24 de octubre de 2022

PGR-C-228-2022

Señor

José Luis Araya Alpízar

Director General de Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero a su oficio DGPN-0573-2021, del 18 de agosto de 2021, en cuya virtud formula la siguiente pregunta:

¿Resultan aplicables los criterios de asignación presupuestaria de los destinos específicos, contenidos en los artículos 15, 23, 24 y 25 del Título IV de la Ley No. 9635, en relación con los recursos propios y los provenientes de multas, generados por los órganos desconcentrados, con personalidad jurídica instrumental incorporados en el Presupuesto Nacional en acatamiento de la Ley No. 9524, que cuentan con autorización para la venta de bienes y servicios?

            En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio legal DE-375-2021, del 18 de agosto del año pasado, de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), en el que con fundamento en nuestros dictámenes C-072-2019, del 20 de marzo y C-151-2021, del 31 de mayo, concluye que sí son aplicables dichos criterios, “ya que ni el artículo 6 ni el artículo 25 del citado Título IV, establecen como excepciones a su aplicación, los recursos propios o los provenientes de multas de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental incorporados en el Presupuesto Nacional en acatamiento de la Ley No. 9524, que cuentan con autorización legal para vender bienes y servicios. Por el contrario, la citada ley establece regulaciones aplicables a la gestión administrativa de los destinos específicos en general, siendo únicamente exceptuados, en este tema, los de origen constitucional y los (sic) provengan de una renta especial creada para financiar un servicio social de forma exclusiva”.

A.                LOS RECURSOS PROPIOS DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL (INCLUIDO LO RECAUDADO POR MULTAS) SÍ QUEDAN SUJETOS A LOS CRITERIOS DE ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS (N.°9635)   

            A decir verdad, el punto consultado ya había sido indirectamente abordado por la Procuraduría en el dictamen PGR-C-073-2022, del 5 de abril del año en curso, en el que, entre otras inquietudes, el auditor interno de la Imprenta Nacional consultó si como dicho órgano genera sus propios recursos y cuentan con un fin específico determinado en el artículo 7 de la Ley de creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional (n.°5394 del 5 de noviembre de 1973), al haber sido incorporados a la Ley de Presupuesto Nacional como parte del Ministerio de Gobernación y Policía, de conformidad con la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524 del 7 de marzo de 2018) y el párrafo final del artículo 34 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), cuál debía ser el camino para poder disponer de dichos recursos.

            En lo que aquí interesa, el referido pronunciamiento indicó que si bien las rentas de la Imprenta Nacional establecidas en el artículo 7 de la Ley n.°5394, con su inclusión en el presupuesto nacional fruto de la aplicación de la Ley n.°9524 no quedaron derogadas, ni la Junta perdió la facultad para administrarlas, sí quedaban sujetas a los límites que se derivan de la Ley n.°8131 y, en particular, a los criterios de asignación presupuestaria de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018):

“En relación con este tema de los ingresos propios, señalamos en el dictamen C-151-2021, con sustento en el pronunciamiento C-072-2019, también citado, que a la luz del principio de universalidad y los artículos 8 y 36 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 33 de su reglamento, no es jurídicamente procedente el registro separado de este tipo de recursos que financian el presupuesto del órgano desconcentrado al momento de su integración con el proyecto de presupuesto nacional, sumado a que la Ley n.°9524 no autoriza a dar un trámite distinto a determinados ingresos en razón de su origen.

De igual forma, señalamos en esa oportunidad que la pertinencia de que todas esas fuentes de financiamiento queden debidamente incluidas en la Ley de Presupuesto Nacional se justifica en que el Congreso pueda llevar un control más preciso de la eficiencia con que se están ejecutando esos recursos y sobre la base de ese análisis, determinar si es conveniente modificar, por ley ordinaria, esos rubros, sea para variar su destino o para eliminarlo, por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació.

Asimismo, aclaramos que la aludida Ley n.°9524 no afectó, ni derogó las leyes especiales que crean estas rentas propias del Registro Nacional, como tampoco la facultad de su Junta Administrativa para gestionarlos conforme al ordenamiento jurídico.

