas por el Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y de la Presidencia el día 7 de setiembre de 1981, establece:

"Queda restringido el pago de horas extra. Esta subpartida se podrá contemplar exclusivamente en aquellos casos de trabajos eminentemente ocasionales y que no puedan ser ejecutados durante la jornada ordinaria por el personal que se dispone para ello. Se exceptúa de esta norma al personal docente del Ministerio de Educación Pública. La Comisión de Recursos Humanos dentro del término señalado en el artículo anterior, deberá autorizar los casos que proceda al trabajo extraordinario".(el subrayado no es del original)

Ahora bien, el artículo 2º del decreto, con expreso señalamiento menciona las funciones concretas de la comisión, la cual tendrá como responsabilidades básicas las establecidas en el artículo 12 de las directrices del Poder Ejecutivo, a las que se refiere el considerando 5º

El numeral transcrito es claro al señalar las funciones de la Comisión en lo que respecta a la autorización para laborar en jornadas extraordinarias. Por su parte el decreto ejecutivo mencionado, complementa y delimita el ámbito de aplicación de esta directriz al Sector Público, consignando en el numeral 8:

"Artículo 8.- Este decreto se refiere a los puestos amparados o no al Régimen de Servicio Civil, sea los comprendidos en las relaciones de puestos de "Sueldos para Cargos Fijos", y de "Jornales" de la Ley General de Presupuesto y a todo el sector público en lo referente al pago de horas extras". (Lo resaltado no es del original)

Se desprende, de los textos reseñados, que el procedimiento establecido para remunerar horas extra, en las instituciones que conforman el Sector Público costarricense, lo es mediante la autorización de la Comisión de Recursos Humanos, y de este requisito, la Oficina Nacional de Semillas no se encuentra exenta.

Así las cosas, no es posible que la Oficina Nacional de Semillas esté al margen del procedimiento establecido, por lo que, en caso de que sus funcionarios laboren en jornada extraordinaria, ha de mantenerse sometida a la autorización prescrita. En idéntico sentido, con relación a las atribuciones de la Comisión de Recursos Humanos, se establece en el Decreto Ejecutivo Nº15333-H del 28 de marzo de 1984, publicado en La Gaceta Nº 64 del 30 de marzo de 1984, alcance 6, en su artículo 3º que señala nuevamente, que esta comisión será la encargada de estudiar y resolver lo relacionado con las horas extraordinarias laboradas por los servidores públicos.

Ahora bien, la Procuraduría entiende en la consulta, cuando se hace referencia "a la necesaria autorización por parte de la Dirección General de Servicio Civil", es que se hace en alusión a la Comisión de Recursos Humanos, ya que esta última es la única autorizada para tales efectos, para lo cual debemos tener en consideración que para la formación de esta Comisión, entre otros miembros está, el Director General o Subdirector del Servicio Civil, el cual la preside. Pueden verse al respecto los dictámenes C-022-86 y el C-027-94 de esta Procuraduría.

En relación con el aspecto propio de la dedicación exclusiva, la normativa vigente señala lineamientos para el Sector Público costarricense, a los cuales esta Oficina debe someterse, referente al reconocimiento del régimen dedicación exclusiva para sus funcionarios. Estas directrices se plasman en el Decreto Ejecutivo No. 20182-H (Normas para la aplicación de la dedicación exclusiva para las instituciones descentralizadas y empresas públicas, cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria), del 9 de enero de 1981. En éste, se detalla el procedimiento a seguir por las instituciones que contemplen el mencionado régimen, se definen los objetivos, requisitos, la vigencia, las excepciones, renuncias y sanciones. Es así como el numeral 7 del citado Decreto, en cuanto a la aplicación del Régimen de Dedicación Exclusiva señala:

"Artículo 7.- Las instituciones y empresas del sector público, según se definen en el artículo 2º, inciso a), b) y c) de la ley Nº 6821 del 19 de octubre de 1982 y sus reformas (con personal cubierto o no por el Régimen de Servicio Civil y de conformidad con su disponibilidad presupuestaria), podrán reconocer a sus servidores de nivel profesional en razón de la naturaleza y responsabilidad, una suma adicional sobre sus salarios base por concepto de dedicación exclusiva de la siguiente manera: (...) ".-

La referencia mencionada, en el anterior artículo transcrito, a la Ley Nº 6821 del 19 de octubre de 1982 (Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria) y sus reformas, a lo que interesa en el numeral 2º inciso c), establece:

"Artículo 2º.- Para los efectos de la presente ley, se establece la siguiente clasificación institucional del Sector Público:(...)

c) Sector no financiero:

Comprende el Gobierno Central, las dependencias y entes adscritos a los ministerios, los fondos especiales y el patrimonio público cuyo control compete a la Contraloría General de la República, los organismos e instituciones descentralizadas y las empresas estatales e instituciones de esta naturaleza, como Ferrocarriles de Costa Rica S.A. (FECOSA) y demás instituciones que se crearen en el futuro."

De esta forma la cobertura de los ámbitos del Decreto, así como también de la normativa legal, no deja margen para excepciones, por lo que la Oficina Nacional de Semillas se encuentra sujeta a las disposiciones anteriores en relación con los trámites del reconocimiento de la dedicación exclusiva para sus funcionarios. Sobre las potestades de los alcances de la actuación de la Autoridad Presupuestaria, esta Procuraduría, ha manifestado en anteriores ocasiones lo siguiente:

"La Ley de la Autoridad Presupuestaria consagra una potestad de dirección del Sector Público; función de dirección que se manifiesta a través de directrices sobre política presupuestaria, en materia de inversión, endeudamiento y salarios. El régimen jurídico de estas directrices es el establecido en los artículos 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública.

Asimismo, se consagra una función de control; control del respeto de las directrices y de los principios y normas que rigen la gestión de fondos públicos pero también de la eficacia en la ejecución de los presupuestos públicos, todo con el objeto de garantizar la racionalización en el empleo de los fondos públicos. Disposiciones que fundan la relación de tutela -relación que es de principio- entre el Estado y los entes descentralizados, entendiendo por tales no sólo su Administración Central sino también sus órganos desconcentrados, salvo disposición expresa en contrario." (Dictamen C-086-93, del 18 de junio de 1993)

Ahora bien, tal y como señalan los considerandos del Decreto Ejecutivo Nº 20182-H, del 9 de enero de 1991, es la Autoridad Presupuestaria, el órgano encargado legalmente para emitir las directrices y lineamiento de política presupuestaria y salarial para todo el sector público, así como velar por su cumplimiento, para lo cual procedió, mediante acuerdo firme Nº 1098, a aprobar el reglamento que corresponde a las normas para la aplicación de la dedicación exclusiva para las instituciones descentralizadas y empresas públicas, cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria.

En su texto original dicho Decreto señalaba la obligatoriedad de los entes públicos de someterse a la aprobación o improbación de los contratos de dedicación exclusiva, por parte del Departamento de Operaciones Desconcentradas de la Dirección General de Servicio Civil. Así las cosas, el procedimiento legal para acogerse al régimen de Dedicación Exclusiva, para todas las instituciones descentralizadas cubiertas por las potestades de la Autoridad Presupuestaria, lo era ante la Dirección General de Servicio Civil, por medio de la oficina específicamente encargada, ésta última aprobando o improbando los contratos de Dedicación Exclusiva que pretendían suscribir la citada instituciones.

Mediante Decreto Ejecutivo Nº 22630-H, de fecha 25 de octubre de 1993, publicado en La Gaceta Nº 214, del 9 de noviembre de 1993, se le realizaron reformas sustanciales al Decreto Ejecutivo Nº 20182-H, con el fin de definir con claridad algunas responsabilidades, y sobre todo con el traslado de competencias a las instituciones descentralizadas cubiertas por esta normativa.

De esta forma la Autoridad Presupuestaria, aprobó esta modificación, mediante acuerdo Nº 2700, tomado en sesión ordinaria Nº 24-93, celebrada el día 17 de agosto de 1993.

En lo fundamental, el decreto Nº 22630 modifica nueve artículos y dos cláusulas del contrato, otorgando competencias a los Departamentos de Recursos Humanos de las instituciones descentralizadas, en cuanto a la aprobación o improbación de los contratos de dedicación exclusiva; función que poseía anteriormente la Dirección de Servicio Civil.

De esta forma la modificación a los artículos 11 y 12 del Decreto, ilustra con suma precisión los nuevas competencias asignadas a las instituciones en cuanto a la aplicación y el procedimiento para acogerse al Régimen de Dedicación Exclusiva.