A este respecto, conviene acotar a propósito de la última pregunta hecha por esa Auditoría Interna –y que abordaremos de seguido– que el uso de esos recursos propios queda sujeto a los límites que se derivan de la Ley n.°8131 y de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018), como parte de ese ordenamiento al que acabamos de hacer referencia.

Particularmente, a las reglas del buen manejo de las finanzas públicas, de la que destaca la conocida regla fiscal del artículo 9 de esta última ley, en cuya virtud se le impone un límite presupuestario al aumento del gasto corriente de los organismos públicos concernidos, entre los que se halla la JARN [Junta Administrativa del Registro Nacional] y la misma JAIN [Junta Administrativa de la Imprenta Nacional], en tanto órganos del Poder Ejecutivo pertenecientes al sector público no financiero, de acuerdo con el artículo 5 de la norma de comentario, como medida de disciplina fiscal para contrarrestar el acuciante déficit público que padece las finanzas del Estado, fruto de esa brecha cada vez mayor entre los ingresos y los egresos.

En virtud de ambas leyes, la Dirección General de Presupuesto Nacional está autorizada – según lo indicamos desde el dictamen C-181-2018, ya citado, con fundamento en los artículos 177 de la Constitución Política, 32, letra c), de la Ley n.°8131 y 47 de su reglamento – para modificar y ajustar los anteproyectos de presupuesto de los órganos bajo el ámbito de su competencia técnica, por lo que va de suyo, en lo que aquí interesa, que ni la JARN, ni la JAIN, puedan utilizar todos los recursos proyectados provenientes de fuentes propias y menos, si consideramos la regla fiscal. Con la salvedad, hecha también en el citado dictamen C-072-2019, de que no podría dejar desfinanciados los cometidos del órgano desconcentrado concernido: “Por el contrario, tendrá que respetar esos destinos”. 

Y esto es así, porque como se explicó en el dictamen C-151-2021, el legislador presupuestario cuenta con un amplio poder de enmienda en relación con el proyecto de ley de presupuesto de la República, sujeto a los límites impuestos por la misma Constitución Política (artículos 177 y 179), con lo que no está vinculado al ordinario, salvo en los supuestos de los llamados fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales, formula que se recoge últimamente en el artículo 25 de la Ley n.°9635.

Las consideraciones anteriores son, como se dijo, atinentes para la JAIN y no hay motivo para separarse de ellas en el extremo consultado. Con lo cual, así como la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central no alteró la naturaleza jurídica de la Junta como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía dotado de personalidad jurídica instrumental, tampoco derogó las fuentes de financiamiento establecidas en el artículo 7 de su Ley de creación para financiar la actividad de la Imprenta Nacional bajo su dirección. Es decir, se mantienen vigentes, para lo que se le reconoce la personalidad instrumental a la Junta en aras de facilitar la gestión y correcta ejecución de esos recursos con los límites que se derivan de la aplicación de las leyes 8131 y 9635, según se acaba de indicar…

Ahora bien, se consulta finalmente si tanto el Ministerio de Hacienda, como el de Gobernación, deben “respetar la proyección de ingresos con que se va a financiar el presupuesto de la Imprenta Nacional”. Ciertamente, vimos antes en el apartado de normas atinentes que, son fines fundamentales de la Junta el conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento, y en ese contexto, le corresponde formular los programas de inversión de acuerdo con sus necesidades y las prioridades fijadas, para lo que queda facultada para imponer las tarifas que considere convenientes y adecuarlas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones  (artículos 2, letras a y c, y 11 de la Ley n.°5394)…

Pero, además, como consecuencia de la unificación presupuestaria de la JAIN al proyecto de Presupuesto Nacional, en aplicación del principio constitucional de Universalidad, la perspectiva de poder ejecutar o disponer de todas las previsiones de ingresos de acuerdo con los gastos que la Junta haya proyectado, aun cuando tengan su origen en fuentes de financiamiento propias (venta de servicios), topa con los requerimientos o límites que de parte del Ministerio de Hacienda o del mismo Ministerio de Gobernación le impongan con arreglo a los artículos 11, 19, 23 y 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en aras de cumplir con la regla fiscal y en función del estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo,  particularmente, la disponibilidad de recursos con que cuente la Hacienda Pública.