Señalan estas normas:

"Artículo 11.-El contrato a que se refiere el artículo anterior, una vez suscrito por ambas partes (servidor y representante de la institución), deberá ser presentado para su aprobación al Departamento de Recursos Humanos de la Institución respectiva, acompañado de una copia del título académico de enseñanza y una certificación firmada por el máximo jerarca de la institución y por el jefe de personal, en donde conste que en el caso concurren todas las condiciones y requisitos que se señalan en el artículo 5º de este reglamento y que se han seguido todos los trámites y procedimientos que el mismo exige.

Artículo 12.- La Institución respectiva, por medio de su Departamento de Recursos Humanos, aprobará o improbará los contratos de dedicación exclusiva en un plazo no mayor de diez días hábiles contados a partir de la fecha de presentación.

Una vez aprobado el contrato en referencia, la institución o empresa pública, procederá a confeccionar la acción de personal respectiva, que deberá seguir el trámite usual que rige en esta materia."

En igual sentido, y concordancia armónica de reforma, siguieron las variantes de los artículos 10, 14, 17, 18, 20, 21, y 24, así como las cláusulas tercera y quinta del contrato, haciendo extensiva algunas competencias a la Auditoría Interna de las instituciones, para el trámite de los contratos de dedicación exclusiva.

Por ello cabe concluir que, de conformidad con las normas transcritas, la aplicación y el procedimiento para el otorgamiento del régimen de dedicación exclusiva, le corresponde actualmente a la Oficina Nacional de Semillas realizarlo, todo en aplicación estricta de la normativa legal aplicable y de los Decretos Ejecutivos Nº 20182-H y el Nº 22630-H.

El criterio sostenido en los puntos referentes al pago de horas extra y en cuento a la dedicación exclusiva, deja claro la existencia de normas jurídicas que someten la actividad de la Administración Pública Costarricense, a principios y normas que buscan el uso racional de los recursos, principalmente los de carácter económico-financiero. Por ello, si se pretende una administración de personal con capacidad de decisión independiente, en materia salarial, que permita dar mayores beneficios económicos a los funcionarios de la Oficina Nacional de Semillas, resulta necesario la determinación de estos beneficios con referencia a las normas jurídicas que tutelan la actividad de la Administración Pública, y así concluir la posibilidad de creación y funcionamiento de los mismos.

2.- ESCALA SALARIAL Y CLASIFICACION DE PUESTOS:

Ambas figuras deben ser analizadas en comunión, y para ello es importante determinar los alcances de la Autoridad Presupuestaria y sus funciones en la Administración Pública. De igual manera, conocer, para el caso concreto que nos ocupa, la normativa jurídica aplicable.

El Sector Público en general, se encuentra sujeto al poder de coordinación y de dirección, por parte del Poder Ejecutivo, en lo referente a materia de gobierno. La formulación de la política salarial, para el Sector Público Costarricense, está a cargo de la Autoridad Presupuestaria por mandato de Ley (Artículo 1º de la Ley No. 6821 del 19 de octubre de 1982), institución que emite lineamientos y directrices que, cuando son aprobadas por el Presidente de la República, son de aplicación generalizada.

Prácticamente todos los órganos y entes que conforman la Administración Pública, quedaron sometidos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, con el claro propósito de ejercer controles para racionalizar el gasto público, ejerciendo una tutela administrativa con relación a toda la Administración Pública.

Véase al respecto el dictamen C-033-94, del 24 de febrero de 1994.

Para estos efectos la Ley Nº 6821, señala en su artículo primero lo siguiente.

"Artículo 1º--Créase una comisión denominada Autoridad Presupuestaria, cuyas funciones principales serán las siguientes.

a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios.

b) Velar por la ejecución de las políticas formuladas, una vez que hayan sido aprobadas por el Presidente de la República, en consulta con el Consejo de Gobierno.

c) Controlar la eficacia en la ejecución de los presupuestos de las instituciones del Sector Público." (Lo resaltado no es del original).

El artículo primero de la ley citada, fija la competencia del órgano denominado Autoridad Presupuestaria. En este sentido es claro que la Autoridad Presupuestaria dicta las directrices aplicables en materia de salarios de todo el sector público, siendo que, por ser una materia delicada de tratar, la misma ley amplia la conformación de la integración del órgano, (véase el artículo 4º, en cuanto a integración) incorporando al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, y a un representante de las organizaciones sindicales, cuando se trate de formular directrices de política salarial (artículo 5º de la ley).

La competencia de la Autoridad Presupuestaria, para definir las políticas salariales del sector público, se encuentra igualmente enmarcada dentro del precepto del artículo 9º, que señala los parámetros que debe seguir el órgano al efecto de dictar directrices en esta materia. Reza el numeral noveno de la ley, lo siguiente:

"Artículo 9º--En materia salarial, la Autoridad Presupuestaria se guiará por el precepto constitucional que busca salarios iguales para trabajos iguales en idénticas condiciones de eficiencia, y respetará las normas que al efecto señalen los convenios internacionales de trabajo, las convenciones y convenios colectivos de trabajo celebrados entre los representantes del Estado, sus instituciones o empresas, y las organizaciones sindicales; asimismo respetará los derechos adquiridos."

Una de las interrogantes planteadas por el ente consultante, se refiere a su posible separación de las políticas dictadas por la Autoridad Presupuestaria, en la materia que nos ocupa. Queda claro de las normas transcritas que la Oficina Nacional de Semillas se encuentra sometida a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, pudiendo darse la hipótesis contraria, únicamente si el artículo 15 de la Ley Nº 6821, u otra norma legal, hubiese exceptuado a la Oficina, de la aplicación de la misma.

El numeral 15 Ius Ibid. señala:

"Artículo 15.--Se exceptúan del alcance de esta ley las universidades, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, y los gobiernos locales, instituciones que únicamente estarán obligadas a suministrar la información que requiera la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria para diversos trabajos"

Por otra parte y en relación con el segundo aspecto de la consulta relacionada con la clasificación de puestos, en el caso específico de la Oficina Nacional de Semillas, es de aplicación el numeral 22 del capítulo III de los lineamientos generales de política salarial y empleo de 1994 emitidos por la autoridad presupuestaria, Decreto Ejecutivo Nº 22493-H del 2 de setiembre de 1993, publicado en el diario oficial La Gaceta Nº 179 del Lunes de 20 de setiembre de 1993, que indica:

"Todas las instituciones y empresas públicas que en forma parcial o total hayan adoptado o adopten el sistema de clasificación y valoración del Régimen del Servicio Civil, quedan reguladas por las normas de ese Régimen en cuanto a la nomenclatura, factores de clasificación y valoración y las que deben darse para que proceda el acto de reasignación, estudio integral y de puestos o reestructuración. La Auditoría Interna de cada institución y empresa pública velará por la correcta aplicación de lo aquí dispuesto."(El subrayado no es del original).

Ahora bien como antecedente a esta disposición encontramos, la señalada en el Decreto Ejecutivo Nº 21346-H del 9 de junio de 1992, publicado en La Gaceta del 26 de junio de 1992, que son los lineamientos generales de política salarial y empleo para 1993, y que en su numeral 19, señala idénticas directrices en cuanto a lo atinente a clasificación de puestos.

Según se regula en el decreto Nº 22493, en su numeral 24 cuando se definen los conceptos y su aplicación, el significado del vocablo homologar será el siguiente:

"Homologar: equiparar las clasificaciones de las clases de puesto pertenecientes a un sistema de clasificación y valoración diferente a la del Régimen de Servicio Civil con la de éste, adquiriendo para todos los efectos posteriores, su clasificación, valoración y requisitos académicos y legales."

Los lineamientos generales de política salarial y empleo para 1994, son aplicables tanto a los ministerios, como a instituciones y empresas públicas, cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, son de carácter vinculante, excepto cuando exista una disposición legal en contrario, según reza de lo preceptuado por el artículo 25 del decreto Nº22493-H.

De conformidad con el memorial enviado por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, la Oficina Nacional de Semillas ha aplicado de hecho una homologación de sus puestos con el sistema de clasificación y valoración de la Dirección General de Servicio Civil, y por lo tanto en esas condiciones, le son aplicables al ente las directrices emanadas por la Autoridad Presupuestaria en cuanto a los lineamientos generales de política salarial y empleo.

Al respecto puede verse el dictamen C-153-93 del 10 de noviembre de 1993, en la cual la Procuraduría General de la República sostiene un criterio idéntico al que hemos manifestado.

De esta forma dejo evacuada la consulta solicita, en los términos anteriormente expuestos.

Atentamente,

Lic. Ronny Bassey Fallas

PROCURADOR ADJUNTO