Ergo, ambas Carteras ministeriales pueden llevar a cabo ajustes a la proyección de ingresos que formule la JAIN en su anteproyecto de presupuesto, atendiendo al mandato derivado del artículo 176 constitucional y de la mencionada Ley n.°9635, de garantizar la sostenibilidad fiscal del Estado mediante una gestión adecuada y eficiente de las finanzas públicas que pasa, necesariamente, por observar la regla fiscal” (el subrayado no es del original).

            En abono a las consideraciones anteriores, no debe olvidarse que los denominados recursos propios –así llamados porque proceden o se generan de la misma actividad que realiza el órgano administrativo, cuyo producto sirve a su financiamiento– son en última instancia recursos públicos del Estado, esto es, parte de los ingresos de la Administración central, como uno de los efectos más claros de la unificación presupuestaria que la Ley n.°9524 llevó a cabo.

            Por consiguiente, salvo disposición legal expresa que indique lo contrario, estos recursos propios deben ingresar al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional en los términos del artículo 66 de la Ley n.°8131 por estar sujetos al principio de caja única, según lo establecimos desde el dictamen C-280-2002, del 18 de octubre.

            Asimismo, los servicios públicos que en contraprestación producen estas rentas son en definitiva servicios estatales, cuya prestación desconcentrada en unidades administrativas diferenciadas –a las que por lo general se les confiere de personalidad jurídica instrumental– por razones de eficiencia y calidad en el servicio (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978), no debe llevar al equívoco de suponer que la titularidad de la actividad de que se trate recae en una persona jurídica pública distinta al Ente Público Mayor.

            Lo expuesto resulta aplicable también respecto a lo recaudado por las multas, como manifestación típica del ius puniendi del Estado, siendo este a su vez una de sus potestades de imperio más consustanciales.

            De manera que, aun cuando los dineros de rentas propias y multas tengan usualmente como destino el financiamiento del órgano público que presta la actividad que los genera, con lo que reduce su dependencia del presupuesto nacional –y de ahí la relevancia señalada antes de que se respeten en lo posible esos destinos– con la promulgación de las leyes 9524 y 9635, la administración de estos recursos de forma independiente del presupuesto de la cartera ministerial a la que pertenece dicho órgano desaparece y se autoriza al Ministerio de Hacienda para gestionarlos y asignarlos en atención a las necesidades de las finanzas públicas y a un manejo más eficiente de los fondos públicos con el propósito de garantizar la sostenibilidad fiscal del Estado (artículo 4 de la Ley n.°9635).

            En ese sentido, ni la Ley 9524, ni la Ley 9635 procuran dar un tratamiento especial a estos ingresos propios, de forma que se entienda que sus previsiones no les resultan aplicables.

            Por el contrario, esta última ley anticipándose a la miríada de fuentes de financiamiento con destino específico existentes en este momento, entre los que habría que incluir a los recursos propios y lo recaudado por multas, faculta a la Cartera de Hacienda para girárselos al órgano público que las generó con arreglo a lo dispuesto en sus artículos 15, 23, 24 y 25;  es decir, en la proporción que sea acorde con las prioridades del Gobierno, según el Plan Nacional de Desarrollo; el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales; la disponibilidad de recursos financieros, así como el estado de las finanzas públicas para el respectivo periodo presupuestario, por citar algunos de los criterios previstos por el legislador.

B.                CONCLUSIÓN

            En definitiva, la promulgación de las leyes 9524 y 9635 modificó sustancialmente el panorama financiero de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, no solo con la incorporación de sus respectivos presupuestos al presupuesto nacional, sino también porque las rentas que genere la prestación de los servicios que tienen encomendados, al igual que lo recaudado por concepto de multas, si además tienen atribuida la potestad sancionatoria –y que ingresan a la caja única del Estado– quedan sujetas a las reglas de gestión de las finanzas públicas que rigen para los demás organismos del sector público no financiero; sin que su naturaleza como recursos propios sea una característica que justifique exceptuarlos de los criterios de asignación presupuestaria y de gestión de los destinos específicos contemplados en la citada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.   

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc